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村民自治與農村社會穩定

時間：2023-02-20 22:34:10 社會學論文我要投稿

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村民自治與農村社會穩定

內容提要：本文認為，以民主選舉為核心的村民自治制度可以提高農村資源動員能力，監督村組干部不良行為，抑制鄉鎮達標升級沖動和過度提取欲望，提供村民制度化參與渠道，形成村莊社會共同體以構造對少數行為不良者的監督能力，從而可以促進農村社會穩定。

關鍵詞：村民自治社會穩定政治參與資源提取

一、村民自治與農村資源動員能力

影響農村社會穩定的一個重要方面是村莊公共事業的狀況，諸如水利設施建設、村莊道路維護等等。良好的水利設施和道路不僅為村民的生產生活提供了保障，而且減少了農村出現不穩定的因素。在當前的狀況下，國家無力為村莊提供完善的公共設施，這些公共設施的提供要依賴于村莊本身的資源能力及其組織方式，也就是村民自己對公共設施的需要及他們滿足這種需要的方式。在缺乏外來資源的情況下，有兩種動員村莊資源的辦法，一是由村干部根據自己的決定來強制村民集資、出工，從而提供較好的公共設施，這種辦法有兩個缺點，第一個缺點是村干部的決策往往會有個人私利方面的考慮，尤其可能存在以公謀利、貪污受賄的行為。在當前轉型期的背景下，出現村干部的謀私行為十分正常；第二個缺點是，即使村干部是公正廉潔的，他也缺乏將自己的決策貫徹下去的能力，他難以決策舉辦多少公共工程，如何舉辦等問題，特別是公共工程因為村民受益先后和多少的不同，而構成總有一些村民對村干部任何一種決策不滿的狀況，從而讓一個好心而公正的村干部在舉辦公共工程時處于艱難境地。二是由村民共同參與決策，在是否舉辦公共工程、如何舉辦公共工程、舉辦多少公共工程上，讓村民有充分發表意見和達成一致的機會，村民就會根據自己可以從建設公共工程中所獲好處與需付代價中作出比較，從而決定是支持還是反對舉辦公共工程，舉辦何種公共工程和如何舉辦公共工程。這正是村民自治的辦法。村民決策大致有兩種形式，一種是村民會議的形式。村民會議的好處是村民參與者眾，形成的決議影響面廣，約束力強。村民會議的弱點是討論難以深入，即使修建公共工程的決議可以得到通過，也往往會忽視少數反對者的聲音，并可能造成一個長期存在的反對派；另一種形式是村民代表會議甚至村民議事會。村民代表會議因為可以集中村中有影響力的代表人物，他們的決定就容易在村莊產生權威，從而有助于將諸如集資出工的決定貫徹下去。同時，因為村民代表會議人數相對較少，較為深入的討論成為可能，反對的聲音不會被忽視，在達成一項關于公共設施建設的決定時，不是以少數服從多數這種強制的方式，而是以一致同意的方式形成決定。這樣，就既可以照顧少數人的利益，又可以將于全村有益的公共事業辦理下來。村民會議是過去最為常見的村民自治組織形式。在1990年代中期以后，全國相當數量的省市自治區逐步確立起村民代表會議這種組織形式，并在1998年正式通過的《村組法》上予以提出，成為當前村民自治的主要組織形式之一。有足? 壞難芯亢褪導?な擔?迕翊?砘嵋榭梢雜行?岣嘰遄?淖試炊?蹦芰Γ?傭??迕竦納???釤峁┕?卜?穹矯嫻謀Ｕ希??廡┕?卜?裼址垂?創俳?舜迕竦納???獎懔舜迕竦納?睢?nbsp;村民自治對于村莊公共工程建設和社區資源動員能力提高方面的優勢正在于，它讓村民有了充分參與與自己利益密切相關的村務的機會，有了權衡舉辦公共工程對于自己利害得失的機會，從而讓村民在決定是否舉辦公共工程一類的事業時，由別人讓我辦轉換為我自己要辦，由我的利益受到損害轉換為我的利益得到增加。這就讓村民有了集中起來心平氣和地討論為自己生產生活增進服務的可能。

簡單地說，在外來經濟資源格局既定的狀況下，村民自治通過村民多種形式的參與，不僅為達成較為一致的舉辦公共事業的協議提供了機會，為形成公共輿論提供了場合，為村民構造自身利益提供了可能，而且為促進生產和方便生活提供了保障，從而為農村社會的穩定提供了基礎。

二、村民自治與村組干部的行為狀況

對農村若有較多調查，就可以發現，農民當前以上訪、抗議為手段來維護的利益大都是受到中央政策保護的利益，而構成對農民受到政策保護的利益的危害，一是來自鄉鎮這個上級，我們在下一節談這個問題，二是村組干部的不良行為，其中尤其是村組干部經濟上的不良行為，諸如吃喝貪占、亂建工程等等。正是村組干部的不良行為特別是他們的不良經濟行為，構成了當前農民上訪和抗議的主要內容。

村民自治正可以從源頭上和過程中堵住村干部不良行為的黑洞，防止村干部吃喝貪占行為的發生。具體可以從三個方面來考察村民自治對于防止村干部不良行為的作用。

第一，競爭性選舉構成了村干部對村民的責任機制。在村委會這樣一個不大的范圍內，競爭性選舉不僅可以將那些人品不好、能力不強的人選下去，而將那些德才兼備的人選上來，而且可以通過每三年一度競爭性選舉，構成對在任村干部的壓力，讓他們時刻認識到，若現在我不一心為公，下次選舉我就會被選下來。村干部的一言一行因此會注意獲得村民的好感，諸如吃喝貪占這些廣受村民責難也造成村集體重大損失的事情，往往不需要由村民去上訪告狀，就可以消失在競爭性選舉這一制度安排構造的責任結構之中。大量的事實證明，經過真正的村委會選舉之后，村干部不僅在素質結構和能力結構上有較大改善，而且在涉及到農村敏感的事項諸如吃喝貪占、亂建工程方面，都有很大的好轉。

第二，以村民代表會議為核心的村務決策機制不僅構成了對村干部決策的有力監督，增加了村務決策的可靠性，而且可以平衡村務決策的受益范圍，使村莊范圍的決策可以照顧全體村民多方面的利益，從而減少村民對村務決策的不滿意。構成村民對村務決策不滿意的原因為二，一是村干部的胡亂決策，特別是借舉辦公共工程來謀取個人好處的情況，曾在一段時間成為一些農村眾所周知的“秘密”。我們在調查中經常遇到村民將村干部晾在一邊而自主決策村務的情況，顯示出對村干部不良決策的不信任；二是村干部決策不公，在照顧一些村民利益的同時，損害了另一些村民的利益，由此加劇了村莊內地緣的、宗族的矛盾。通過村代表會議的形式決策，可以給少數派以充分表達意見的機會，可以通過對村干部的質詢，防止村干部的謀私行為，可以通過發揮代表的參政積極性，提高決策的科學性和可靠性，最終可以讓執行村務決策的村干部獲得權力的合法性和行為的公正性，從而防止村干部決策不良造成的村民不滿。

第三，以村務公開為核心的民主監督制度不僅可以“給村民一個明白，還干部一個清白”，消除村民因為不了解村務狀況而產生的對村干部的懷疑和不信任，而且構成了對村干部在經濟上謀取私利的防止。村委會的范圍不大，村里辦了什么事，收了多少錢，用錢在什么地方，如何用，村民心中都有一本帳，每隔一段時間，村務組務的公開，就是將村民心中的帳與村組公開的帳的對照，這一對照，有無問題，一清二楚。這種情況下，村組干部如何還敢謀取私利？

當前村民自治中推行村務公開存在的問題是，村務公開往往難以堅持，有些地方過于強調村務公開的形式，忽視了村務公開的多樣性。村務公開的實質是讓村民有充分了

解村務的知情權，有查帳和質詢村干部經濟開支的權力，而這正是村民自治的核心內容之一。以村務公開為核心的民主監督制度不是一種形式，而是一種機制，一種權力，一種溝通村民與村干部關系，消除村民不滿的社會穩定措施。

簡單地說，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等機制，村民自治制度可以有效防止村干部的不良行為，提高村干部權力的合法性，增加村干部與村民之間的信任關系，由此為減少緣于村干部不良行為而出現上訪告狀提供了可能，也為減少村務決策失誤所造成的對農村持續發展能力的損害提供了可能。這樣一來，村民自治就為農村長治久安提供了保障。

三、村民自治與鄉鎮過度提取

影響農村社會穩定的一個重要方面是農民負擔過重。農民負擔是自1990年代持續至今的一個沉重話題，中央為解決農民負擔問題，幾乎想盡了所有辦法，其效果卻不明顯，以至于發展到農民負擔越來越重，農民負擔成為影響農村穩定的首先因素的狀況。構成農民負擔過重的首要原因是上級的過度提取，尤其是鄉鎮的過度提取。據我們調查，鄉鎮向農民的過度提取，幾乎無所不用其極，諸如農業特產稅、牲豬屠宰稅的平攤，高報農民人均純收入以提取更多5％的三提五統，成為農民不堪重負的首要原因。而構成鄉鎮向農民過度提取沖動的理由，關鍵是鄉鎮扼制不住的達標升級沖動，這種達標升級，一是鄉鎮本身的達標升級，一是要求村的達標升級。在轉型期的中國農村，鄉鎮以達標升級來創造政績本來是無可厚非的，問題是這種達標升級一旦脫離農民收入的實際、脫離農村社會需要的實際，就會對農村可持續發展的造成嚴重破壞，而僅僅成為少數鄉鎮領導人向上升遷的籌碼。

要扼制鄉鎮達標升級和過度提取的沖動，就不僅要在精減鄉鎮機構，轉變鄉鎮職能上做文章，而且需要在改造鄉村關系上做文章。鄉鎮之所以可以超額提取，以至于中央有千種保護農民利益的政策，鄉鎮便有萬種向農民提取的理由，系鄉鎮有村干部為自己的提取勞神費力，而村干部卻很少能代表農民抵制鄉鎮不合理的提取。在村級組織不能代表農民抵制鄉鎮不合理行為時，農民的積怨無處可發，以群體性事件為結果的不穩定因素因此屢屢發生。

村民自治改造了村干部的責任結構，村干部首先要對村民負責，村民有要求村干部依照國家政策規定來保護自己利益的途徑和前提，這樣一來，村干部，正是這個過去協助鄉鎮過度提取經濟資源的群體，要求鄉鎮在下達指令性任務時，說明指令性任務的政策和法律依據，從而將鄉鎮過度提取和達標升級的沖動釜底抽薪，長期困擾國家的農民負擔過重問題因此得以解決。

村民自治制度是在1980年代來開始實行的，有人問，為什么正是在實行村民自治的1990年代，農民負擔成為問題？道理很簡單，即1990年代作為村民自治依據的《村組法》作為試行法，在全國實施不平衡，也缺乏強制性，是因為村民自治本身的不到位，造成了鄉村關系的指導關系被實質上的上下級關系所替代，真正的村民自治并不存在。1998年《村組法》正式頒布實施后，農村的情況就大為不同，一方面是在《村組法》正式頒行后的村委會選舉空前激烈，村干部對村民負責任的機制正在構造出來，另一方面，欠拖不決的鄉鎮機構改革及農村費改稅在強大的壓力下，終于受到全國的普遍關注，并因此成為從中央到地方的共識，正在全國各省市自治區轟轟烈烈展開。我們相信，隨著村民自治制度的進一步落實，村干部的責任結構和鄉村關系將被徹底改造，鄉鎮從計劃經濟體制中遺留下來的達標升級的沖動和支持這種沖動的向農民的過度提取能力，也會得到徹底改造，鄉鎮政府將作為為農民提供生產和生活秩序的政府而不是一個管理農民生產生活事項的企業來發揮作用，鄉鎮機構改革、鄉鎮政府職能轉換也就水到渠成，自然而然。

簡單地說，正是村民自治制度構造的村干部對村民負責任的制度，為村民提供了一個制度化的組織起來獲取受中央政策和法律保護的利益的機制，這種機制可能構成國家與農民共同監督約束中間結構——以鄉鎮政府為典型的－－不良行為的局面。特別是在轉型時期，國家沒有對基層政權足夠監督能力的背景下，構造與村民利益息息相關的制度結構－－即村民自治制度，實在是最為經濟有效的辦法。有了村民自治制度的保證，最近10年出現的國家屢次強調不能加重農民負擔，事實上農民負擔卻一直在加重的奇怪現象，斷難發生。

四、村民自治與制度化參與

構成當前農村社會穩定主要隱患的是可以用非制度化參與或抗議性參與或暴力參與來予以描述的那種帶用一定激烈性的農民群體性行動，諸如群體上訪、暴力抗爭等等，嚴重的甚至出現打砸鄉鎮政府、圍攻執法人員、燒毀公共財物等等。一般情況下，出現暴力式參與，表明農村社會的穩定已受到重大威脅，農村正常的行政秩序和生產生活秩序已難以保持的危險狀態。普遍的暴力式參與，無疑會對國家整體的穩定構成嚴重威脅。勿容諱言，當前農村非制度化參與十分普遍，尤以群體性上訪為普遍，暴力式參與包括打砸鄉鎮政府的事件也屢現報端。之所以會出這些對農村穩定構成重大隱患的問題，大多是一些事關農民切身利益的問題長期得不到解決，農民的憤怒越積越多，最后走上了暴力抗議之路。而之所以會出現一些關系到農民切身利益的問題長期不能解決，根本原因是農民缺乏制度化參與政治，以制度化參與來解決關涉自身利益的渠道。

村民自治制度在兩個方面對解決當前在一些地方普遍出現的非制度化參與有幫助。第一，村民自治制度本身就是一種民主參與制度，構造了村民將村內事務由民主參與的辦法予以解決的機制。對于村務而言，通過村民會議和村民代表會議的決策和監督，可以糾正村干部不良行為，對于不負責任的村干部，既可以在下次選舉中將他選下去，又可以通過召開村民會議將他罷免掉。對于政務而言，上不合國家政策，下不合村情民意的鄉鎮達標升級和過度提取的要求，不僅村民可以通過村干部向上級反映農民的意見，而且村民自治制度所構造的村干部責任結構也使得他們敢于抵制鄉鎮不合理的要求，他們有足夠理由以村民利益代言人的身份，拿著國家相關政策規定，對鄉鎮講，你們的這些決定不合國家政策，村民不答應，我們也無能為力。第二，正是通過村民自治的實施，村民會逐步習慣于以制度化的辦法來提出自己的要求，維護自己的權益，擴大自己的影響。持續的民主參與，對于村民養成通過制度化參與來維護自己權益的習慣，增強對制度化參與的信心，都具有十分重要的意義。一旦農民認為且習慣于通過制度渠道來保護自己的權益之后，他們自然會放棄暴力式參與。

而正是以村民自治制度這一制度化參與本身的效能為前提，鄉鎮面對強大有力的村民愿望，斷不至于對事關農民切身利益的事情不聞不問，對農民不滿的事情無動于衷，而會盡可能將這些可能累積起來的矛盾－－化解，其結果，是構成對農村社會穩定隱患的問題，在還未積聚到爆發前，即已通過制度化的參與得以解決，制度化參與如一個減壓閥，不斷消減了鄉村社會內部的矛盾，從而可以防止矛盾的激化。事實上，村民制度化參與所構造的減壓作用不止會達于鄉鎮，而且可能向更上一級延伸。當鄉鎮一級由于受到來自村一級強大的制度參與壓力時，就不是一個鄉鎮，而是所有鄉鎮同時受到

了這種壓力。在只有少數鄉鎮感受這些壓力而無力完成更上一級壓下來的行政任務時，這個更上一級的縣級政府就會指責這少數幾個鄉鎮領導不負責任，將本來是縣級政府的責任推至鄉鎮。當所有鄉鎮受到同樣的壓力而都不能完成縣級政府可能存在的過度提取任務時，縣級政府就不得不承攬下屬于自己的責任。在當前壓力制政治體制下面，事實上不只是鄉鎮、縣級政府，而且是地市級和省級政府也存在著向下面過度提取和達標升級（政績）的沖動的。因此，有時只是在村里發生的事情，因為涉及到所有的村，而具有向更上一級發生影響的可能。村民自治這一制度化參與機制正因為與村民切身利益聯系了起來，而具有向上擴展并為當前處于轉型期鄉村社會的不穩定因素找到了一個減壓的閥門，正是在這個意義上，我們說村民自治是農村社會的穩定器簡單地說，村民自治制度一方面為村民通過制度維護自己的權益提供了渠道；一方面正是制度化的參與可能讓村民形成對制度化參與的習慣、依賴和信心，從而減少暴力參與的可能；再一方面，村民自治提供的制度化參與將可能積累下來的矛盾一一化解，有助于防止矛盾的激化，消除農村社會不穩定的隱患。

五、小結

村民自治制度不是包治農村社會穩定的萬應靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善，實施也不完全到位的情況下，更是如此。但是，村民自治肯定是有助于農村社會穩定的一項制度，而不是構成了對農村社會穩定的新的威脅。

主要參考文獻：

徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版。

王振耀：《中國農村村民自治制度研究》，中國社會出版社2000年版。

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