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滿足城市社區老人的需求構建社區綜合保障網絡
自2000年我國步入老齡型國家以來，隨著社會進步、社會福利的推進，城市老年人已成為社會關注的重要群體。在當前面臨著社會轉型、經濟縱深改革、下崗職工問題日益嚴重的背景下，城市老年人的基本生活有什么困難？物質生活有什么需求？精神生活有什么需求？福利性服務有什么需求？諸如此類問題都是值得社會密切關注的重要問題。調查和研究這些問題，對于推進社會進步、完善老年社會保障制度、構建社區老年人綜合保障網絡有著重要意義，同時也為當前實施“星光計劃”、建設社區老年人服務項目提供重要依據。本文的目的就是為了研究我國現階段這些城市老年人問題，調查了解老年人生活的現狀和困難，探索老年人社會保障存在的問題，試圖提出城市社區老年人綜合社會保障網絡的構建。本文的一些數據來源于筆者接受的民政部科研課題。筆者利用暑假組織本校民政行政管理專業27個教學班、近1200人的調查隊伍，分赴全國31個省、自治區、直轄市的部分城市，實施“城市社區老人問題調查方案”。其中沿海地區有6個省、3個直轄市，中部地區有10個省，西部地區有11個省、自治區和1個直轄市，以問卷調查的方式共調查社區1125個、老人48563人，完成有效樣本22460個。
一、城市社區老年人生活的現狀和困難
�。ㄒ唬┰凇袄嫌兴B”方面
1.老人居住形式
根據調查，單身獨居的老人家庭有3369個，占調查總數的15%，老年夫婦同居兩人家庭有7187個，占調查總數的32%，與子女同居的老人家庭有11903個，占調查總數的53%。這種居住形式變化趨勢與國外發達國家比較相吻合，如法國單身獨居的老人家庭占32.60%，老年夫婦的兩人家庭占36.80%，與子女同居的老人家庭占30.60%；我國的這種老人家庭居住形式的現狀和發展趨勢，表明傳統的家庭保障功能正在逐漸削弱，這對于我們構建老年社會保障制度應加以重視的。
2.老人居住房屋
近十年來由于我國住房制度的改革，城市老人居住房屋的方式發生了大的變化，由原來那種比較單一的福利性租賃式轉換為以商品房為主的多元式。
根據調查，老人居住自己私房的12578人，占調查總數的56%；租用房屋的2471人，占調查總數的11%；居住子女私房的3818人，占調查總數的17%；其他形式的3593人，占調查總數的16%。
3.老人收入狀況
根據調查，有退休金的9209人，占41%；有社會保險養老金的2471人，占11%；靠子女贍養的4267人，占19%；需再勞動掙錢的4717人，占21%；其他收入的1797人，占8%。與八十年代相比較，有兩項明顯不同，一是出現了一批收入穩定的，領用社會保險養老金的老人，二是靠子女提供養老費的老人數量減少了21.53%。究其原因有二：一是與九十年代初我國全面啟動社會養老保險，一批九十年代退休的企業單位和部分事業單位的職工納入社會保險的范圍；二是八十年代后期和九十年代的退休人員退休前有工資、退休后有養老金的居多，無收入的明顯減少。
4.現在的養老方式
根據調查，住家全部自養的12353人，占調查總數的55%；子女養老的4492人，占調查總數的20%；自養并依靠社區服務的3369人，占調查總數的15%；福利機構養老的674人，占3%；其他方式的1572人，占調查總數的7%。
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根據調查，在家看電視的老人5840人，占26%；與鄰居閑談的老人4941人，占22%；參加社區活動的老人3369人，占15%；睡覺或無事可做的老人1348人，占6%；逛街或游公園的老人3594人，占16%；一年中有若干次旅游活動的老人1797人，占8%；其他方式的老人1572人，占7%。與八十年代相比較，有兩點最明顯的變化：一是有部分老人參加了社區活動；二是無事可做難已打發時間的老人減少了一半多。這與近年來城市社區建設的開展，社區文化、社區教育的興起有著密切關系。
（三）在“老有所學”方面
1.學習的人數
根據調查，從不學習的老人10107人，占45%；間斷學習的老人6289人，占28%；持續學習的老人3594人，占16%；其他類的老人2471人，占11%。
2.學習的內容
根據我們的調查，城市老人學習的內容主要分布于六個方面。學習政治、法律、新聞類的4941人，占22%；學習專業知識類的3818人，占17%；學習個人興趣愛好類的6738人，占30%；學習新知識如電腦類的1123人，占5%；學習技術類如電器修理的1123人，占5%；學習種養知識或技術的1572人，占7%；學習其他類的3144人，占14%。以此表明，現階段的城市老人愛好越來越廣泛，求知需求越來越迫切。
3.學習方式
傳統的老人學習方式主要靠自學書本，手段單一。近年來，由于現代科學技術計算機和社區教育的興起，電視的普及，使城市老人的學習方式呈現出多元式。
根據調查，只看書本自學的5390人，占24%；通過計算機上網學習的1123人，占5%；通過電視學習的6513人，占29%；通過社區老人大學學習的2695人，占12%；其他方式學習的6738人，占30%。
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根據調查，城市老人養老費無保障的3144人，占14%；做家務活難的7861人，占35%；有病無錢進醫院的4043人，占18%；有病無人護理的3594人，占16%；精神空虛日子難熬的3818人，占17%。
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根據調查，城市老人有錢上醫院看病的5615人，占25%；缺錢看病的2021人，占9%；只有大病才上醫院的6064人，占27%；生病找民間偏方的1348人，占6%；生病自購藥的5839人，占26%；其他方式的1572人，占7%。從上述數據來看，只有四分之一的老人有抗疾病的安全感，至少有一半以上的老人缺乏保障的安全感，這與現有的醫療保險制度的不完善有關。
（六）在“老有所為”方面
1.勞動類型
根據調查，城市老人息工休養的7910人，占56%；從事種養殖業的1123人，占5%；從事家庭副業的674人，占3%；城鎮打工的1797人，占8%；原單位返聘的2471人，占11%；從事小商小販的2471人，占11%；自辦公司企業的1348人，占6%。從上述數據來看，與16年前比較，在家息工休養的人數減少三成，而再就業的人數相應增加三成。其原因何在？這與再就業的目的有關。
2.勞動的目的
根據調查，城市老人勞動的目的是用來補缺養老費的4492人，占20%；用來幫助子女的3594人，占16%；用來為今后有備無患5840人，占26%；用于家庭建設如購房的2920人，占13%；用于其他類的5615人，占25%。根據上述數據，可見老人再就業的，五個人中有一人是因為養老費不足；四個人中有一人是為了預防今后的風險。
從上述城市社區老人生活的現狀可以看到，近十幾年來，社會的進步和發展正在逐漸滲透和
影響著城市社區老年社會保障，使其有著鮮明的時代特征：
①隨著城市社會保險制度的建立，如養老社會保險、醫療社會保險的啟動和發展，城市老人基本生活保障的穩定性得到不斷加強。
②城市社區服務的發展和興起，為社區老人的福利性服務起到了舉足輕重的作用。
③近年城市社區建設的開展，社區教育、社區文化、社區教育的發展使社區老人的精神生活豐富多彩。
二、城市社區老人社會保障存在的問題
�。ㄒ唬┰凇袄嫌兴B”方面，社區老人的生存問題仍然十分嚴峻。
據我們調查，目前，我國城市社區老人養老的體制主要有三種情況：
①所有的國有企業、集體企業和大部分其他所有制成份的企業都已納入社會養老保險；
�、诖蟛糠值氖聵I、行政單位仍然沿襲原有的退休金制度；
�、墼鶎俚膯挝灰哑飘a、倒閉、兼并的退休人員和沒有正式工作或沒有工作的老人，現在既沒有社保養老費，也沒有退休金。
對于第一種情況的老人，養老金穩定可靠，但是大多數水平不高，有入不敷出的現象。這是因為在過去的幾十年的計劃經濟條件下，經濟發展水平較低，職工的收入一直實行的是低工資制度，現在的老年人在工作時很難進行儲蓄和自我積累。再加上大多數企業還沒有建立補充養老保險制度，使這一部分老人要維持正常的養老水平，就必須靠再就業或子女幫助。
第二種情況的老人是三種情況老人中最好的一種，其退休費水平較高，一般可拿到原工資的80%至95%。但是由于其社會化程度不高，保障的穩定性受其所屬單位經濟效率的左右。
第三種情況的老人是三種情況老人中最差的一種，到了老年根本無收入保障，這種人據我們抽樣調查達39%之多。正因為如此，所以在我們調查“今后（5至10年）最擔心的問題”時，擺在第一嚴重位置的是缺錢養老。
據我們調查，缺錢養老的老人5390人，占24%；家務活無可奈何的老人3144人，占14%；無錢看病無人護理的老人5166人，占23%；太孤獨閑暇日子難熬的4941人，占22%；其他的3818人，占17%。如果把缺錢養老的和無錢看病無人護理的兩種老人加起來就占有老人總數的46%了，這就顯得城市社區老人生存問題十分嚴峻了。
�。ǘ┰凇袄嫌兴鶚贰薄ⅰ袄嫌兴B”、“老有所學”方面，福利性社會服務的問題是城市社區老人養老問題中現在和今后十分突出的問題。
隨著我國老齡化程度的不斷提高，家庭小型化越來越突出，傳統家庭的養老功能越來越弱化，不僅獨居老人、夫婦兩人居家庭迫切需要社會服務，就是成為當今社會主體類型的“四·二·一家庭”也少不了社會服務。老人的養老方式、老人的閑暇生活方式、老人的學習方式等方面都離不開社會服務。根據我們調查，關于“理想的養老方式”和“理想的休閑方式”專題調查正反映了這種迫切需求。
其一、根據我們調查，希望住家自養的老人6738人，占30%；希望子女贍養的老人6289人，占28%；希望到機構養老的老人2471人，占11%；希望住家自養并依靠社區服務的老人6963人，占31%。把后兩類人相加，期望得到社區服務的老人達到42%。
其二、根據我們調查，希望在家看電視的老人2920人，占13%；希望與人閑談的老人4043人，占18%；希望逛街游公園的老人4492人，占20%；希望參加社區文體活動的老人6064人，占27%；希望社區組織旅游參觀的老人4941人，占220%。把后兩類老人相加，期望得到社區服務的老人達到49%。
�。ㄈ┏鞘猩鐓^老人的醫療保障問題不容忽視
城市社區老人的醫療保障問題主要是兩大問題：
1.支付醫療費困難
我國現行的醫療社會保險采取的是一種社會統籌和個人帳戶相結合的做法，平時門診醫療費用主要靠個人帳戶的錢支付。老年人不同于年輕人，老人個人帳戶的資金沒有經過長時期的儲備，直接進入基本醫療保險，再加上很大一部分老人原單位沒有實行補充醫療保險，所以個人需支付的門診醫療費用就遠遠多于個人帳戶的錢。如果老人得了重病住院治療的，需要支付幾萬乃至十幾萬，那么統籌基金最高支付限額僅為當地職工平均工資的4倍，老人個人需支付的金額就更大。
2.醫療保健服務缺口太大
老年人風燭殘年，不僅有病需要及時治療，而且平時還需要保健、體檢、預防，需要社區提供更多的醫療保健服務的人力、物力和機構。但是現有的社會和社區能提供的服務設施十分不足。
根據我們調查，希望生大病能住醫院的3594人，占16%；生小病能找社區醫療點看病的4717人，占21%；生病能叫社區醫生上門服務的7187人，占32%；社區能定時體檢身體的5166人，占23%；其他方式的1797人，占8%。由上述數據來看，老人對社區醫療保健服務的期望值很高，占老人總數的76%。
�。ㄋ模┰凇袄嫌兴鶠椤狈矫嫒狈先嗽倬蜆I服務機制。
“老有所為”不僅能發揮老年人余熱，再創造社會財富，而且能提供老人自我保障的能力。根據我們的調查，老人再就業的目的在于補缺養老費和為今后有備無患的占老人再就業總數的45%。所以，國家和社會應大力支持和幫助老年人再就業。但是，現有的社會和社區為老人再就業提供的信息服務、政策服務、機構服務遠遠不夠，就業基本上靠老人八仙過海，各顯神通。所以，城市老人再就業難或就業待遇不公平的現象也就比較多。
三、構建城市社區老人綜合保障網絡的思路
從上述所見，社區老人的基本需求，社區老人保障存在的問題，歸納起來主要集中在兩個方面，即養老費保障和福利性服務保障。正是基于這一思路來構建城市社區老人綜合保障網絡。
下面就城市社區老人綜合保障網絡的兩大網絡加以說明。
附圖
1.社區養老費保障網絡
社區養老費保障網絡主要是保障老人基本生活費的開支，滿足其生存問題。根據公平與效率的原則，基于老人各自不同的情況，這一保障網絡可分為四個保障層次：第一個保障層次是社區福利、社區優撫；第二個保障層次是社區保險；第三個保障層次是家庭保障和再就業自我保障，第四個保障層次是社區低保。
�、偕鐓^福利、社區優撫。
社區福利主要是解決社區里孤寡老人、經濟來源困難的殘疾老人的基本生活問題。解決方式可采取集中供養、分散居家供養和經濟補助。
社區優撫主要是解決老復退軍人、老軍烈屬等老優撫對象的撫恤、優待、補助問題。對他們除了按國家政策標準給予撫恤、優待、補助外，社區還可自行提高標準，給予補助。
�、谏鐓^保險
社區保險是解決社區里90%以上老人養老生活問題的重要途徑。社區保險分為社會保險和商業保險。為了確保社區保險發揮保障社區老人養老的功能，筆者認為在現階段建立和完善社區保險要注重以下幾個問題：
A.建立社區一體化的保險體制。目前我國養老金體制有三種：一是養老社會保險制度，二是行政、事業單位的退休制度，三是一些老企業和其他所有制成分單位的退休制度。根據市場經濟體制的逐步完善，三種養老金制度應盡快實行一體化，建立社區統一的社會保險體制。
B.保險的層次。可采取三個層次：第一個層次是
社會基本保險。這一保險制度現在已初具規模，只存在一個全面推行，實行企事業、行政單位以及其他所有制成分單位一體化的問題。第二個層次是社會補充保險。對于這一層次保險，目前只是行政單位和部分經濟效益好的企事業單位實行了，大部分的單位沒有實行。第三個層次是商業保險。目前發揮商業保險的作用還不夠，有待進一步改進。通過這三個層次，三道保障，不斷提高社區老人養老的收入水平，從而達到提高社區老人生活質量的目的。
C.保險的項目。社會保險對于社區老人來說，主要是養老社會保險、醫療社會保險兩種，考慮到一些再就業老人，還可以增加遺屬死亡保險和工傷保險。商業保險又分為人壽保險和大病醫療保險。
D.改進社會補充保險的做法�，F行的養老保險制度和醫療保險制度都規定了基本保險和補充保險的做法，但是，基本保險是強制性的，必須實行，而補充保險視其單位的經濟效益而言，經濟效益好的可以建立補充保險。我認為對于這一規定應加以改革，鑒于我國的退休老人是在一種長期低工資的情況下退休、養老金水平很低的狀況，并且我國的憲法明確規定要保障老人基本權益，因此補充保險制度應向老人傾斜，要求一般的單位要給退休的老人實行補充養老保險和補充醫療保險。
E.改進現行的醫療保險的做法�，F行的醫療保險制度對于現在的中青年、特別是青年的保障性、安全性體現較好，而對于已經退休或快要退休的老人來說保障性差、安全性弱。其中一個重要原因就是現行的醫療社會保險制度規定的統籌基金和個人帳戶相結合的做法，僅對年輕人有利，而對老年人不利。我認為對于這種做法應加以改進：應按照老人的工齡和一定的標準核算一筆錢，放入老人個人帳戶，彌補其在過去工作階段沒有得到醫療保障或保障不夠的損失，從而提高老人的保障水平。
F.要充分發揮商業保險的保障作用。從國外一些發達國家的做法，一般一個勞動者除了強制參加社會保險，在中青年階段還要給自己買若干種、若干份商業保險，以減輕老齡到來時社會保險難以抗拒的各種風險。因此我國應建立鼓勵勞動者參加商業保險的機制。我認為建立鼓勵機制，應采取兩條腿走路的方法：一是利用社會保險基金為保險人購買人壽商業保險、大病醫療商業保險；二是制定一些政策鼓勵人們自己購買人壽商業保險、大病醫療商業保險，比如免除個人所得稅。
③家庭保障和再就業保障
家庭保障是指直系血親對家庭老人的保障。它是我國傳統的一種保障，在今天進入市場經濟階段以后，無論是從法律還是從道德的角度來說，仍然值得提倡和強調，而且還要以法律來保證實施。但是對于孤寡老人來說，家庭保障是缺項，這就需要別的保障網絡來補充和加強。
再就業保障是一種老人自己保障自己、自己養活自己的自助性保障。目前在國外對于這種保障方式也大力積極提倡和鼓勵。我認為，對于老人的再就業除了提供服務，還應給予政策性的鼓勵，如對其收入免除個人所得稅等。
�、苌鐓^低保
社區低保是社區老人的最后一道保障線。目前這項工作按照民政部“應保盡�！钡木瘢旧习殉鞘猩鐓^的社會救濟對象全部納入了保障范圍。但是要真正把這項工作作為社區老人生活的最后一道保障線，在進行這項工作時還必須注意以下問題：
A.與人們直接相關的基本生活物質的價格是一種動態變化的東西，要及時地調整低保標準，否則，就失去了最后一道保障的意義。
B.享受低保救濟的社區老人也是動態的，特別是對于一些再就業的老人來說更是如此。因此，我們要經常注意那些再就業的社區老人的生活收入的變化，一旦他們失業，落入低保救濟線以下，就應及時把他們納人低保救濟范圍，保障其基本生活。
C.對于享受低保救濟的社區老人，特別是一些孤寡老人，還要有其他的配套措施，給予更多的關心和照顧。除了享受低保救濟之外，還應在社區福利性服務方面給予多方面的幫助。
2.社區福利性服務保障網絡
社區福利性服務保障網絡由以下幾個方面構成：
�、倭x務支持服務
與家庭保障一樣，義務支持服務是指直系血親對家庭老人的服務。服務的項目有生活護理、關心照顧、閑談、撫慰等。
�、谟亚橹С址⻊�
友情支持服務是社區里鄰里之間、老人之間、朋友之間、居民之間對老人一種幫助服務，是一種內容最生動、最豐富的支持服務，是一種濃厚的中國特色的社區支持服務。
③道義支持服務
道義支持服務是發動社會、社區力量參與對社區老人群體服務的重要支柱，是潛力巨大、資源豐富、彌補其它服務的人力、財力不足的一種服務，是對義務支持服務和專業支持服務的一種重要補充。
④專業支持服務
專業支持服務是一種最穩定、最全面、服務水準高的服務，是一種由專業人員來管理、專職人員來動手的服務。
對于現階段建立社區專業支持服務網絡，我認為應注重以下幾點：
A.加快推行社會福利社會化，落實社會福利社會化的各項政策，大力發展性質多種、形式多類、功能不同的社會福利機構。B.啟動實施“社區老年福利服務星光計劃”，保證落實社區社會福利設施建設資金。C.加強、加快對現有社會福利專業人員的培訓和教育，提高其專業知識、專業技能，提高服務質量。D.加快對社會工作和老年人服務中級、高級專業人員的培養，滿足快速發展的社區社會福利事業對人才需求。E.加強基層民政部門對社區社會福利服務工作的宏觀指導和統一管理。
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