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論干部公開選拔制度與黨管干部原則
公開選拔、競爭上崗作為干部選拔任用方式中一項新的改革舉措，經過在一些地區和單位進行試點，已經在社會上產生了廣泛的影響，在干部選拔任用工作中收到了良好的效果。作為對傳統的領導干部委任制的一個新的突破，領導干部公開選拔制度已經被中央定為干部制度改革的一項重要內容，并在中共中央批準下發的干部選拔任用條例中明確規定為“公開選拔、競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一”。[1]實行公務員制度的現代政府，對公務員晉升的原則、條件、標準、方式方法和審批程序等都有詳細的規定。“根據晉升人員的選拔方法，可分為委任晉升制、考試晉升制、招聘晉升制、自薦晉升制與登用晉升制。根據晉升依據，可分為功績晉升制、年資晉升制與越級晉升制。”[2]其中，比較普遍采用的有考試晉升制和功績晉升制。考試晉升制的主要形式是公開、競爭性的考試，以考試成績的優劣作為晉升標準；功績晉升制晉升的依據主要是對公務員的工作實績考核，與我們的干部委任制所采用的方式有相似之外。
根據我國現有的國情和政體，在涉及到一個特定單位（如廳、局）內部的干部選拔任用時，一般不宜簡單地采用委任制或考任制的一種方式作為選拔任用干部的辦法。這兩種干部選拔任用方式有著各自的特點和利弊，在具體的執行環節和操作程序中有明顯區別。
一、委任制和考任制的核心內容比較
在我國的干部管理體制中，黨管干部是一條根本原則。根據這條原則，中國共產黨在長期的革命實踐中建立了一套完整的黨管干部的組織系統和管理方法，從中央到地方，各級黨委都設有組織部，負責管理黨群系統、政府機關和企業、事業單位中擔任領導職務的各級干部。在這種干部管理體制中，各級領導干部的選拔任用即干部晉升的主要方式是采用委任制，它的主要特點是黨在干部的選拔任用上采取高度集中的方式，由組織部門和掌管組織部門的高級領導來組織實施，目的是為推行和實現黨的路線和方針政策服務，“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”這個著名的論斷就是黨管干部原則的簡煉的表述方式。從發達國家的實踐經驗來看，委任制和考任制有其優點，但在存在弊端，“考試晉升偏重理論，易與實際脫鉤；考核晉升，有的國家長官意志濃，容易任人唯親”。[3]
委任制的核心在于集權，干部的晉升權力主要掌握在委任者手中，它一般體現為自上而下的、有既定候選人的選人方式，委任者的個人意識和價值評判對干部的選拔過程往往會產生強烈的影響。委任制有其積極的作用，對于中央集權的政府來說，它有利于權力集中，政令暢通，統一指揮和提高行政效率；對于共產黨執政的政體來說，它有利于在黨的路線、方針、政策確定之后，及時選拔擁護中央決定、符合黨的干部素質要求、能夠執行和推動黨的事業發展的各級領導干部。委任制同時也是一把雙刃劍，有自身的弊端：一是受選才視野的限制。按照管理學的管理幅度原理，組織的最高主管因受到時間和精力的限制，“任何主管能夠直接有效地指揮和監督的下屬數量總是有限的”。[4]一個領導者對其下屬的實質性了解程度是隨著其控制的人數范圍的擴大而逐漸遞減的，在涉及一個地區和較大范圍的干部選拔工作時，作為組織實施的組織部門和主要領導受到時間和精力等諸多因素的限制，實際上無法做到對所涉及的全部或大部分干部的詳細情況有深入了解的，往往只能在自己了解的干部中去選人，憑印象和身邊同志的評價去選人，憑材料去選人，這樣就會埋沒與領導接觸少的優秀人才。二是受委任者自身素質的限制。如果沒有必要的監督制度的約束，作為委任者的領導容易憑個人好惡或偏聽偏信任用干部，導致個人獨斷，任人唯親，甚至壓制人才。三是受選人程序封閉性的限制。由于缺乏必要的透明度和參與性，在干部選拔中沒有能起到影響作用的定量的考評標準，導致干部容易把自身的晉升寄托在領導身上，對工作產生不利的影響。
考任制的核心是在于分權，它一般體現為自下而上的無既定候選人的選人方式，將干部選拔任用的權力通過民主、公開的程序予以下放，讓干部通過自身的參與和競爭來爭取晉升的機會。考任制的優點是明顯的，它具有透明度，向所有符合條件的人開放，程序規范，標準清楚，有利于激發人的上進心。但是，考任制也有其不足之處，它主要是側重對參與者的業務能力和知識水平的考核，而對于參與者在實際工作中的工作成績、管理能力、協調能力、個人品德則無法全面地體現出來。從我們要求用德能勤績考察干部，著重于干部的綜合素質的評價標準來看，單純采用考任制顯然也是不合適的。
二、公開選拔制度是委任制和考任制的融合與互補
委任制的主要方法是考察，強調權力集中，有利于黨管干部原則的直接體現，但其封閉、狹窄的選才方式已經明顯不能適應現代社會變化發展的需要。考任制的主要方法是考試，實行權力下放，符合公開、平等、競爭的選才原則，但是，其考核內容有很大的局限性，如果僅以考試分數來決定人選，不僅達不到擇優的目的，會挫傷干部工作的積極性，也會使黨管干部原則失去了實現方式，而在我國，堅持黨管干部原則是共產黨執政的組織基礎。因此，公開選拔制度應該是一種混合型的方式，將委任制和考任制的合理性內容與操作程序相融合，互相補充。
從實現手段來看，公開選拔制度可以吸收委任制和考任制中的考核和考試形式，并賦予其新的涵義。在公開選拔制度中，考試是基礎，它的目的是淘汰，通過量化的知識性的筆試、面試，將不符合基本知識結構、思維分析、決策能力要求的對象淘汰出去；考核是主體，它的目的是擇優，通過量化的對干部在工作崗位上德能勤績表現的全面考核，得出干部的工作評價結果。
從表現形式上來看，公開選拔制度應該體現公開、平等、競爭、擇優的原則，并且在候選人的確定過程中完全尊重考試和考核的結果。在公開選拔制度中，將知識考試結果與工作考核結果以一定的權重計算相加，就可以得出干部的綜合考核結果，對干部的綜合考核結果進行排序，就可以選出一定名額的候選人。
從選拔程序上來看，公開選拔制度主要有兩個步驟，即候選人選（一般為3名）選拔過程和職務人選的決定過程。按照程序公開化和法定化的要求，候選人選的選拔過程是通過考試和考核的綜合結果排序決定，職務人選則是通過領導集體研究決定。在這兩個步驟中，以量化的考試、考核結果為依據的候選人選的選拔過程是在干部選拔制度中引入科學化、民主化和規范化精神的體現；以票決制方式決定職務人選的領導集體研究過程則是民主集中制和黨管干部原則的體現。
三、在公開選拔制度中如何體現主管領導對干部的任用權
從公開選拔制度的實現手段、表現形式和選拔程序上來看，應該說，它是較好地體現了公開、平等、競爭、擇優的原則。但是，從目前一些公開選拔制度實施方案來看，在對一個特定單位（如廳、局）內部的干部選拔任用時，單位主管領導只是在最后的研究決定過程中才能行使一票表決權，單位主管領導對干部的任用權則是明顯受到了削弱。
在公開選拔制度的兩個實現手段中，考試中的筆試形式是一種客觀過程，單位主管領導無法也不能施加影響，面試雖然單位主管領導可以參加，但也必須體現以專家為主的一人一票制，并且受到去掉最高分、最低分的限制，因此，單位主管領導在考試當中的影響是微弱的。在目前的考核形式中，主要是由干部所在工作部門（處、部
、室）的工作人員參加，采取一人一票制的方式對干部的德能勤績進行考核，按照算術平均數來計算考核結果，因此，單位的主管領導對考核的影響也是微弱的。
黨管干部原則不是一個抽象的概念，它是通過單位的主管領導（組織部門）對干部的選擇權體現出來的，因此，隨著主管領導對干部的任用權的削弱，黨管干部原則在單位的落實必然也會受到削弱。在一個特定的廳、局單位，單位主管領導對單位內部的處、科級干部是有一定程度的了解的，同時，按照管理學的責權統一的原理，為了實現工作目標、樹立領導的權威、根據不同崗位選擇不同工作風格的人選，以及落實黨在干部年輕化、培養使用女干部、黨外干部等方面的干部政策，單位的主管領導對內設部門的處科級干部人選必須有一定的任用權（選擇權），這既是單位主管領導開展工作的需要，也是堅持黨管干部原則的需要。因此，在公開選拔制度中，存在著黨管干部原則如何體現的問題，具體到一個特定單位（如廳、局）內部的干部選拔任用時，就表現為單位主管領導對干部的任用權（選擇權）如何體現的問題，這是我們的國情和政體所決定的、在實際工作中無法回避的問題。
體現單位主管領導對干部的任用權的實現方式既不能回到原來委任制的老路，也不能損害公開選拔制度的基本程序、實現手段和表現形式，破壞公開、平等、競爭、擇優的基本原則，因此，須在公開選拔制度內尋找一個既能為干部群眾所接受，又能符合干部制度改革精神的實現途徑。
四、將主管領導對干部的任用權在考核當中分數化、權重化
在傳統的委任制中，對干部的考核是一種主觀評價的形式，主管領導對干部的任用權也是通過主觀的評價形式表現出來。而在公開選拔制度中，對干部的考核是一種量化的評價形式，因此，主管領導對干部的任用權可以通過參與到干部的考核環節中，通過對干部的量化評價體現出來，同時，為了堅持黨管干部的原則，可以將單位主管領導和干部工作部門的部門領導的量化評價結果以占有一定權重的形式在綜合考核結果中體現出來。
將主管領導對干部的任用權在考核當中分數化、權重化，必須考慮到幾個基本規則：
一是任用權只宜體現在考核過程，尊重考試的客觀過程。將考核過程分為部門考核與領導考核兩個階段，部門考核規定最低參加人數，不足部分可以從干部工作接觸較多的部分補充人員；領導考核的領導班子成員參加，也可以增加單位工作接觸面較寬的辦公室、組織人事、紀檢等部門負責人參加。這樣，候選人產生過程的考核手段分為公開考試、部門考核、領導考核3個項目，對3個項目賦予不同的權重，計算后得出考核總分。
二是在部門考核與領導考核中，可以通過對主管領導的評分增加其權重（考核內容相同，考核表分為普通計分表和加權計分表兩種），進一步體現出黨管干部的原則。
三是領導考核在考核總分中的權重，主管領導在部門考核與領導考核兩個項目總分中的權重，一般不宜過大，主要是實現調控手段的目的。
作為一項經常性、規范化的工作，公開選拔制度在推行中還必須考慮到工作成本因素。公開考試因為涉及到出題、選擇考官、保密措施等多項準備工作，在總的成本中占有較大的比重，組織的難度也相對較大。因此，在候選人產生過程中，公開考試和部門考核的順序可以互相替代，同時，如果是針對個別職務的選拔，也可以減去公開考試這個環節，以部門考核中的群眾考核作為淘汰手段。
公開選拔制度中主管領導對干部的任用權的分數化、權重化的做法和影響可以通過表1在選拔程序中更加清楚地體現出來。
以體現公開、平等、競爭、擇優原則的干部公開選拔制度是干部制度改革的方向，在實際工作中，我們還必須立足于我國的國情和政體，將堅持黨管干部原則與干部制度改革中引入的科學化、民主化和規范化精神有機結合起來，以有利于更加積極穩妥地推行干部制度改革工作。
表1 干部公開選拔程序表
程序 方 法 內 容 目 的 量化標準
步 1.公開考試 以專家參與、組織 拓寬視野，擴大選 100分
驟 筆試或面試 為主。可以以一定 才面，體現客觀公 如果筆試與
一 的分數標準實現淘 正結果。 面試都舉行
汰制。 減少下一步工作成 ，確定二者
本和考核工作量。 占本項總分
的權重。
候 2.部分考核 量化的德能勤績評 體現干部的群眾基 100分
選 分群眾考核 價系統。 礎。以部門領導考 確定群眾考
人 （普通計分 可以以一定的群眾 核占本項總分一定 核與部門領
產 表）和部門 考核分數標準實現 權重的形式體現黨 導考核占本
生 領導考核（ 淘汰制。 管干部的原則和部 項總分的權
過 加權計分表 門領導管理的責權 重。
程 ） 統一。將單位領導
3.領導考核 量化的德能勤績評 集體對干部的領導 100分
分主管領導 價系統。 權通過考核分數體 確定主管領
、分管領導 現出來；將主管、 導、分管領
考核（加權 分管領導對干部的 導和一般領
計分表）和 領導權通過權重體 導考核占本
一般領導考 現出來。 項總分的權
核（普通計 重。
分表）
4.考核總分 將3個項目按權重 以公開考試和部門考 100分
計算后的分數相加 核為主，體現干部的 確定3個項
。在權重分布中， 主要素質和公開選拔 目分數占
部門考核分數一般 精神；以領導考核為 本項總分
應不低于40%，領 調節杠桿，體現對干 的權重。
導考核分數不高于 部的業績評價和黨管
30%。 干部原則。
5.公開排序 按照由高到低綜合 體現公開、平等、競
，確定職位 得分進行排序、公 爭、擇優原則。
候選人 布。一般按照1:3的
比例確定候選人。
步 1.組織考察 在一定范圍內更詳 推薦最合適人選。
驟 細地了解候選人情
二 況。
職 2.領導集體 采取票決制的形式 落實民主集中制和
務 研究 決定職務人選。 黨的干部政策。
人 以年齡、知識結構
選 、性別、民族、黨
決 派為主要考慮因素
定 ，以分數為輔。
過
程
【參考文獻】
[1] 中共中央組織部.黨政領導干部選拔任用工作條例[Z].北京：黨建讀物出版社，2002.18.
[2] 黃達強.各國公務員制度
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[3] 蘇廷林.當代國家公務員制度的發展趨勢[M].北京：中國人事出版社，1993.99.
[4] 周三多.管理學—原理與方法[M].上海：復旦大學出版社，1999.274.
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