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關于我國社會養老服務體系建設法制化的思考
關于我國社會養老服務體系建設法制化的思考劉靈芝，夏琳
（大連民族學院文法學院，遼寧大連 116600）
摘要：對于擁有1.85億60歲以上老年人的中國，加快建立健全社會養老服務體系，是解決“老有所養”問題的有效途徑之一。目前，我國機構養老服務正在逐步壯大，居家養老服務、社區養老服務不斷增多，社會養老服務從業人員隊伍也在不斷壯大，法制化管理是社會養老服務體系有序發展的重要保證。在加強社會養老服務專業化、標準化、信息化建設的同時，應當加緊制定相關法律、法規，加強對社會養老服務機構及其工作人員的法律規制，依法保護老年人的合法權益。
關鍵詞：社會養老服務體系；老年人權益；法律規制
社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。在依法治國、建設社會主義法制國家的背景下，我們對社會養老服務體系建設法制化問題進行探討是必要的。
一、我國社會養老服務體系建設的現狀及趨勢
近年來，我國社會養老服務體系建設在不斷擴大，全國各地都積極行動起來，有的成立養老服務社會化工作領導小組，有的將推進養老服務社會化、發展養老服務事業列入經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃及其他專項規劃，有的將養老機構建設、養老服務體系完善列入為民辦實事項目和目標考核責任內容，同時，出臺優惠政策，扶持社會力量興辦養老機構，使養老服務社會化工作強勢推進，蓬勃開展。
概言之，我國社會養老服務體系建設已取得了長足進展，一是養老服務的政策法規建設不斷推進，二是養老服務體系的基本框架初步確立，三是養老服務多元化投入格局日趨形成，四是養老服務體系的惠及范圍逐步擴大，五是養老服務體系的能力建設不斷加強。特別是不少地方政府，在養老服務體系建設上先行先試、大膽創新，積累了許多行之有效的好辦法好經驗。
按照我國《社會養老服務體系建設規劃》（2011 -2015）要求，在“十二五”期間，要基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，資金保障與服務提供相匹配，無償、低償和有償服務相結合，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，具有中國特色的社會養老服務體系，讓老年人安享晚年生活。從社會主義初級階段的基本國情出發，初步建立了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的中國特色社會養老服務體系。因此，未來幾年里，我國將進一步大力推進居家養老、社區養老和機構養老的專業化、標準化、信息化、法制化。
居家養老社會化，是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是對傳統家庭養老模式的補充與更新，是我國發展社區服務，建立養老服務體系的一項重要內容。服務內容和項目主要包括三方面日常照料、健康護理服務和精神慰藉方面的服務等。社區養老服務，主要是因地制宜地開展老年人人戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等服務，提升社區養老服務能力。(論文范文 m.baimashangsha.com)機構養老服務，是指積極引導和鼓勵社會力量興辦老年公寓、福利院、敬老院等養老機構。目前，我國共有各類養老機構38 060個，床位266.2萬張，收養各類人員210.9萬人，多種所有制成分興辦養老機構的實踐取得了一定的成效。
二、我國社會養老服務體系建設法律制度亟待完善
法制化管理是社會養老服務體系有序發展的重要保證。為推動我國社會養老服務體系建設，國家先后頒布和實施了一系列政策法規。2000年，經國務院批準，國務院辦公廳轉發了民政部等11部門《關于加快實現社會福利社會化的意見》，提出了推進以養老為重點的社會福利社會化的指導思想、基本目標和總體要求，并從建設用地、稅收、公用事業收費和費用補貼等角度制定了諸多優惠政策。2005年，民政部出臺了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，鼓勵和扶持企事業單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養老機構。2006年，國務院辦公廳轉發了全國老齡辦和民政部等部門《關于加快發展養老服務業的意見》，要求按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系。2008年，全國老齡辦、民政部出臺了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出在全國城市社區基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養老服務網絡。
在養老機構管理方面，民政部制定并頒布了《社會福利機構管理暫行辦法》，對社會福利機構的規劃、設立、日常運營和服務做出了明確的規定。全國各地也立足本地實際情況制定和完善了許多具體化、可操作性強的政策、法規和標準，使我國的社會養老服務體系建設初步走上了有章可循的軌道。
同時，我們也看到，我國規范社會養老服務體系建設的法律制度處于滯后狀態，亟待完善。一方面，缺乏發展養老服務的專項行政法規，現有法律規定主要散見于老年人權益保障法、民法通則和婚姻法等法律文本之中。另一方面，相關法律的權威性不足，缺乏基本的約束力和執行力，許多規定執行起來困難重重；三是原則性、倡導性規定過多，現實的操作性不強，更缺少相應的實施機制。如《老年人權益保障法》第33條規定：“國家鼓勵、扶持社會組織或者個人興辦老年福利院、敬老院、老年公寓、老年醫療康復中心和老年文化體育活動場所等設施。”“地方各級人民政府應當根據當地經濟發展水平，逐步增加對老年福利事業的投入，興辦老年福利設施。”該法第35條規定：“發展社區服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。”“發揚鄰里互助的傳統，提倡鄰里間關心、幫助有困難的老年人。”“鼓勵和支持社會志愿者為老年人服務。”
實踐中，我國目前關于居家養老服務、社區養老服務方面的法規、條例還很不健全，現有的政策法規也不明確，操作起來比較困難。同時，規范機構養老服務的法律法規也不健全，尤其是民辦養老機構的立法規制尚屬空白，直接影響民辦養老機構的管理以及民辦養老機構和人住老年人的合法權益。
由此，本文認為，我國在加強社會養老服務專業化、標準化、信息化建設的同時，應當加緊制定相關法律、法規，抓緊修訂《老年人權益保障法》，并制定《全國養老服務機構管理條例》、《養老機構老年人傷害事故處理辦法》等法規，依法對社會養老服務機構及其工作人員的監管。各地應當及時制定有關社會養老服務的地方法規、規章和規范性文件，為養老服務事業發展提供制度保證，使老年人的合法權益得到及時有效的維護。
三、進一步推進我國社會養老服務體系建設法制化的對策
所謂法制化，簡言之，就是要求一個國家在政治經濟文化生活的各個方面都要建立健全、完善的法律制度體系，并按照法律的要求而運行。社會養老服務體系建設法制化，是指社會養老服務體系建設規范化、法律化，使我國社會養老服務體系建設實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。中國老齡事業發展“十二五”規劃第三部分：“主要任務”，第（四）項規定為“老齡服務”，要求“切實加強養老服務行業監管”，要求進一步完善養老機構行政管理的法律法規，建立養老機構準入、退出與監管制度，做好養老機構登記注冊和日常檢查、監督管理工作。本文認為，我國應當從以下幾方面加強社會養老服務法律制度建設：
（一）社會養老服務機構管理的制度化
社會養老服務機構管理制度化，是指我國應當抓緊研究制定養老機構的管理辦法，理順管理體制，按照2006年國辦轉發的《關于加快發展養老服務業的意見》要求，建立公開、平等規范的準入、監管、退出機制，配套完善相關制度措施，將各類養老機構納入監管范圍。2012年全國人大會議期間就有代表提出國家應當制定《社會養老服務機構管理條例》，并建議《社會養老服務機構管理條例》基本內容應包括養老機構的性質及法律地位、各類養老機構設立的條件及審批程序、鼓勵民間投資開辦養老機構的規定、建立養老機構責任強制保險制度、建立護理人員的準入制度、養老機構的安全保障義務范圍、法律責任等。
目前，全國人大常委會正在討論的我國《老年人權益保障法修訂草案》，增加了“社會服務”內容作為第四章，用15個條文的篇幅規定了有關老年人的社會服務問題。如該《修訂草案》第36條規定：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。”第37條規定：“地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，鼓勵、支持專業服務機構及其他組織和個人，為居住在家中的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。”第38條規定：“地方各級人民政府和有關部門、基層群眾性自治組織，應當發展社區服務，將養老服務設施納入社區配套建設規劃，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。”第42條規定：“國務院有關部門制定養老服務設施建設、養老服務質量和養老服務職業等標準，建立健全養老機構分類管理和養老服務評估制度。”第44條規定：“為老年人提供住宿照料服務的養老機構獲得縣級以上人民政府民政部門設立許可后，依法進行登記。”第47條規定：“養老機構應當與接受服務的老年人或者其代理人簽訂養老服務協議，明確雙方的權利、義務。養老機構及其工作人員不得以任何方式侵害老年人的權益。”
由此，我們看到，國家在逐步加強社會養老服務體系建設的法制化，我們相信，不久的將來，我國社會養老服
務機構會有法可依。我們建議各省、自治區、直轄市應當抓緊研究制定養老服務的地方法規、規章和規范性文件，為我國養老服務事業發展提供制度保證。
（二）居家養老服務、社區養老服務的制度化
我國《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》第五部分“保障措施”規定：要加強制度建設，確保規范運營。要求“建立、健全相關法律法規，建立養老服務準入、退出、監管制度，加大執法力度，規范養老服務市場行為。制定和完善居家養老、社區養老服務和機構養老服務的相關標準，建立相應的認證體系，大力推動養老服務標準化，促進養老服務示范活動深入開展。
實踐中，一些地方法規、規章已經開始對居家養老服務和社區養老服務進行規制。如遼寧省，在居家養老服務、社區養老服務方面，遼寧省民政廳制定了相關配套的政策文件，如開展居家養老、規范居家養老資金管理和使用、開展養老服務社會化示范單位創建活動和民辦養老機構審批與管理辦法，各市也結合本地實際情況，制定出臺了操作性很強的相關配套政策，全省形成了較為健全的養老服務社會化政策體系。如遼寧省鞍山市出臺了《關于開展居家養老服務工作的實施意見》（鞍民發[2005]74號）和《關于規范居家養老服務資金管理和使用的通知》（鞍民發[2005]87號），近幾年較好地完成了為5 000名老人提供居家養老服務的目標。
2008年7月遼寧省大連市制訂了《大連市完善居家養老服務工作實施意見》。大連市沙河口區在區成立居家養老管理辦公室，主要職責是制定相應政策和管理制度，組織協調居家養老管理服務、審批養老和公益崗位資金發放；在街道成立居家養老管理服務中心，主要職責是居家養老的入戶調查、養護對象審核報批、培訓管理養護人員等日常管理工作和組織養老服務義工和志愿者隊伍開展活動；在社區居委會成立居家養老服務站，由轄區老黨員、退休職工、居民代表組成居家養老“檢查小組”，依據居家養老管理辦法和養護員職責，入戶了解服務情況，定期檢查由養護員每月填寫并由養護對象簽字的《家庭收支明細賬》和《服務日記》等，保障老年人的合法權益。
（三）社會養老服務機構內部管理的制度化
民政部頒布的《社會福利機構管理暫行辦法》和《老年人社會福利機構基本規范》，提出了管理和做好養老服務機構服務工作的原則、指導思想、工作目標和服務標準，要求各地方結合實際，進一步落實責任分工，建立分工負責制。同時，要求各地方認真研究制定管理制度和配套措施，把各項管理措施落到實處；并要求各養老服務機構切實加強內部各項管理工作，建立健全各項規章制度和服務標準，并將各項規章制度和服務標準張榜公布。因此，各地方應當積極推進社會養老服務機構內部管理的規范化，健全各項規章制度，全面提高管理服務水平。 本文認為，實踐中，尤其應當規范機構養老服務合同主要內容，明確入住老年人、老人家屬（監護人）、送養人以及保證人各方的法律地位及在養老服務過程中相互的權利義務關系；根據住養老人的生活自理能力和護理等級規范，科學地實施分級護理、分類管理，嚴格按照服務標準，為老年人提供舒適、到位的服務。例如，遼寧省大連市民政局《關于在全市養老福利機構中推薦使用（養老機構養員入住協議書）等文本的通知》要求，與入住老年人或者家屬（監護人）簽訂托養服務協議書或合同書，明確雙方的責任、權利和義務，最大限度的避免不必要的糾紛。
（四）社會養老服務人員隊伍管理的制度化
本文所稱社會養老服務人員隊伍管理的制度化即加強對養老服務人員隊伍的管理和監督，對從事養老服務人員實行培訓考核持證上崗，盡快制定為老服務各個崗位的從業資格，依法管理相關從業人員，對在居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務工作中造成老年人人身或財產損害的，依法追究法律責任。全國人大常委會正在討論的我國《老年人權益保障法修訂草案》第46條規定：“國家建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度，依法規范用工，促進從業人員勞動報酬合理增長，發展專職、兼職和志愿者相結合的養老服務隊伍。”
實踐中，應當推行養老服務機構等級考核評定制度和管理服務人員等級證書制度。做到養老機構醫生、護士、護理員等專業人員全員培訓，嚴格實現持證上崗，逐步實現社會福利教育培訓工作的制度化和社會化，不斷提高社會福利從業人員的政治素質、法制觀念和專業水平。護理員應當了解和掌握社區服務、養老方式、職業道德、老年人心理特點、生理特點、老年人的飲食、老年人的護理、老年人的精神慰籍等方面的知識，基本掌握為老服務的技能。
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