《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發展趨勢

《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發展趨勢

　　《中華人民共和國土地管理法》經九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過，已于1999年1月1日起施行。這部法律的修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內容等方面對原法進行全面修訂的法律；第一部經過全民討論、人大常委會三次審議的法律；第一部以立法形式確立土地基本國策地位的法律。認真學習和研究這部法律，探討我國自然資源立法的發展和變革趨勢是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我國自然資源立法的現狀和問題

　　（一）我國自然資源立法的歷史與現狀

　　自然資源是人類生存與發展的基礎，在社會經濟發展中具有重要作用。人類征服自然與改造自然的實踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護過程。中國一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領》和1954年憲法中都有自然資源的專條規定。1982年憲法也明確規定：自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時期，我國還沒有自然資源的專門法律。

　　十一屆三中全會以后，我國開始從傳統的計劃經濟逐步向有計劃的商品經濟直至社會主義市場經濟過渡，對資源的利用和保護也進入一個新的階段。作為最高立法機關的全國人大開始制定一些重要的自然資源的單項法律，如《森林法》（1984年9月通過，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過）、《漁業法》（1986年1月通過）、《礦產資源法》（1986年3月通過，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過）等。立法進度之快、立法數量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經濟的發展和改革的深化，制定自然資源方面的單項法律迫在眉睫。到90年代，我國基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎，以《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》等單項法律為核心，以大量的行政法規、部門規章和地方性法規、規章為補充的自然資源法律體系。可以說，自然資源的規劃、保護與合理利用已基本有法可依。

　　（二）我國自然資源立法存在的缺陷

　　我國現行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當時，無疑促進了經濟建設，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開放初期，不可避免地帶有濃厚的計劃經濟色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：

　　（1）以行政權力配置資源，忽視市場對資源的基礎配置作用。 現行的自然資源法律大都強調資源屬國家所有，不得流轉，只能由國家根據需要調配，自然資源的使用是無償無期限的，忽視甚至否認市場對資源的基礎配置作用。

　　（2）忽視資源的資產屬性，難以顯現自然資源的真實價值。 現行的自然資源法律都強調土地、礦產、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認其資產屬性，致使這些資源性資產長期處于粗放利用，浪費嚴重，未能發揮其真正的作用。

　　（3）以所有制來區別對待，當事人處于不平等地位。 現行的自然資源法律大都強調所有制形式，國家對不同所有制形式的企業采取不同的管理方式。這是經濟成份的不平等在自然資源管理上的直接體現，完全違背市場經濟的內在要求。現代法治社會以貫徹“平等原則”為主要特征，當然也必須包括對管理對象的平等對待。

　　（4）片面強調國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產權。過去，我們長期強調國家利益高于一切，集體、個人的利益必須服從國家利益，這本無可厚非。但過于強調這一點，就在實踐中形成否認個人本位、不承認個人權利的局面。在資源管理法律中，過分強調國家的行政管理權，忽視公民、法人和其他組織的財產權。

　　（5）對各級政府的職權劃分不合理。我國1982 年憲法本已明確了劃分中央與地方國家機構職權的基本原則，但相當一段時期以來，并沒有得到很好的貫徹，表現在資源管理上，本應由中央政府行使的職權卻由各級政府行使，與此同時，中央政府也行使著一些應由地方政府行使的、執行性的職權，中央與地方在資源管理上的職權劃分不清，直接導致資源的掠奪式利用屢禁不止，中央政府的資源管理基本目標無法實現。

　　（6）單純強調對自然資源的利用，忽視對生態環境的保護。 自然界的各種資源，是整個自然生態系統的有機組成部分。人類對自然資源的開發利用活動，只有在符合生態規律，保持生態平衡的前提下，才能取得預期的經濟效益。以往，我們也講保護資源，但保護僅局限于自然資源本身，目的也僅僅是節約有限的資源。可持續發展戰略要求我們不僅要保護自然資源本身，而且要保護我們賴以生存的環境。生態環境的保護，歸根結底就是自然資源的保護。

　　（7）缺乏有效的執法監督手段。 現行的自然資源法律都有嚴格的法律規范，但保障這些規定有效實施的措施不利，操作性較差，實踐中很難執行。行政執法手段軟弱，不僅不利于從嚴懲處違法者，合理利用資源，而且不能有效打擊和震懾亂占濫用自然資源的行為。

　　二、我國自然資源的法律變革

　　危機是變革的酵母。我國自然資源立法中面臨的上述問題，是在市場經濟體制改革的沖擊下形成的。市場經濟就是法治經濟，有序的市場必須有完備的法制作保障。只有對與計劃經濟體制相適應的自然資源法律進行根本性變革，才能建立符合市場經濟要求的全新的自然資源法律體系，才能實現自然資源管理的制度創新。

　　自90年代起，我國最高立法機關除繼續制定《煤炭法》等自然資源單項法律外，還逐步對80年代制定的自然資源單項法律進行修改。如《礦產資源法》、《森林法》、《土地管理法》等。雖然這些單項法律修改的重點和內容各不相同，但是卻反映出我國自然資源法律變革的總體態勢，主要體現在以下幾個方面：

　　（一）實行自然資源的有償使用制度

　　長期以來，我國的自然資源實行的是行政授權、無償、無期限使用、不得流轉的制度，這種制度不能發揮市場配置資源的作用，是造成我國自然資源低效利用和浪費的重要原因之一。適應市場經濟需要，變自然資源的無償、無期限使用為有償、有期限使用，就成為我國自然資源法律變革中頭等重要的內容。

　　1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》， 在憲法中刪去了禁止“土地出租”的規定，增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。1988年12月，七屆全國人大常委會根據憲法修正案通過了“關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定”，在《土地管理法》中刪除了禁止出租土地的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。”1990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1994年頒

布的《中華人民共和國城市房地產管理法》，對土地有償使用制度作了較為全面的規定。土地有償使用制度的建立和完善，為其他自然資源有償使用制度的建立奠定了堅實基礎。

　　此后，1996年修改的《礦產資源法》，改變了“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”的規定，以礦產資源的有償使用為核心，確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的法律制度；1998年修改的《森林法》也確立了森林、林木有償使用的法律制度。

　　（二）合理劃分各級政府的管理職權

　　計劃經濟時期，政府直接參與經濟管理，我國的自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩。市場經濟客觀上要求以市場而不是行政權力來配置資源。因此，重新劃分各級政府的自然資源管理職權，是我國自然資源法律變革的又一重要內容。

　　自然資源法律變革的趨勢，一方面要求明確劃分政府與市場的“勢力范圍”，明確在自然資源管理方面，哪些主要依靠市場來完成，哪些主要依靠政府來完成；另一方面要求合理劃分各級政府在自然資源管理方面的權力和職責，兼顧國家和地方利益，調動兩個方面的積極性。劃分各級政府的自然資源管理職權，主要是按照市場經濟的內在要求，將涉及自然資源宏觀決策的權力上收到中央和省級政府行使，將執行性職權下放到地方政府行使。如修改后的《礦產資源法》明確規定：國務院行使國家對礦產資源的所有權；在國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區開采礦產資源以及開采國家實行保護性開采的特定礦種的，必須經國務院地質礦產主管部門批準。對違法開采的處罰權則規定由地方政府行使。

　　（三）公法私法化

　　公法，是指以保護公共利益為目的的法律，其基本特征是政府為法律關系的一方當事人。自然資源法律是以保護自然資源的合理利用為主要目標的，因此，自然資源法應當屬于公法范疇，而私法則以保護公民權利為主要目的。在社會主義市場經濟中，公法與私法的作用不同，私法強調主體地位的平等性、自主性、公平性、有償性等特征，公法則強調政府的宏觀調控，強調維護保障資源管理秩序。因此，將公法和私法有機結合，也是我國自然資源法律變革的主要內容。所謂公法私法化，就是自然資源法律中越來越多的體現了私法的內容，即強調對公民和法人財產權利的保護。

　　修改后的《森林法》體現了公法私法化的趨勢，明確規定：國家保護林農的合法權益，依法減輕林農負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。修改后的《礦產資源法》也規定：國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的市場秩序、工作秩序不受影響和破壞，保障設立的礦山企業開采礦產資源的合法權益。這些規定充分體現了國家對公民和法人財產權的保護。

　　（四）注重生態環境保護

　　在我國80年代制定的幾部單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發中的生態環境保護缺乏具體的規定，致使這些自然資源法律難以適應生態環境保護的需要。長期以來，我國雖有《森林法》，天然森林卻砍伐不斷；雖有《水法》，江河斷流卻越來越多。因此，注重生態環境保護，成為我國自然資源法律變革不可忽視的重要內容。

　　近幾年，立法機關在對我國自然資源單項法律進行修改的過程中，特別注重生態環境保護的內容，強調實現人類社會的可持續發展。修改后的《森林法》建立了森林生態效益補償基金制度，規定：國家設立森林生態效益補償基金制度，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態補償基金必須專款專用，不得挪作他用。修改后的《礦產資源法》更是全面體現了環境保護的要求，對設立和關閉礦山企業、開采礦產資源都規定了嚴格的環境保護的要求。

　　（五）對權利主體實行平等保護

　　在計劃經濟體制下，全民所有制企業和集體所有制企業的地位是不平等的，體現在自然資源立法中，就是全民所有制企業較集體所有制企業在自然資源的取得方面享有優先權。而在市場經濟體制下，任何參與市場流轉的主體都具有平等的法律地位，按所有制區別對待的做法，不符合市場經濟的基本規律。1996年修改的《礦產資源法》，就改變了各類礦山企業地位不平等的局面，規定國家依法保護礦業權人的合法權益，對各類礦山企業平等地予以保護。

　　（六）大膽進行法律移植

　　在市場經濟條件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作為人類文明成果的共同性，決定了法律移植的必然性和必要性。在自然資源立法方面，我們與世界上許多國家包括發達國家在內面臨著的共同的問題，即自然資源的合理利用和保護的問題，對于發達國家在自然資源立法中的成功經驗大膽進行法律移植，就成為我國自然資源法律變革中的一項重要內容。如1996年修改的《礦產資源法》，對國外普遍實行的礦產資源勘查區塊登記管理制度、礦業權取得和流轉制度等進行了大膽移植，取得了很好的效果。

　　三、新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而且成為我國自然資源立法的典范

　　1986年土地管理法是我國關于土地資源管理的第一部重要法律。實施以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地，發揮了積極的作用。但是，隨著改革的深化和形勢的發展，這部法律已經明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經濟的需要，更不能適應中華民族可持續發展的需要，必須進行修訂。黨中央、國務院一直十分重視土地管理特別是耕地保護工作，1997年4月15 日下發了《關于進一步加強土地管理特別是耕地保護工作的通知》，即通稱的中央11號文件。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

　　新《土地管理法》關系億萬人民的切身利益，關系經濟和社會發展全局，關系中華民族的可持續發展，是最重要的自然資源法之一。新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而且成為我國自然資源立法的典范。主要表現在以下幾個方面：

　　（一）在立法指導思想上，從可持續發展戰略出發，第一次將土地基本國策寫進法律，實現了從保障建設用地供應為主到切實保護耕地為主的根本性轉變。1986年土地管理法同大多數自然資源法律一樣，是以保障經濟建設為核心的。新《土地管理法》從我國的土地基本國情出發，為保證中華民族的可持續發展，以切實保護耕地為指導思想，強調了對耕地的特殊保護：將耕地總量動態平衡的目標寫進法律，確立了占補平衡制度，將基本農田保護制度上升為法律等等。耕地保護作為一條主線貫穿于新《土地管理法》的始終。

　　（二）在土地管理方式上，實現了從分級限額審批制度到用途管制制度的根本性轉變。土地用途管制的法理基礎是土地的發展權屬于國家。用途管制也是市場經濟國家普遍采用的有效管理土地的基本原則。新《土地管理法》對用途管制制度作了明確規定，“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地

利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，從法律上確立了這一土地管理的根本制度，為其他自然資源的宏觀管理樹立了典范。

　　（三）在土地管理職權劃分上，實現了各級政府職權合理劃分的根本性轉變。新《土地管理法》按照市場經濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行了重新劃分。即將土地利用總體規劃的審批權、農地轉用和土地征用的審批權、耕地開墾的監督權、土地供應總量的控制權集中在中央與省兩級政府。同時，將執行性的權力下放到市縣政府，如：土地登記權、規劃和計劃的執行權、在已經批準的建設用地區域內具體項目用地的審批權、土地違法案件的查處權等。這種職權的劃分有利于調動中央與地方的兩個積極性，有利于引導建設用地的集約利用，有利于實現國家土地管理的政策性目標。

　　（四）在調整范圍上，實現了從單純調整行政管理關系到既調整行政管理關系又調整財產關系的根本性轉變。土地制度是最基本的財產制度之一，越是實行嚴格的用途管制，就越應保護公民的土地財產權，從根本上調動人民群眾珍惜土地、保護耕地的積極性。新《土地管理法》特別注重對公民特別是農民土地財產權的保護：一是規定農民土地承包經營權受法律保護，承包經營期限為30年，將黨的政策上升為法律；二是明確農民集體所有土地產權代表是村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織，為建立新型的農民集體所有土地的財產組織形式提供了法律依據；三是解決了農村集體建設用地使用權的法律保護問題，規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；四是賦予了公民知情權和監督權，規定“鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”，“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”；五是改變了過去在土地管理實踐中行政機關的違法批地行為由用地者同時承擔法律責任的做法，規定“非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任”。

　　（五）注重資源的資產屬性，實現了從以資源管理為主到資源和資產管理并重的根本性轉變。新《土地管理法》在強調保護耕地資源的同時，也特別注重對國有土地資產的保護，規定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，為國有土地資產產權代表的確立提供了法律基礎。同時，新《土地管理法》調整了土地收益分配機制，規定“自本法實行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”。這些規定既維護了國家土地所有權權益，又從機制上改變了地方政府“多賣地，多收益”的做法。

　　（六）在土地利用方式上，實現了從外延粗放型到內涵集約型的根本性轉變。長期以來，我國實行的是外延擴張的土地利用方式，這是造成各項建設亂鋪攤子、重復建設、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我國城鎮現有40％的土地屬于低效利用，全國還有174萬畝閑置土地。新《土地管理法》適應兩個根本性轉變的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建設用地盲目擴張的新機制，包括調動農民保護耕地的積極性；鼓勵各級政府盤活存量建設用地；實行占補平衡制度，促進用地者自覺節約利用土地等。這些規定將有力地促進建設用地走內涵挖潛、集約利用的道路。

　　（七）在執法監督上，實現了從傳統的土地監察到建立現代土地執法監察體系的根本性轉變。法律的監督檢查條款，對于保證法律的實施具有十分重要的意義。聯合國糧農組織早在1985年的《立法在發展中國家土地利用規劃的作用》的報告中就曾提出：“為確保決定得到遵守，應有一些揭露不遵守決定行為的手段，并且有足夠的權力在發現此種行為時加以制止。但發展中國家大多數自然資源法律在這方面是軟弱無力的。總的說來，大多數法律中沒有監督辦法。”聯合國糧農組織所指出的問題在我國自然資源立法中就普遍存在著。在我國目前所頒布的八個有關自然資源的單項立法中，只有新《土地管理法》設有“監督檢查”一章。這一章是修改過程中根據全民討論的意見增設，它明確了土地執法監察的對象，賦予國務院土地行政主管部門對土地違法案件的查處權；它完善了執法監督制度，賦予土地行政主管部門在履行監督檢查職責時的調查權、制止權、行政處分建議權以及直接行政處分等權力；它與《刑法》的有關規定相銜接，加大了土地違法的刑事處罰力度。新《土地管理法》有關監督檢查的規定，為我國其他自然資源的單項立法樹立了典范。

　　（八）注重生態環境保護。新《土地管理法》雖然將耕地開墾作為實現耕地總量動態平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地開墾中的生態環境護問題。保護生態環境作為一項重要原則，貫穿于新《土地管理法》的全篇；一是保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用，是編制土地利用總體規劃的一項重要原則；二是開發未利用土地，必須在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行；三是開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾區域內，經依法批準后進行；四是禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地；五是根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。

　　（九）大膽吸收和借鑒國外管理土地的成功經驗。作為一部全面推進土地管理改革的法律，新《土地管理法》將改革決策與立法決策相結合，特別注意借鑒和吸收市場經濟國家和地區的成功經驗：在土地管理方式上，它借鑒了美國、英國、加拿大以及我國臺灣地區所普遍實行的土地使用管制制度，對我國分級限額的審批制度進行了根本性變革，建立了以保護耕地為核心，以控制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量為主要內容的我國的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鑒了德國、法國、日本等國家關于土地整理規定，對現階段我國土地整理的重點作了明確規定，即“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”。

　　法律變革的實現需要眾多條件作保障。《土地管理法》修訂的速度之快、內容之豐富、意義之深遠，開創了自然資源立法之先河。這雖然與立法工作者的辛勤工作密不可分，但更為重要的是，依法治國的政治背景、改革開放的社會環境、民主科學的立法體制為這部法律的順利修訂提供了保障，奠定了基礎。我們堅信，新《土地管理法》確定的法律原則和規定，必將經受歷史的檢驗，具有長久的生命力；我們堅信，隨著時間的推移，新《土地管理法》在我國的自然資源立法史上，必將以保障可持續發展、改革的徹底性和立法的民主開放性載入史冊；新《土地管理法》的順利實施，必將有力地推動我國自然資源法律變革

的進程。

　　甘藏春 魏莉華 李煒

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