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國債法律制度的完善——淺議我國國債立法
「摘要」通過對我國國債立法現狀的分析，針對我國國債的特點和不足，說明我國國債立法的必要性，最后簡要談一下對我國國債立法的建議。
「關鍵詞」國債；立法；必要性
「正文」
市場經濟就是法制經濟，市場經濟的建立和完善依賴于法律制度、法律體系的建立和完善。國債市場是社會主義市場體系的一個重要組成部分，也必然要依賴于法律制度保障其健康、有序、規范發展。沒有相應的法律制度以及司法制度規范、保障國債市場活動，將產生國債市場的無序現象，國債市場的發展將受到嚴重的影響、制約和破壞，因此，必須對國債市場進行法律規制。
一、我國國債市場立法現狀
我國自90年代初開始建立國債市場以來，相繼頒布了很多規范國債市場的法律規定。主要有：國務院每年頒布的《國庫券條例》、《特種國債條例》；財政部、中國人民銀行、中國證監會頒布的《國債一級自營商管理辦法》、《國債一級自營商資格審查與確認實施辦法》；財政部每年頒布的《國庫券發行工作若干具體事項的規定》、《到期國債還本付息辦法》；中國證監會、財政部頒布的《國債期貨交易管理暫行辦法》；財政部頒布的《國債托管管理暫行辦法》；國務院證券委員會頒布的《證券交易所管理辦法》、《中國證券交易系統有限公司業務規則》、中國人民銀行頒布的《跨地區證券交易管理暫行辦法》，等等。這些法規呈現出以下特點和不足：
1 這些規定大多屬于行政規章性質，法律地位低，法律效力層次低。在司法實踐中，可能出現對同一種情況，甲地法院參照，乙地法院不參照的情形，從而導致法治不統一，有損法律的嚴肅性和權威性。
2 這些規定零散、不系統、不規范。國債市場的健康、有序的運行和發展必須有完善、系統、權威的法律制度嚴格保障，以便國債市場參與者有法可依，發生糾紛時法院有判案的依據，并且也便于監管機關監管國債市場依法運行和國債市場自律組織依法自律。目前，規范國債市場的規定往往以“條例”、通知“、”辦法“、”規則“等形式發布，這些規定針對性很強，缺乏法律規范應具備的穩定性、嚴肅性、普遍性、權威性和規范性。
3 這些規定不夠完善，有些方面是空白。現有的調整國債市場的法律規范不完善和空白之處很多，一是政府舉借債務的目的、原則、發行額以及發行主體的職權范圍等欠缺明確的法律規定；二是政府通過發行國債的籌資資金的使用和償還問題也缺乏具體、明確的法律規定；三是國債交易市場的交易規則及違反交易規則應承擔的法律責任欠缺明確法律規定；四是國債市場信息公開制度規定不完善；五是國債交易市場體系及交易方式的有關法律規定不完善；六是國債市場監督管理機構及其職責、監管權力欠缺明確、完備的法律規定，等等。由于規定不完善甚至是空白，國債市場的違法行為得不到有效制裁，權益糾紛由于無法可依，往往久拖不決。
4 這些規定之間存在著一些不協調之處。使司法部門無所適從，也不能給國債市場上的違法違規行為和過度投機行為以有效打擊，國債市場參與者的利益得不到有效保護 .
二、我國國債立法的必要性
1.處于過渡階段的中國經濟，市場機制處于培育和發展之中，不可能發揮出成熟市場經濟的所有作用，作用力度也遠遠不夠，有相當量的經濟事業是由政府推動的，通過發行國債，增加財政資金，強化財政的投資經濟職能和中央政府配置資源的能力，是今后一項長期的經濟政策。而且，過去幾年的為了抑止經濟增長下滑的趨勢，所實行的所謂“積極財政政策”主要是依靠發行國債來增強公共投資的。
2.有人講目前國債發行規模太大了，僅從財政收支結構的政策選擇來說，這是正確的，但處于過渡經濟中的發展中國家，經濟要發展，國家財政不可能拘泥于“小國寡民”的狹窄范圍內，而應發揮更廣泛的作用，無論是從理論分析，還是從一般經驗統計看，財政赤字很難避免，況且有時為了宏觀經濟調整需要，不得已要選擇赤字財政政策（就像過去幾年的情況）。對于“控制債務規模”不能作形而上學的理解，走向淡化國債作用的極端，而應在重建財政、提高財政在國民收入分配中的份額的過程中，將債務規模控制到適當范圍內。那么，這也證明國債政策仍是整個宏觀經濟政策的重要組成部分。
3.國債也是財政政策與貨幣政策的結合點，是央行新型宏觀金融調控機制運作的一個重要支撐點。央行借助國債市場的公開市場業務真正的意義在于以此改變中國宏觀金融的調控模式、推動利率市場化。國家財政發行國債是一種影響深遠的宏觀經濟行為，與公司股票、債券、基金是兩個層次的事物，不能混雜在一起討論、研究和監管，表現在法律手段上，國債立法就有其當然的獨立性。
4.盡管國債也是一種有價證券，但它體現了國家在配置資源方面的政策意向，是政府利用金融商品、市場手段貫徹調控政策的重要形式。所以，即使從證券市場的角度看，國債也不同于其他有價證券，法律規定也不會一樣。
5.新中國國債發行及國債市場的發展已有16年了，其間積累了豐富的經驗，在國民經濟中的影響越來越大，
6.一些國債發行量大、利用國債程度深和國債市場比較發達的國家，對國債也是單獨立法的 .
三、我國國債立法建議
我國國債市場專門立法的主要內容借鑒發達國家的國債立法經驗和總結我國國債市場發展的經驗，國債市場專門立法應就以下問題作出規定：1 國債市場立法之宗旨；2 國債市場立法的基本原則；3 國債發行體及權力；4 國債發行方式和國債發行程序；5 發行國債所籌資金的托管、使用及償還；6 國債市場參與者；7 國債交易對象、方式、規則、場所；8 信息公開制度；9 禁止的國債交易行為；10 國債托管結算清算機構；11 國債市場的監督管理機關；12 國債市場自律協會；13 法律責任。
郭思聰
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