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政府公共服務：狀況測評與政策建議——織里鎮政府公共服務狀況調查報告
政府的公共服務是政府行為的最終產出，是政府行為與公民需求最主要的結合點，也是公民評價政府及其領導者的主要尺度。從當代西方國家的行政改革實踐看，注重政府的服務功能已經成為趨勢。美國克林頓政府發起的“政府再造運動”明確提出了“顧客第一”（PuttingCustomers First）的口號，并通過頒布“聯邦政府內部革命”的行政命令，要求聯邦政府設定顧客服務標準，還出版了政府的服務標準手冊《顧客至上：服務美國民眾的標》。英國政府在1991年開展了提升公共服務的“憲章運動”；1997年又發起了以“服務第一”（Service First）為口號的“新憲章運動”。加拿大政府也在2000年頒布了《政府公共服務2000》。這些做法都是為了提升政府公共服務，建立所謂“顧客導向”型的政府，也就是能夠滿足顧客需要和受顧客驅使的政府。西方國家的這一改革取向值得我們重視和借鑒。為了全面、深入地研究我國政府公共服務的現狀，探討政府公共服務的質量標準和測評方法，東方公共管理綜合研究所在廣泛搜集國內外資料的基礎上，對“入世”后政府的公共服務和公民的需求進行了大量的調查研究，并選擇浙江省湖州市織里鎮作為試點進行了問卷調查�？椑镦傄浴爸袊b之都”而享譽全國，區域面積135.8平方公里，轄46個行政村，總人口16萬人，城市建成區面積為5平方公里。2001年全鎮實現國內生產總值20.86億元，增長21.07%，高出全市近10個百分點，人均GDP達2.1萬元，高出全市6000元�？椑镦傋鳛楹菔凶罹呓洕盍Φ墓べQ新區，無論從經濟規模、城市化程度還是政府管理的角度看，均走在全國鎮級經濟的前列，具備了進行公共服務狀況研究的基本條件和代表性。
一、調查研究的對象與方法
為了準確、全面地把握織里鎮的公共服務狀況，我們將研究對象群體定為八組：（1）湖州專家，指湖州市委、市府對織里鎮情況比較熟悉的專家和領導；（2）織里鎮政府工作人員，指編制在織里鎮政府的工作人員；（3）派出機構的政府工作人員，指編制在湖州市，但在織里鎮的派出機構工作的政府工作人員；（4）大企業的管理階層，指年銷售收入在500萬元以上的織里鎮的企業管理人員；（5）手工業主，指織里鎮的家庭企業主；（6）市場交易人員，指織里鎮的市場攤主；（7）農民，指織里鎮的務農人員；（8）外來打工人員，指在織里鎮務工的外來人員。
自2002年4月開始，課題組多次赴織里鎮考察、搜集資料，6月份完成調查問卷的設計和評議工作，第一次正式的問卷調查時間為2002年7月10日至7月13日。實際發放問卷1626份，回收有效問卷1592份，有效回收率97.91%(見表1)；經統計檢驗，回收樣本對織里鎮總體公民具有較好的代表性。
表1 調查問卷的發放和回收情況
在研究方法上，課題組主要以英國的公共服務為“標桿”，具體參照了英國1997年“新憲章運動”提出的九項原則(見表2)。
表2 英國“新憲章運動”的九項原則
資料來源：http://www.servicefirst.gov.uk
參照上述九項原則，并結合對織里鎮的調查研究，課題組最終提取了20個評價織里鎮政府公共服務整體狀況的指標。在測評方法上，也借鑒了聯合國、世界銀行、透明國際（TI）等權威機構的成熟經驗，采用8個調查群體、政府工作人員與公民共同參與的研究方法來抵銷誤差。
二、織里鎮公共服務測評情況
�。ㄒ唬┱w評價
調查表明，織里鎮政府公共服務的整體狀況有待改善。按照國際上通行的做法，并結合我國的實際情況，課題組以得分0.4作為“標桿”。測評結果，織里鎮20個指標的平均得分值為0.41，剛剛達到標桿水平；20個測評指標中，得分接近和超過標桿水平的僅占一半；在公共服務方面起到關鍵性作用的指標，如政策的無傾向性、維護社會公平、服務意識、服務態度、工作效率、工作效果等，得分均在0.5以下，但集中在0.3～0.5的區間；節約開支、住處公開、投訴的實際作用等6項指標的得分低于0.3，處于較差和很差的狀況(見表3)。
表3 織里鎮公共服務的整體狀況?
注：指標的得分依據問卷的調查結果，得分區間為0～1；得分0～0.19為很差，0.20～0.29為較差，0.30～0.49為一般，0.50～0.69為較好，0.70～1.00為很好。
此外，對整體測評情況的分析表明，有3個問題值得特別關注：
第一，投訴通道與投訴實際作用之間的得分差距很大。調查表明，76%的調查對象認為能夠對政府的工作失誤進行投訴；但是僅有22%認為投訴有實際效果。
第二，節約開支的得分最低，僅為0.13，反映了群眾對鎮政府在節約開支方面意見較大。但這一得分又與同樣得分很低（0.21）的“信息公開程度”有直接關系，反映了政府在財務公開方面做得不夠，直接影響了群眾對政府的評價。
第三，政策傾向偏差較大�？椑镦傋鳛榻洕咚侔l展的地區，政府的政策明顯地傾向于企業主(見表4)，對企業主與外來打工人員的政策傾向偏差高達0.55。
表4 政策傾向問題
注：指標的得分依據問卷的調查結果，政策傾向偏差為極差；得分區間為0～1。
�。ǘ┚唧w測評
在整體評價的基礎上，我們對織里鎮政府公共服務的5個重要方面進行具體的測評(見表5)。
表5 織里鎮公共服務的具體狀況
注：指標的得分依據問卷的調查結果，得分區間為0～1。
調查表明，織里鎮政府的公共服務在5個重要方面的具體測評也不甚理想。
�。�1）治安能力一般。調查對象中認為在織里鎮有安全感的只有43%，認為治安狀況越來越好的更少，僅有24.7%；影響政府治安能力的重要因素之一是外來打工人員約占到總人口的1/3。
�。�2）提供教育服務的水平一般。調查對象中僅有29.6%對鎮里的教育水平持肯定意見，僅有28.7%對鎮里教師的水平持肯定意見。
（3）廉潔狀況一般。調查對象中僅有29.2%對鎮政府的廉潔狀況持肯定意見，其余46.6%持中立意見，24.2%持否定意見。
（4）安全生產（消防能力）較差�？椑镦偟闹еI是童裝業，以生產、生活、倉儲“三合一”的加工方式為主，但目前織里鎮的消防隊僅有一輛消防車；因此，安全生產，其中主要是消防問題十分突出。
（5）社會保障較差。調查對象中僅有22%對鎮里的社會保障工作持肯定意見，其余50.6%中立，27.4%持否定意見。
除了上述五項重要指標之外，我們還
深入研究了織里鎮的遵紀守法情況。調查表明，在織里鎮的4個主要群體中，遵紀守法情況由好到差依次為：本地居民，政府人員，企業老板，外來人員(見表6)。
表6 主要群體的遵紀守法情況
三、公共服務狀況對政府及其領導的影響
在對織里鎮公共服務狀況的測評基礎上，課題組進一步研究了公共服務狀況對政府及其領導的影響。
�。ㄒ唬┛椑镦偣駥φ捌漕I導的評價
調查表明，織里鎮公民對政府總體工作的滿意度為0.39，對政府的信任程度也是0.39，接近標桿水平(見表7)。
表7 織里鎮公民對政府的評價
注：指標的得分依據問卷的調查結果，得分區間為0～1。
調查表明，織里鎮公民對政府領導的支持度超過了0.5，為0.52，狀況較好；而公民對政府領導的總體滿意度也略微超過對政府工作的滿意度，為0.40，達到標桿水平(見表8)。
表8 織里鎮公民對政府領導的評價
注：指標的得分依據問卷的調查結果，得分區間為0～1。
（二）公共服務狀況在很大程度上影響公民對政府及其領導的評價
調查和統計分析表明，織里鎮政府公共服務的整體狀況得分為0.41，這與表6和表7所反映的公民對政府及其領導的評價得分非常接近，說明這些指標之間具有很強的相關性。課題組抽取其中的核心指標“服務的實際情況”作為代表，分析該指標與公民對政府及其領導評價的相關程度(見表9)。
表9 服務的實際情況與公民對政府及其領導評價的相關程度
注：以上指標為定序變量，相關度分析采用Gamma系數，取99%置信區間，均通過顯著性檢驗；得分區間為－1.0～＋1.0。
以上統計分析表明，政府的公共服務狀況在很大程度上影響到公民對政府及其領導的評價。因此，在我國當前的情況下改善政府的公共服務具有深刻的現實意義：
第一，改善政府公共服務是公民的普遍要求。織里鎮的調查表明，調查對象中認為政府的工作應該側重于服務的占79.5%，其中以湖州市的專家和領導最多，高達95.7%；
第二，改善政府公共服務是提高政府的回應力和擴大群眾基礎的有效途徑。公共服務在很大程度上影響公民對政府及其領導評價的情況下，改善公共服務將是當前政府獲得公民滿意，進而得到公民信任和支持，擴大群眾基礎的有效途徑。
四、改善政府公共服務的政策建議
對全國公共服務行業的全面研究表明，織里鎮公共服務狀況具有較廣泛的代表性。例如，據安徽省消費者協會統計，該省2001年針對公用行業的投訴量較上年上升了45.76%。特別是在加入WTO以后，改善政府公共服務已具有相當的緊迫性，應當提上政府的議事日程。對此，我們的政策建議如下：
（一）加緊研究我國政府公共服務的薄弱環節
課題組經過對織里鎮政府公共服務的調查研究，發現了該鎮在公共服務方面的關鍵性弱項，例如：政府開支的浪費、信息公開程度低、投訴的實際作用差、未能按照規定的服務時間完成工作等，見表3。通過區分很差、較差、一般、較好和很好幾個等級，鎮政府就能夠有針對性、重點突出地搞好公共服務的改善工作。
針對政府公共服務因行業、地域等因素而差異性較大的情況，建議在中央的統一指導下，全國各地積極開展政府公共服務的調查研究，首先表明政府注重改善公共服務的姿態；在充分了解公民需求的基礎上，有針對性地提出政府公共服務的承諾或改善公共服務的方案，鼓勵創新與實踐，積極探索符合“三個代表”思想、具有中國特色的政府公共服務。
（二）盡快確立我國政府的公共服務原則
就我國的行政體制而言，大范圍地推行政府公共服務改革，首先需要由中央政府確立統一的公共服務標準和原則。在這方面，我們可以積極借鑒國外的成功經驗，并結合我國的行政傳統和經驗，盡快制定政府公共服務的指導原則。例如：（1）重回應（Responsiveness）：強化公眾的知情權，了解公眾的意見，對此作出快速有效的回應；（2）高質量（Quality）：公布綜合性的公共服務指導，改善服務質量和連續性，更好地滿足用戶的需求，制定行之有效的實踐指南，運用高新技術改進關鍵領域的服務績效；（3）高效益（Effectiveness）：引入先進的服務標準，改進程序追求持續的績效提升，為公眾提供有用的公共服務；（4）聯合辦公（Workingacrosssectors）：鼓勵跨部門的合作，提供“一站式”服務。
（三）研究建立有中國特色的政府公共服務體系
課題組在織里鎮的試點研究表明：政府的公共服務具有體系性；公民對于公共服務的要求已經呈現出多樣化的趨勢。以織里鎮為例，該鎮公民對政府的大多數公共服務都提出了迫切的需求(見表10)。
另外，統計分析表明，織里鎮公民對上述各項公共服務的需求之間具有較強甚至很強的相關性；這些都說明目前公民對于政府的需求是提供體系化的公共服務。
政府公共服務體系建設以研究公共服務領域的薄弱環節和確立公共服務原則為基礎，以提供完善的公共服務為標的。政府部門的差異性并非阻礙公共服務體系建設的因素，因為無論是提供單一服務的行業部門，還是提供綜合服務的政府部門，在建設公共服務體系的過程中都以3個共性的環節為關鍵：第一是明確服務的承諾，第二是服務的流程管理，第三是服務績效的評估與反饋。目前國內外
表10 織里鎮公民對政府多項公共服務的迫切需求
注：指標的得分依據問卷的調查結果，得分區間為0～1。
的企業在這方面的管理模式已經成型，例如：ISO系列認證、無縫隙管理、全面質量管理、顧客關系管理等等；我們可以有選擇地將這些成熟的機制引入公共服務體系，通過認證、考核與獎懲等辦法，有效地監督和提升政府的公共服務。
總之，政府的公共服務改善和公共服務的體系建設對所有國家都是一項長期、復雜的社會工程。提升政府的公共服務既是符合當前國際形勢的新趨勢，也是實踐我國“為人民服務”宗旨的老課題；值得我國政府和領導的高度重視。
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