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從社會體制上推進社會建設
從社會體制上推進社會建設秦德君
內容摘要 體制問題是社會建設的核心。體制的改革和完善，關注的是社會的結構性合理問題，它從本原上推進社會發展和進步。沒有社會體制問題的解決，就不可能真正有效地解決現階段諸多的社會問題。只有在小康社會一法治社會一和諧社會的總體性演進路徑中，才能準確把握中國社會建設的價值主線，把握中國社會建設的核心問題。而這一切，以對社會體制問題的正確認識和準確把握為前提。，社會體制是一個完整的邏輯結構體。厘清社會體制的構成、社會體制與社會管理的聯系和區別等基本問題，是新形勢下推進社會體制建設的基礎。從社會體制上推進社會建設步伐，是中國現代化進程中面臨的重大問題。
關鍵詞 社會建設路徑 社會體制構成 社會管理性態比較
作者 秦德君，復旦大學教授、博士后。（上海：200030）
中國社會建設的總體路徑
2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的頒布，標志著中國步入真正意義上的“社會建設”時期。改革開放以前，中國沒有嚴格意義上的“社會建設”，而只有“國家建設”。經過30多年改革開放和經濟發展，我們確立了“經濟一政治一文化一社會”四大建設框架，社會建設成為中國現代化進程的核心概念之一。
20世紀80年代至21世紀中葉，中國社會建設的價值主線主要是小康社會一法治社會一和諧社會的演進路徑。小康社會建設具有經濟性特征，價值核心在于提高人民生活水平，實現人們的“體面”生活：法治社會建設具有政治性特征，價值核心在于社會制度結構的合理化，即通過制度安排建立起公共權力的約束機制：和諧社會建設具有人文性特征，價值核心在于以人為本，促進社會協調發展和可持續發展。這_三種社會建設目標下的集體行動，對于中國最終實現富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家和公民社會，具有里程碑意義。
l.“小康社會”之經濟性目標。小康社會是中國現代化進程中一個重要概念。“大同”、“小康”是中國古代儒家兩種不同層次的社會理想，見于《禮記·禮運》。“小康”社會的理想和憧憬，在中國歷史發展中影響極為深遠。宋元以降，“小康”社會成為許多思想家和變法者們的精神藍圖和奮斗目標；“大同”世界則更成為一些知識分子，如洪秀全、康有為、譚嗣同、孫中山等人之社會理想的精神資源。20世紀80年代后，小康社會被賦予新的時代精神和社會內容，成為當代中國現代化進程中的一種社會建設目標。小康社會之集體目標的確立，是中央第二代領導集體在社會建設上作出的重要貢獻。
最早提出“小康社會”這一概念的，是中央第二代領導集體的核心、中國改革開放的總設計師鄧小平。1979年12月6日，在會見來訪的日本朋友大平正芳時，鄧小平第一次用“小康”這一概念來表述“中國式的現代化”[1]后來鄧小平多次論及“小康”，分別提出過“小康之家”、“小康狀態”、“小康的國家”、“小康水平”、“小康生活”及“小康社會”等概念。以提高人民生活水平為核心內容的“三步走”發展戰略和“小康社會”目標的擇定，作為中國特色社會主義理論的重要組成部分，為全黨所接受，寫進了1982年的十二大報告。2002年十六大進一步確立了“全面建設小康社會”新的奮斗目標。
2．“法治社會”之政治性目標。如果說，小康社會本質上是一個經濟性概念，核心任務是加快發展經濟、提升人民生活水平的話，那么法治社會本質上是一個政治性概念，核心任務是在“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標下，整體提升全社會的法治水準和素養。法治社會之集體價值的確立，是中央第三代領導集體在社會建設上作出的重要貢獻。
雖然改革開放后，推進法治建設成為人們的廣泛共識，但正式確立法治社會的建設目標是在1997年的中共十五大上。“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。”這一治國方略的確立，拉開了中國法治社會建設的序幕，開啟了中國走向偉大法治時代的步伐。
3．“和諧社會”之人文性目標。和諧社會是中國現代化進程中正面提出社會建設的一個重大命題。和諧社會本質上是一個綜合化的人文性概念，核心任務是實現“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的綜合目標。和諧社會目標的確立，是第四代中央領導集體在社會建設上作出的重要貢獻。
改革開放30多年來，伴隨經濟高增長積累的社會矛盾開始呈現規模效應，中國社會進入“社會矛盾集中反映期”，諸多方面出現了“兩元結構”——社會群體上的兩元，高收入群體和弱勢群體形成巨大落差效應：社會發展區域上的兩元，東西部差距拉大；社會結構上的兩元，城鄉兩元結構加劇。“不和諧”成為社會發展中面臨的突出問題。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，正式確立“和諧社會”的建設目標，使中國社會建設步入一個新的發展時期。
盡管小康社會、法治社會、和諧社會之間不是一個嚴格的時間序列概念，但是它們大體上是一個“經濟一政治一社會”的深化和遞進過程，反映了社會建設從經濟發展、政治發展到社會發展，再到人的發展的必然進程和歷史邏輯。
社會體制：中國社會建設的核心問題
體制問題歷來是社會進步和公共績效的淵源所在。體制、制度的完善和進步，是人類社會的真正進步。社會體制的完善是社會建設的關鍵和要害所在。沒有社會體制的完善和推進，社會建設就談不上實質性的推進和突破。
只有在小康社會一法治社會一和諧社會的總體性演進路徑中，把握中國社會建設的價值主線，才能更準確地把握中國社會建設的核心問題。在社會體制層面上推進社會改革，是中國現代化進程中面臨的重大問題，也是中國社會建設的核心問題。“社會體制”這一概念，比較權威的文本提法，出自2006年十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。2007年10月，胡錦濤在十七大報告中，繼續論述了社會建設和社會體制等問題。2008年7月，國務院常務會議審議通過《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》，第一次把“社會體制”問題單列出來，要求積極探索社會體制改革的有效途徑，破解社會體制改革難題。
中央提出推進“社會體制”改革這一重要問題后，在全國引起極大反響。但無論在實際工作中，還是在理論研究領域，對“社會體制”問題的理解，都存在隨意性和認知偏差。在我國，政治體制、經濟體制、文化體制有著相對確定的、規范的社會含義，然而“社會體制”一直缺乏公認的約定俗成的確定內容，至今未有一個相對確定、相對準確的含義。例如，在權威的《中國大百科全書，社會學》卷中，沒有“社會體制”的條目；而在“社會管理”條目中，亦無任何涉及社會體制方面的闡述。在眾多學者關于社會建設問題的大量論著中，大部分將“社會體制”等同于“社會管理”，或語焉不詳，基本沒有對社會體制的內容、本質、特征等基本問題作正面的分析研究。由于回避或忽視對“社會體制”這一“本體性問題”的正面研討，因此盡管社會體制是整個中國社會建設的核心概念和關鍵所在，但直至今日，對于究竟什么是社會體制、社會體制究竟應包含哪些內容，無論是學界還是實務領域，都還是含混不清的。
社會建設的核心是要解決關鍵的“體制性”瓶頸。社會建設的體制性問題是伴隨改革開放和在推進社會建設的過程中逐漸凸現的。體制的改革和完善，關注的是一個社會的結構性合理問題，它從本原上推進社會的發展和進步，是治本性的。不解決社會體制問題，就不可能真正有效地解決現階段諸多的社會問題，從而有效地從整體上推進中國的社會建設。因此，現階段中國的社會建設必須聚焦深層次的體制性問題，在社會體制上謀篇布局，取得實質性的突破。而這一切，以正確認識和準確把握社會體制為基本前提。認識不正確，把握不準確，就不可能很好地確定社會建設之重心所在，就很難真正有效地推進中國社會建設的步伐。
社會體制的構成分析
社會體制建設要解決的是社會建設中的體制性問題，而社會體制是一個完整的邏輯結構體。在“經濟一政治一文化一社會”這一框架中，所謂“社會”，主要指獨立于行政權力之外，包括社區、第三部門等“公共領域”在內的社會空間。這是今天我們在研究社會問題和社會建設時，“社會”所包含的基本含義。
必須厘清的問題是，什么是“體制”？進而什么是“社會體制”？在中國的社會生活中，“體制”一般指國家機關、企業和事業單位機構設置和管理權限劃分的制度或組織制度。美國政治學家在解釋“社會結構或分層體制”時認為：“在判斷哪些人組成團體和互相分離時（如階級、宗教或種族地位）所依據的標準，以及回答這些分層是會重疊還是互相分離的問題”，就是所謂社會結構或分層體制。[2]我國《法學詞典（增訂版）》對“體制”的權威解釋是：“體制是有關組織機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系和制度的總稱。”[3]
那么，什么是“社會體制”？“社會體制”包含了哪些方面和哪些內容？由于社會體制問題在中國還是個“新事物”，在理論典籍和實際領域中，尚無公認的定義。根據社會實際和社會學規范，我們認為，準確厘定“社會體制”，應從“橫”、“縱”兩個方面人手。“橫”的方面，即在同一水平面上，在“相對”意義上，通過與政治體制、經濟體制、文化體制的比較，來把握其主要內容和空間方位：“縱”的方面，即在豎向遞進中，在“絕對”意義上，通過社會一體制一社會體制一社會建設的次序遞進，來把握其階段流程。由此，所謂“社會體制”，是指社會領域一系列制度安排的結構和樣式，即在特定的國家或地區內反映政府、市場與社會組織職能，體現中央、地方各層級政府事權、財權責任，從事社會管理、公共服務、解決社會問題和促進社會發展的一系列機制與制度的結構和樣式。
社會體制的本質是社會結構。社會結構是社會體系各組成部分或諸要素之間相對持久、穩定的相互聯系模式。社會結構是結構功能主義的中心概念之一。結構功能主義將社會看作是各個行動者相互作用的體系，主張從靜態和過程進行研究。社會體制受基本經濟制度、一定歷史時期社會模式的決定和制約。它是基本社會制度的具體體現．是基本社會制度的“操作層次”。
再進一步，“社會體制”包含的具體構成有哪些？根據世界各國經驗和人類社會發展的經歷，特別是改革開放以來的中國社會實踐，我們認為，一個比較完整意義上的“社會體制”，包含以下五個方面的構成類別：
1．社會運行體制。社會運行是社會作為有機體的運行、變化和發展，它表現為社會多種要素和多層級子系統之間的交互作用，以及它們多方面功能的發揮。社會體制是一個社會作為有機體運動、變化和發展的結構樣式。按照世界各國經驗和我國對于社會問題的有關分類，社會運行體制主要包括勞動就業體制、收入分配體制、國民教育體制等，廣義的社會運行體制還包括社會保障體制、社區運行體制、社會文化體制、社會管理體制等。
2．社會組織體制。社會組織是人們為實現特定目標而建立的有一定結構形式的群體，它構成了現代社會的基礎。現代社會中，人們在經濟、政治和社會方面的各種需要，大部分是通過社會組織來滿足的。社會組織體制既包括不同社會組織的體制即它們的結構方式，也包括政府對社會組織管理的體制。就不同類型的社會組織來說，建立在社會分工基礎上和一定共同目標基礎上的社會組織，一般具有“類型化”體制特征，以適應特定的“次級社會群體”目標。就政府對社會組織管理的體制來說，有兩種基本的體制類型，即“家長制管理體制”和“官僚制管理體制”。前者產生于生產分工不發達、生產規模狹小的手工工具時代：后者產生于工業革命后的現代化大生產時代。
3．社會保障體制。社會保障是國家和社會對社會成員基本生活予以保障的社會安全制度。作為社會體制的一個基本構成，社會保障體制一般包括社會保險體制、社會救助體制和社會福利體制。在中國，它還包括優撫安置體制。社會保險是對未來風險的預防，社會救助是對現實貧困的救濟，社會福利則提供福利設施和社會服務，而優撫安置是對包括現役軍人、革命傷殘軍人、復員退伍軍人、革命烈士家屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬、現役軍人家屬的救濟保障。
4．社區構成體制。社區不是一個行政區域概念，而是基于共同生活和相同價值、以一定地理區域為基礎的社會共同體。社區構成是一定社會群體或共同體的性質、特征和形態。在現代社會，社區構成體制成為社會體制的重要組成部分。對于社區構成體制的考察，有不同的視角和分類，但是最重要的是看它的運行架構是“行政性”的還是“非行政性”的，即考察其是“行政性社區”屬性還是“自主性社區”屬性。前者維系社區存在的是行政力量；后者維系社區存在的是人們共同的價值和向心力。
5．社會管理體制。社會管理是政府和一定的社會團體-以一定的目標要求為依循，對社會系統和社會生活進行組織、指揮、監督和調節的作業過程。社會管理體制是政府和一定的社會團體輸出“管理”的制度結構和樣式。從類別上說，社會管理相對于經濟管理、政治管理、文化管理這些內容。在政府規制和監管中，“社會管理”是公共管理的一個組成部分。從構成上考察，“社會管理體制”包括社會政策體制、社會控制體制和社會服務體制。而社會管理體制從屬于社會體制，是社會體制的重要組成部分。把“社會管理體制”僅僅視為政府管理社會的體制，是十分片面的。
事實上，“社會體制”是一個有著自身結構邏輯的整體序列。而社會體制建設既是社會建設的一個“子項”，又與經濟體制建設、政治體制建設、文化體制建設等構成一個“體制序列”。社會體制在與政治體制、經濟體制、文化體制的比較中，才有獨立的、確定的價值和意義。因此，社會體制又與經濟體制、政治體制、文化體制等，共同構成了一個國家的整體體制序列。
社會體制與社會管理的“性態”比較
現階段中國社會建設的突出問題，一是社會體制建設雖已提上議事日程，但在實際運作中被“擠兌”、被“弱化”十分普遍；二是對社會發展的重要性認識不足，對社會領域發育心存疑慮，導致社會資本開發利用不足，社會自主性及自我組織能力薄弱，社會運行的行政成本日益增大：三是將社會體制建設簡單等同于“社會管理”，以“社會管理”代替社會體制建設，對于社會體制建設的構成、內容、方式、屬性、方法、要求和現實方位等，以及如何培育和發展社會領域，需要配備、提供哪些社會框架支撐等，缺乏清晰和準確的總體性把握。
將社會體制和社會管理混為一談，不僅造成理論上的含糊不清，更主要的是造成實際工作中的諸多偏差和誤區，引發無視社會體制內在規律，忽視社會體制本身所要求的管理特征，簡單地以社會管理“淹沒”社會體制變革要求的種種做法。由此，在準確把握社會體制內涵的基礎上，重視社會體制的變革與創新是推進社會建設的基本手段。
推進社會體制的變革與創新，必須對“社會體制”和“社會管理”有明確、科學、規范的甄別、認識和把握。在較為傳統的概念中，中國社會管理的基本內容，大致包括社會政策、社會預測、社會計劃、社會工作和社會調整等。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》在論述“社會管理”時，提出了建設服務型政府、推進社區建設、健全社會組織、統籌協調各方面利益關系、完善應急管理體制機制、加強社會治安綜合治理、加強國家安全工作和國防建設等七個方面內容。
社會體制與社會管理，雖有內在聯系，但也是有著重大區別的不同領域。社會體制與社會管理的主要區別，可以從以下五個方面加以考察：
一是從性質看，社會管理是政府和社會團體為促進社會系統協調運轉，對社會系統組成部分和社會生活領域及其發展過程，進行組織、指揮、監督和調節的“主觀行為”及其過程。社會體制則是社會領域或一定社會空間中的一種“客觀結構”。這種結構，是社會體制各組成部分或諸要素之間持久而穩定的相互聯系模式。
二是從特點看，社會管理相對于經濟管理、政治管理、文化管理等類別，它是公共管理的一個“品種”。而社會體制則相對于經濟體制、政治體制（政府體制）、文化體制等類別，它是一種“社會樣式”，是一個社會得以運行的“體式”。
三是從內容看，社會管理是包括了社會調控、社會治理和社會整合等在內的“管理系統”。在層級上，它表現為社會宏觀管理、社會微觀管理（基層管理）。社會體制則是包括了諸多其他“體制子系統”在內的“結構體系”。
四是從形態看，社會管理具有“行為性”和“動態性”：社會體制則具有“結構性”和“靜態性”。
五是從主客體看，社會管理具有自身主客體。其主體是“黨委領導”、“政府主導”，其性質具有“行政性”，其格局是“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”。它作用的客體和方向是社會。而社會體制不存在主客體。它主要是一種系統性的結構模式，并具有多元性。
社會體制創新的空間方位
社會體制建設和創新的空間方位，首先來自于經濟一政治一文化一社會“四大建設”的總體框架；其次來自于社會體制建設與相關體制建設的平行關系；再次來自于小康社會一法治社會一和諧社會演進的歷史邏輯。
由此，社會體制建設作為中國現代化建設的基本內容，與經濟體制建設、政治體制建設、文化體制建設構成一個整體。這是我國當前現代化建設的一個總體特征。在這一總框架中社會體制所占的戰略位置，就是今天社會體制建設的空間方位。
社會體制建設和創新的這一戰略地位和空間位置，要求我們在工作中應特別注意以下問題：其一，社會體制與經濟體制、政治體制、文化體制構成一個共同體，它們具有“平行”相關性，不能簡單割裂。社會體制問題必須與經濟體制、政治體制、文化體制一并考慮，進行同一層面的比較、研判和協同推進。其二，社會體制創新要在小康社會-法治社會一和諧社會演進的邏輯關系中進行深層次把握，因為體制創新是最終實現和諧社會的根本手段。其三．“社會管理”不能代替“社會體制”，必須看到兩者的聯系和區別，準確地把握社會體制問題的特殊性。其四，社會體制建設是包括社會運行體制、社會組織體制、社會保障體制、社區構成體制和社會管理體制的變革、創新在內的一個系統工程。社會體制建設雖應“突出重點”，但不能“不及其余”，必須有整體的、聯系的和系統的觀念和方法論。
毫無疑問，社會建設是中國現代化進程的核心概念之一．而社會體制問題是當下中國社會建設的關鍵。只有在小康社會一法治社會一和諧社會的總體性演進路徑中，準確把握中國社會建設的價值主線，厘清社會體制的構成、社會體制與社會管理的聯系和區別等基本問題，按照科學發展的要求，在社會體制改革上真正解放思想、大膽探索、勇于實踐，不斷突破體制瓶頸制約，中國的社會建設才能在已經到來的新世紀第二個十年里，取得實質性的進步和發展。
[本文為2009年度上海市決策咨詢研究重點課題（公開招標）“上海加強社會體制建設的思路與對策研究”(2009-A-05)的部分研究成果。]
參考文獻：
[1]鄧小平文選（第2卷）．北京：人民出版社．1994:237.
[2]勞倫斯·邁耶等，比較政治學——變化世界中的國家和理論，北京：華夏出版社．2001:12.
[3]法學詞典（增訂版）．上海：上海辭書出版社，1984:524.
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