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村民自治的現狀分析
一、村民自治運行的實際狀況
村民自治在我國農村推行10余年來取得了很大的進展，到現在幾乎所有的農村都建立了村民自治組織，各地都在進行村民自治的廣泛宣傳和深一步的探索發展。但是迄今為止，到底有多少農村的村民自治已經達到了《村民委員會組織法》中所規定的那種應然的狀態呢？從有關專家學者和政府部門所作的調查來看，我國村民自治的實際運行距離我們所期望的標準還有很大的差距。盡管統計數字存在著較大的差距，但是基本結論都是一致的，那就是真正達到《村民委員會組織法》所規定村民自治的要求的農村仍然占少數。對于村民自治的實際運行狀況，有以下幾種代表性的分類：
1．張厚安的三分法
對于我國農村村民自治的實際運行狀況，華中師范大學農村問題研究中心
2．歐博文的四模型說
美國俄亥俄州立大學政治學系的歐博文（KevinJ．O＇Brien）教授從村民參與和完成國家任務兩個向度，將村民委員會和相關組織分為二種類型的四種理論模型：一類是達標的示范村。即達到國家民政部關于村民自治示范村標準，《村民委員會組織法》貫徹較好，村民自治的自身狀況和客觀效果較為理想。另一類是《村民委員會組織法》實施不完善的村。這類村又分為三種類型：（1）癱瘓村。村民委員會處于癱瘓狀態。村民的制度化參與和國家任務完成均不理想。（2）專制村。村民的參與程度低，但完成鄉政府任務較好，村組織高度行政化。（3）失控村。村民參與程度較高，完成國家任務不好，帶有某種“獨立王國”傾向。
華中師范大學農村問題研究中心的徐勇教授，在他專門研究村民自治的著作《中國農村村民自治》中從村民自身狀況與客觀效果相統一的標準，將村民自治的實際運行狀況分為規范型和非規范型兩大類。
規范型是指《村民委員會組織法》等有關法律制度得到有效貫徹執行，村民自治的運作符合村民自治示范村的標準。在規范型的村，村民參與程度高，制度健全，組織功能強，經濟和社會不斷發展，村民自治與國家行政管理有效銜接。確定規范型村的主要依據是國家民政部制定的村民自治示范村標準。自1990年國家民政部發布《關于在全國農村開展村民自治活動的通知》以后，在政府推動和村民自我創造的雙重行為下，全國出現了一批規范型的村。這些村主要是各地的村民自治示范村，其數量不是太多。
非規范型是指《村民委員會組織法》在形式上得以實行，但在實際上沒有得到有效貫徹執行，村民自治的運作沒有達到村民自治示范村的標準。根據國家有關部門的計劃目標，到2000年，爭取使全國15％左右的村成為村民自治示范村，即達到村民自治運作的規范性標準。這就意味著，在現階段，盡管《村民委員會組織法》作為國家法律已在全國普遍實行，全國農村都已建立了村民委員會，但是大多數村的村民自治尚未達到一定標準，處于非規范運作狀態。這一類型的情況較為復雜，主要有以下兩種類型：
一是行政化的村，這類村在形式上建立了村民委員會這一群眾性自治組織，但村的治理基本上沿襲著傳統的行政命令管理模式。在相當一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度層面，人民公社時期遺留下來的行政化管理模式居主導地位。這類村估計占全國村莊總數的60％以上。行政化村的主要特點表現在兩個關系方面：一是鄉與村的關系。在行政化的村，鄉和村的關系依然沿襲著人民公社時期的公社與大隊間的命令－服從關系模式，村民委員會只是鄉（鎮）政府的下屬機構，缺乏相對獨立性，難以發揮其應有的自治功能。二是村民委員會與村民群眾的關系。根據《村民委員會組織法》，村民委員會是村民群眾性自治組織，村民群眾是自治主體，村民委員會只是村民群眾行使自治權的組織載體。但在行政化的村，村民委員會主要是鄉（鎮）政府的下屬機構，村民群眾難以通過村委會行使自治權，仍然居于傳統的政治被動地位。
二是失控村，在這一類的村，由國家法律制度認可的村民委員會等正式基層組織不健全，或不能履行法律賦予的職責，村民自治處于放任狀態，甚至扭曲變形。根據80年代后期的一項權威調查，當時全國有15％～20％的村，基層領導軟弱渙散，不起作用，工作落后。1990年后，包括村民委員會在內的村級組織癱瘓、半癱瘓狀況有所改變，但并不理想。據有關部門1994年統計，全國各省。市、自治區大都有3％～8％的村委會處于軟弱渙散甚至癱瘓狀態，廣西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，達到10％左右。農村基層組織軟弱渙散和癱瘓的情況依然存在，嚴重地削弱了黨和國家對農村的領導，已危及到農村的穩定與發展。
此外，其他專家學者的研究和調查也都證實，真正按照《村民委員會組織法》要求實行村民自治的農村只占一少部分，大概介于10－20之間，一般不會超過25。總之，我國農村的村民自治目前仍然處在一個從不規范走向規范的時期，在這個過程中還存在很多的困難和問題。
二、當前村民自治中存在的困難和問題
由上可知，從村民自治的實際運行狀況來看，只有很少一部分農村從形式到內容都達到了《村民委員會組織法》的要求，絕大部分都是僅僅具有了一種形式，建立了村民委員會，但是村民自治并沒有真正地發生。那么在當前我國農村的村民自治中究竟是哪些困難和問題羈絆著村民自治的實現呢？我認為以下幾個方面是困擾當前我國村民自治的難點問題，它們也將會在今后繼續影響我國農村村民自治的發展深化。
1．鄉鎮政府與村民委員會的關系問題
盡管對于鄉鎮政府與村民委員會的關系，《村民委員會組織法》作了專門的明確規定，指出鄉鎮政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉鎮政府開展工作。但在村民自治的實際運行過程中，鄉鎮政府與村民委員會的關系很難達到這種理想的狀態，在很多地方二者之間依然保持著一種行政領導關系。鄉鎮政府在表面上不干預村內的事務，可是仍然對村干部發號施令，甚至在村民自治已經推行了10余年的時候，有的鄉鎮政府居然用紅頭文件任免村委會的干部，還有的鄉鎮領導對于村民自己推選的村委會候選人動用警力。不僅鄉鎮干部如此，就連村干部也認為“指導”就是“領導”，沒有太大區別。
這其中最主要的原因還在于村民自治是一種全新的制度安排，在從來沒有自治基礎的中國農村，人們并沒有真正理解它的精神實質。新中國成立以來對村一直實行行政控制的制度，尤其是人民公社時期對村一級的控制更加嚴密，在公社和大隊之間是一種非常強的行政關系。而村民自治作為人民公社解體的替代制度，卻要求在鄉鎮政府與村民委員會之間關系為指導與協助的關系，這使鄉鎮干部、村干部以及農民很難適應這種變化，真正領會村民自治所要求的鄉鎮政府與村委會之間關系的精神實質。其次，《村民委員會組織法》對于鄉鎮政府和村民委員會之間關系的規定也過于簡略，使文化水平相對不高的鄉鎮干部和農民難以有效地把握。如對于“指導”關系，由于漢語本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說鄉村干部和農民了，可能漢語專家也會犯難。
2．村級黨組織與村民委員會的關系問題
我國農村很多地方的農村長期實行黨支部“一元化”領導，現在這種慣性一直延續下來，大多數農村仍是黨支部書記當家，甚至村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，有的甚至連財務批核權也都由村支書統攬起來。這些情況都造成了村委會與村黨支部關系緊張，職責不清。如審批房基地這類問題，黨支部認為，珍惜土地是國策，該由他們管；村委會則認為，建房屬村鎮規劃，是村委會的職責范圍，黨支部不應干涉。
農村基層黨組織和村民委員會之間的權限如何明確劃分，才能既保證村民自治權得到實現、又能保證在農村堅持黨的領導，是村民自治中必須要解決好的一個問題，否則它會一直困擾村民自治的進一步發展。
3．村委會自治職能與其它職能的關系問題
村民委員會作為農村基層群眾性自治組織，其主要職能應該是自治職能，即村民自我管理、自我教育和自我服務，辦理本村的公共事業和公益事業。當然，由于它還要協助鄉鎮政府完成一定的行政任務，因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運行中，村民委員會的自治職能卻讓位于行政職能和經濟職能，使村民委員會的自治職能發生了異化。不少地方的村民委員會把完成鄉鎮政府的行政任務當成了自己的主要工作，而沒有精力去履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業和公益事業。除完成行政任務之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經濟活動。毫無疑問，發展本村的經濟、管理村集體的資產是村民委員會的職責，也是村民委員會自治職能的組成部分，但是村民委員會直接參與、從事經濟活動，則是重犯了類似于我國在計劃經濟體制下“政企不分”、“政府辦經濟”的錯誤。盡管村民委員會不是政府，但它是一個自治組織而不是一個經濟組織，其主要職能是管理社區內的公共事務和公益事業，實際上主要是如何籌錢、如何花錢辦事，而不應是如何掙錢。
明確村民委員會的主要職能，理順村民委員會自治職能與其它職能之間的關系，也是村民委員會今后發展中要解決的一個問題。
4．自治權的異化問題
根據《村民委員會組織法》的精神，村民自治的自治權應該是由全體村民行使、為全體村民服務的。村民會議是村民自治的決策機構，而村民委員會是村民會議的執行機構，向村民會議負責并報告工作。也就是說，村民自治應是“村民”的自治而不應是“村民委員會”的自治。但是在實際運行中，由于村民委員會是村民行使自治權的自治組織，這就使得行使自治權的主體卻往往演變成了村民委員會，而村民委員會的權力又往往集中于村委會主任一人手中，“村民的自治”實際上異化成了“村委會主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委會的權力，便為所欲為、為非作歹，不僅肆意加重農民負擔、侵吞集體資產,而且還橫行鄉里、欺男霸女，成了為害村民的“村霸”。
村霸的產生絕對不是村民自治的初衷，那么村民自治為什么會產生出村霸來呢？我認為目前的《村民委員會組織法》在這個問題上至少存在著兩個缺陷：一是對村民委員會成員的資格問題沒有做出嚴格規定，二是對村民委員會的監督和制約缺乏嚴格規定。
《村民委員會組織法》第十二條規定，選舉村民委員會時，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒有被剝奪政治權利，都有選舉權與被選舉權。普遍而平等的選舉權，是社會主義民主的特色和優越性；但是對于被選舉權，也就是候選人的資格問題，如果沒有相對嚴格的要求，恐怕社會主義民主是沒有辦法保證的。因為政府官員也好，自治組織的負責人也好，他們要行使的都是公共權力而不是個人權力，而行使公共權力的人則必須要有個人品行的保證的，他們在個人品行方面應該優于其他人、或者至少不能低于平均水準。發達或較發達國家對于候選人資格通行的做法是，在法律上對候選人的財產狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求，而在實際選舉過程中，由于選民的相對成熟，個人品行不好的人作為候選人是很難被選民所接受的，因而實際也形成了對候選人資格的另外一重限制。而在我國目前農民政治素質普遍不高的情況下，如果法律上再沒有對候選人資格的相對嚴格的規定，就很難保證不選舉出一些村霸來當村委會的干部。到目前為止，我國只有為數不多的省市對于村民委員會侯選人的資格作出了相對嚴格的規定。福建省在全國較早地對村委會候選人資格作出了較為嚴格和具體的規定，1988年它在村委會換屆選舉時限定了七種人不得成為候選人：選舉前三年內本人或直系親屬違反計劃生育正在處理期限的；村主要干部、計劃生育專職干部在任期內沒有完成計劃生育任務的；選舉前三年內有經濟問題已結案的；因經濟或其他問題正在立案審查的；部門確定的幫教對象或治安重點人員；長期外出不能回村擔任工作的；選舉前三年內受勞教以上（包括免于訴訟）處分的等。1999年在正式的《村民委員會組織法》頒布后，廣東省也首次對于村民委員會成員的資格問題做出了嚴格規定，因經濟問題或其它問題受黨紀政紀處分不滿兩年，或正被紀檢、監察、司法機關立案偵查的，不宜提名為候選人，更不能進入村委會。盡管這些規定還是過于寬松、或是還有不合理之處，但是畢竟是有意識地邁出了第一步，這在這個問題上是一個可喜的開端。
關于對村委會成員的監督問題，《村民委員會組織法》把它主要訴諸于村民，主要通過村務公開以及村民會議對村委會成員的罷免權。這確實是村民自治的內涵以及民主的當然要求，但是在我國農民目前政治上還不很成熟的情況下，把對村委會的監督主要交給村民恐怕是要冒一定的風險的。并且，《村民委員會組織法》規定的村民對村民委員會的監督，從程序上講也存在著一定的問題，因為不論是村民委員會向村民會議報告工作也好，還是罷免村委會成員也好，村民會議都是由村民委員會來召集的，這就增加了村民監督村民委員會的難度。
三、村民自治的成就和意義
村民自治在中國農村的實施，無疑具有不可估量的歷史意義，正如
第一，村民自治制度改變了數千年來農村地區的政治權力結構，權力運作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是要經過村民的選舉產生；并且更重要的是，村干部是要對下向村民負責，而不再是對上向鄉鎮負責。這就是說，村一級的政治精英的政治權威不能再依靠自上而下的強制性的政府命令，而是必須要依靠政治生活最基層的村民的認可和同意。這在中國的基層社區制度中是一個亙古未見的根本性的變革，因而具有劃時代的重大意義。
第二，村民自治的實踐，不僅增強了農民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認知和參政能力，使他們學習和掌握了政治生活的一些基本程序，促進了農村基層政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務，自己管理社區的事務和公益事業，并且明確規定了農民參與村民自治的權利、制度和程序，不僅把農民從傳統的政治的受動者的角色推向了政治的主動者的地位，而且還把農民從傳統的政治生活的非制度化的參與者逐步改變為制度化的參與者。盡管這個過程還沒有完成，但是目前農民在參與村民自治的過程中，正在發生非常明顯的積極變化。
第三，村民自治使廣大農民對農村干部形成了有效的監督和制約，有助于提高農村干部的政治素質和業務素質，保證黨和國家的方針政策在農村的貫徹實施。村民自治一方面把農民從政治受動者的角色推到了主動的政治參與者的地位，另一方面也賦予了農民對農村干部以普遍的監督權。農村基層干部因為人數眾多、分布地域廣袤，所以對于政府來說不僅監督成本很高，并且成效有限。村民自治把千千萬萬的農民都變成了無所不在的監督者，不僅節省了政府的監督成本，而且可以大大提高監督的成效。
第四，廣大農民在村民自治的實踐中，創造了許多民主的新形式，大大豐富了我國社會主義民主的實踐和理論，并且已經引起了國內外各界的關注。如吉林省梨樹縣在選舉村民委員會成員時采取的“海選”法，被國外學者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國內政治學界的極大關注等。近年來，美國的卡特中心、國際共和研究所，以及加拿大、日本和歐洲一些國家的駐華使館，都到中國農村觀察過村民委員會的選舉，福特基金會、亞洲基金會、聯合國發展署和歐盟等國際組織花費了大量人力和財力，協助中國民政部把選舉程序標準化，并對負責選舉的地方官員進行培訓。
總之，村民自治在中國農村的實施具有不可估量的歷史意義，它是幾千年來中國農村基層社區制度的一個根本性變革。但是我們也不可把村民自治的意義無限地上升，甚至直接上升到國家層次。如有些人認為，通過村民自治的實踐，九億農民必將成為一種無可抵擋的力量自下而上地重塑整個國家，村民自治是現階段社會主義民主政治建設的起點和突破口之一，可以將社會主義民主進一步推向前進等。我認為，從長遠來說村民自治對于國家層次的政治生活肯定會為一定的影響，但是這種影響不是直接的，并且需要很長的歷史時期才能顯示出來。這是因為：
第一，從農民、集體和國家關系的角度看，村民自治這種制度安排，主要是用于解決農民個人與個人之間、農民個人與村集體之間的關系，而不是著力調整對于農民來說最重要的一對關系——農民與國家（政府）的關系。從一定的意義上講，村民自治的功能只不過是讓農民更好地服從國家對全民整體利益所作的安排，同時又為農民改善其在基層和社區社會政治生活中的處境留有余地。
第二，民主，包括“國家形態的民主”和“非國家形態的民主”兩部分，其中“國家形態的民主”在現實政治中的地位和作用更為重要一些。村民自治的制度，在村民自治活動中所體現出的民主精神，包括國家決心推進社會主義民主的愿望和農民積極參與的態度，都無疑屬于民主的范疇，但它顯然是一種“非國家形態的民主”，是一種社區民主，不能與一般意義上的民主建設劃等號。要推進中國的民主建設，關鍵還是要在涉及國家形態民主的各個環節上下功夫，也只有國家形態的民主方面的一些關鍵環節才能起到牽一發而動全身的突破口作用。
第三，作為一種社區民主，不同于選民通過直接參加的縣鄉人民代表選舉，以及通過更高層次上的人民代表間接選舉，對地方政府事務和整個國家經濟、政治和社會生活的參與和監督。簡單地說，它作為一種“法內自治”的機制，其本身的基本職能決定了它只能管它自己的事。長遠來說，社區民主必將會對國家層次的政治生活產生影響，但是在一定時期內，社區民主的發展并不一定能對國家層次民主的發展產生明顯的作用。
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