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國債將繼續成為經濟穩定快速增長的助推器
一、2003年國債資金的規模與使用方向
中央經濟工作會議指出，2003年將繼續實施積極的財政政策，國家計委和財政部已達成共識，擬定2003年發行長期建設國債1400億元，這個規模體現了中央經濟工作會議的方針，將使國債繼續成為經濟穩定快速增長的助推器。
2003年國債資金將主要投向五個方向：一、確保重大項目的投入和建設。二、改善農村生產生活條件，增加農民收入。三、促進技術進步和企業技術改造，增強經濟發展的后勁。四、繼續為加快西部地區經濟發展創造條件。五、加快實施退耕還林，促進可持續發展。
二、近幾年國債資金的投向情況與社會效益
從1998年開始，國家實行了積極的財政政策，連續五年發行國債投資，用于刺激投資需求與消費需求。大致測算，國債投資每年拉動經濟增長1.5至2個百分點，累計創造就業崗位750萬個。
國債投資，既加大了基礎設施建設的力度，又增加了技術改造的內容，特別是國債技改發揮了重要作用。據測算，1元投資就可拉動10元社會投資，成為擴大內需的重要力量。
尤為重要的是，從1998年開始，為了刺激內需，國債資金主要用于基礎產業和基礎設施方面的建設。大規模的國債資金的注入，產生了巨大的經濟效益和社會效益，更使得基礎產業和基礎設施建設得到飛速發展。
事實證明，發行長期建設國債有效帶動了地方、部門、企業配套資金和銀行貸款，建設了上萬個有利于擴大內需和結構調整的項目，為成功抵御亞洲金融危機和世界經濟增長減慢帶來的沖擊和影響，保持國家經濟持續快速健康發展發揮了至關重要的作用。五年來的實踐證明，在有效需求不足和供給結構不合理的矛盾比較突出，經濟增長潛力不能得到有效發揮的情況下，利用國債投資促進國內投資和消費需求增長，是保持國民經濟持續快速健康發展，推進我國現代化建設的具有創造性的重大舉措，也是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。從近幾年國債資金的投向與動作情況看，其產生的社會效益是十分巨大的：
1、成為經濟增長的“助推器”
據介紹，國債項目直接帶動地方、部門、企業投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元。1998年國債項目投資帶動經濟增長1.5個百分點，1999年帶動2個百分點，2000年帶動1.7個百分點，2001年帶動1.8個百分點，2002年預計為2個百分點。2002年前11個月累計，國有及其他經濟類型完成固定資產投資26119億元，同比增長23.4%。投資仍然是拉動經濟增長的主要因素。
2、形成重大項目建設的支撐點
國債投資集中力量建成了一大批重大基礎設施項目，產生了巨大的社會效益，據統計，這些年來，國債項目的建設，有力地促進了基礎設施、生態環境等方面的建設，使我國經濟發展的基礎更為扎實。
13年間，基礎產業和基礎設施累計建成投產基建大中型項目1553個，比前11年多1022個，其中，農林牧漁水利業106個；能源工業687個；原材料工業241個；交通運輸郵電通信業481個；城市公共服務業38個。累計新增固定資產42646億元，比前11年增長10.1倍，其中，農林牧漁水利業2700億元；能源工業15861億元；原材料工業4275億元；交通運輸郵電通信業15342億元；城市公共服務業4468億元。
到目前為止，全國用于水利建設的資金，已投入1100億元，用于堤防的600多億元，大江大河大湖堤防得以加固。加高加固長江干堤3576公里，使其抗洪能力顯著提高；在長江沿岸實施了平垸行洪、退田還湖、移民建鎮工程，除險加固大中型病險水庫680個；大江大河綜合防洪能力顯著提高；退耕還林、水木保持效果明顯，部分地區生態惡化趨勢得到初步遏制。
國債投資還建設了四通八達的交通要道。到2001年底，安排過國債資金的工程項目，累計建成通車里程2.55萬公里。建設鐵路新線5500公里，新增公路7.6萬公里，改建和新建機場35個，交通運輸對經濟發展的瓶頸制約基本消除。
國債資金還支持了高科技項目、企業技術改造項目的建設。截至2001年底，高技術產業化專項國債投資已安排項目392項，總投資規模達到562億元。累計完成投資407億元，其中國債投資近67億元。一些項目開始初見成效，由于國債資金中有一部分專門用于對企業進行技術改造的貼息扶持，很好地帶動了銀行和社會資金對技術改造的投入，加快了經濟結構的調整步伐，提高了工業企業的競爭力，一些重點行業技術水平有了較大幅度提高。
3、充實了城鄉居民的“錢袋子”
國債投資帶來了巨大的就業機會。據統計，從1998年到2001年，國債投資直接創造的新就業崗位達500萬個，占同期新增就業崗位的五分之一以上。就業的增加，為居民購買力的提高提供了前提條件。
國債投資還為城鄉居民增加了收入。就農村而言，運用國債資金開展大江大河治理、病險水庫加固、農村人畜飲水工程、大型灌區節水改造和農村電網改造等基礎設施建設，提高了農業抵御風險的能力，改善了農村生產生活條件，為農民增加收入創造了條件：1978-2001年農村居民人均純收入年均增長3.6%。
1998年以來，農村電網進行了大規模的建設與改造，共安排資金2885億元，其中利用國債619億元：全國農村到戶電價平均每千瓦時下降了0.1-0.3元，每年可減輕農民電費負擔300多億元。農村人畜飲水工程建設解決了3000多萬人的飲水困難。村村通廣播電視、高校高中擴招、中小學危房改造、血站建設，以及近1000項城市供水、道路、污水和垃圾處理工程，為提高人民物質和文化生活水平創造了條件。
從城鎮來看，運用國債資金加強交通、通信、城市基礎設施等建設，改善了企業的經營狀況。同時，通過國債投資拉動經濟增長，為近幾年的財政收入增長創造了條件。在此基礎上，國家幾次增加機關事業單位職工工資。1998年至2001年，城鎮居民人均可支配收入年均實際增長7.5%，2001年增長8.5%。
4、加快了中西部經濟的發展
國家還利用國債投資加大了西部開發的力度，開工建設青藏鐵路、西電東送等跨世紀宏偉工程。在地區分布上，國債資金堅持了向中西部傾斜的方針。2001年中西部國債項目個數占了60%以上，國債項目計劃總投資也占了50%，分別比當年基本建設和更新改造投資中西部項目個數和計劃總投資占全國的比重高4.9和11.6個百分點。國債資金的注入，緩解了中西部地區基礎設施建設資金缺乏的矛盾，在這些地區投資建成了一大批基礎設施項目，此外還有大量的城鄉電網改造工程，長江中上游水土保持工程，西部地區天然保護工程等等。這些項目的建成投產，必將大大改善中西部地區基礎設施建設落后的面貌，為提高中西部地區人民的生活水平，縮小與東部地區的差距起到積極的促進作用。
5、改善了居民的生活條件
在改善人民生活方面，還有2.7億元國債投資被安排進行村村通廣播電視工程建設，結束了10萬多個行政村不能收聽廣播、收看電視的歷史：在城市基礎設施建設方面，安排760億元國債資金，總投資3800多億元，使一大批省會城市和地級城市的供水、供氣、交通等問
題得到有效緩解，促進了城市功能的完善，方便了居民生活，市容市貌也大為改觀。安排57億元建設人畜飲水和治砷、治氟工程，改變了貧困地區缺水面貌，解決了3000多萬人的飲水困難，清潔了水源，改善了農村的生存環境和衛生條件。在社會事業方面，5年來國家累計安排國債投資220億元，同時帶動各級政府和社會配套投資500多億元，用于高校和高中擴招、西部一省一校和西部大學校園網、西部中等職業教育、中小學危房改造以及中央部委高�！巴沧訕恰备脑旌汀懊焊臍狻薄⒌胤窖竞图膊】刂茩C構建設等。
三、發展趨勢——擴張性財政政策尚難以淡出
以推動經濟持續增長，2003年將繼續增發長期建設國債，繼續保持積極財政政策的實施力度將成為我國政府的必然選擇。
1、宏觀經濟政策選擇的前提是對宏觀經濟形勢的判斷。對2003年世界經濟形勢的總體估計是兩點：一是可能緩慢回升，但不具備強勁復蘇的條件；二是存在一些不確定因素，如美國攻打伊拉克可能帶來的石油價格波動對經濟增長的影響等�？傊�，中國經濟增長的外部環境偏緊，而不是偏松。
2、從國內經濟形勢看，總體經濟運行狀況向好，但影響經濟中長期增長的深層次矛盾并沒有解決；宏觀經濟供求總量仍然不平衡，有效需求不足的矛盾依然存在；結構調整取得初步成效，但結構調整需要繼續推進；經濟增長的自主性正在增強，但體制和制度性障礙對經濟的自主增長存在抑制作用。
3、對國際國內經濟形勢的分析和判斷表明，我國經濟運行總體向著好的方向發展，但是為了應對偏緊的國際環境，繼續擴大國內需求，引導經濟結構的調整，為深化改革提供必要的成本，財政政策需實行適度擴張，以拉動投資和消費，同時還要為企業、投資體制等項改革保駕護航。
盡管我國經濟在國際經濟環境不確定的情況下，保持了快速增長的態勢，尤其是我國在加入世貿組織一年中取得的種種成績表明，這樣的一個穩定拐點是有可能在今后不算太長的時間內出現的，但由于我國經濟正日益融入全球經濟格局，而明年國際經濟局勢存在許多不確定因素，因此現在還不能斷言經濟回暖的穩定拐點已經出現。到底何時出現，尚待繼續觀察。所以，積極的財政政策還需堅持實施一段時間。
4、從發債情況看，我國財政赤字和國債規模都處于國際公認的安全線以內。隨著經濟發展和現代化建設的需要，我國財政收支缺口越來越大，而根據國際標準，目前我國財政赤字和國債規模仍有擴大的空間。
一是赤字率，即財政赤字占GDP的比重。歐洲經濟與貨幣聯盟入圍國家的財政赤字占GDP比重的趨同標準為3%，我國1997年之前同口徑的赤字率未超過1%，1998年為2%，1999年和2000年都是2.8%。從我國經濟運行現狀看，財政赤字占GDP的比重為2.7%，低于國際上3%的安全警戒線。
二是債務負擔率，國家財政對于增發國債還有足夠的承受能力。據測算，我國國債余額占GDP的比重，這一指標廣泛用于西方經濟發達國家和絕大多數發展中國家，具有國際間的可比性，該指標國際公認的警戒線是45%-60%。1998年以前，我國的債務負擔率只有5%左右。由1997年的1.2%上升到2000年的2.9%，仍在公認的警戒線內：從債務角度看，我國債務負擔率從1997年的8.1%上升到2001年的20%左右，遠低于國際通行的60%警戒線。2002年，如果保持2001年的國債發行規模，債務負擔率仍將遠低于該警戒線。
5、從中長期看，我國發行國債不僅有空間，而且有扎實的資金來源。首先，我國儲蓄率一直處于較高的水平，達40%左右。目前銀行資金比較充裕，存差較大，利率水平較低。截至2002年11月末，全部金融機構各項存款余額為16.9萬億元，城鄉居民儲蓄存款余額為8.6萬億元，其中活期存款約占30%，定期存款約占70%。盡管現在存款利率很低，而且還要征收20%的利息稅，但居民仍把儲蓄作為金融投資的首選。可見，政府投資的資金來源是基本有保證的，關鍵的問題是要用好這些資金，產生更大的經濟效益和社會效益。發行國債有利于把銀行存款轉為投資，促進經濟增長、增加消費和培養財源；而且，目前市場價格穩定，通貨膨脹和緊縮的態勢都不太明顯，發行長期建設國債正處于較好的時機。
近來，有人說到保持積極財政政策的連續性，就不免擔心國債發多了，赤字增大了，會給經濟帶來風險，還言之鑿鑿地指出，我國國債發行已接近國際警戒線了。但考察我國經濟運行的實際數據，以及結合我國的特殊國情，不難發現，這種擔憂是不必要的，我國拉動內需仍然要依靠增發國債。
四、明確國債政策取向，充分發揮國債投資作用
從今后趨勢看，運用好國債政策，發揮好國債投資作用，專家指出，需要把握以下幾個要點：
1.合理確定國債規模。國債規模的擴大，固然有助于在一定時期內擴大財政的投資能力，但國債是有借有還的，國債規模過大甚至膨脹必將會增加財政未來的還債壓力和風險，對財政和國民經濟的長遠發展產生消極影響。因而，國債規模必須適度，這是正確運用國債投資政策需要研究解決的一個關鍵問題。對此，需特別指出的是，考慮我國未來的國債規�；虬l債空間，不能簡單地和國外的某些債務指標進行對比。資料表明，中國目前的債務負擔率比國外發達國家確實低不少，如美國為52.0%（1992年）、日本為52.7%（1992年）、德國為25.8%（1991年）、英國為37.2%（1991年）、法國為29.6%（1992年），而中國約為18%（2001年）。但必須注意到，中國和國外發達國家的財政經濟基礎有著相當大的差距。西方工業化國家經濟實力雄厚，國家財力集中程度高，財政收入占GDP的比重一般為30%-40%，有的甚至超過50%。也就是說，西方發達國家的高債務是建立在雄厚的財政經濟基礎上，整個國家對債務的承受能力強。而中國作為一個發展中國家，不僅經濟發展與國外比較有相當大的差距，而且國家財力集中程度也要低得多，2001年財政收入占GDP的比重僅16%。因此，從總體來講，我們國家對債務的承受能力要相對弱一點。根據上述分析，我們的基本看法和主張是：今后一個時期我國的總體國債規模應該選擇一條均衡增長或適度增長的道路，而不能過度擴張。因為國債發行的驟然下降會嚴重制約政府即時的調控能力，但國債的過度擴張也會對未來的經濟安全帶來風險。
2.要注重優化國債結構，完全國債運行機制。合理的國債結構及其國債運行機制，對于避免債務膨脹、提高國債資金效益、增強國債的償債能力，無疑是十分重要的。從國債的期限結構看，目前我國國債發行的期限較短，不利于有效發揮國債資金支持經濟建設的作用，同時增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力�？煽紤]借鑒國外的做法經驗，適當增加長期國債的比重，以滿足國家長期投資的需要，延緩政府財政的還債負擔。從國債的品種結構看，應該多樣化，除了現在一般的財政債券、儲蓄債券外，當前特別需要強調加大發行專項建設國債的比重。通過專項建設國債方式可以為國家的一些重點建設項目籌集資金，相應從項目建成后的投資回報中，解決或部分解決還本付息問題，這樣做的好處是既有利于加強國家對重點建設的資金支持，也有利于加強建設項目的經濟核算，提高資金使用效益，同時還可以減輕政府的還債壓力。從國家債務的使
用結構看，要優先將國債收入用于生產性投資建設項目，以彌補國家建設資金的不足，同時為國債的回收和償還奠定堅實的基礎。
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