試析工部局處理棚戶區問題的政策

試析工部局處理棚戶區問題的政策

試析工部局處理棚戶區問題的政策
　　口秦祖明
　　
　　（武漢大學歷史學院，湖北武漢430072）
　　
　　【內容摘要】民國時期，大量人口涌入上海，上海住房建設速度趕不上人口增加速度，出現房荒，城市貧民寄身于棚戶區，棚戶的數量不斷增多。工部局一方面采取措施改善棚戶區的衛生環境：一方面強行拆除棚屋。工部局并未解決城市貧民的住房問題，只是將他們趕出租界。
　　
　　【關鍵詞】上海；工部局；棚戶；政策。
　　
　　【作者簡介】秦祖明，武漢大學歷史學院中國近現代史專業2008級博士研究生，研
　　
　　究方向：中國近代社會史。
　　
　　民國時期自然災害頻繁，農村兵災、匪災不斷，農村經濟衰敗，農民生活困苦，不得已背井離鄉。上海是中國的經濟重鎮，經濟發展迅速，經濟發展為人們提供了更多的謀生機會，上海被譽為“人間天堂”，離鄉農民大量涌入上海。來到上海后，他們很失望，收入微薄，沒有自己的住所，只好搭建棚屋，以獲得一個安身之處。上海棚戶區不斷擴大，上海又被稱之為“人間地獄”，棚戶區問題日益引起了社會的廣泛關注。對于國民黨上海市政府治理棚戶區問題的政策，學界研究較多，但對公共租界工部局處理棚戶區問題的政策研究不多，本文試圖考察工部局治理棚戶區的政策及采取這些政策的原因。
　　
　　上海棚戶區形成發展的原因有哪些呢？
　　
　　其一，人多房少。步入20世紀，上海城市化、工業化步伐加快，大量人口涌人上海，但城市住房建設的速度趕不上人口增加的速度，人多房少，出現房荒。1910年上海人口有128萬，到1937年人口增加到385萬，二十多年時間里，上海人口凈增257萬。要解決這250多萬人的住房問題，對上海城市發展來說，確實是一個不小的挑戰。在公共租界，由于經濟繁榮，人口匯聚，人多房少的矛盾更為突出，“界內里弄房屋1880年計有17，421幢，到1935年有88，945幢，增長約4倍”，而界內人口1880年有11萬余人，到1935年達115萬余人，增長9倍多。上海富人，經濟實力雄厚，可以買房居住；中產階級，有相當的收入，買不起房，但可以租房居住；城市貧民只能搭蓋棚屋。
　　
　　其二，戰爭的破壞。1932年日軍進攻上海，“一·二八”事變爆發。這次戰爭中遭日軍蹂躪的區域，總面積達3，297平方公里，閘北、吳淞、江灣等地被炸成一片廢墟，其中閘北損失最為嚴重，火車站、商務印書館多次被炸，東方圖書館被燒，商號損失4，204家，工廠損失841家，總計103條里弄街坊，數萬間房屋被燒。戰地記者描述當時閘北的慘狀，“由寶山路而至永興路，幾如身涉亂石叢中，極目四望，但見一遍殘垣斷壁，周圍數里，一月前鱗次櫛比之市房，至今已無一完整之屋宇矣”。1937年“八·一三”事變，上海再次遭受重創，當時上海5，000余家大小工廠，被毀的將近一半，計2，375家，其中完全毀于戰火的就有905家之多。當時記者報道：“經過虹口、楊樹浦、閘北、南市等處，但見兩旁街道盡為廢墟，延長即平方公里以上的面積內，往往片瓦無存，”戰爭嚴重破壞了上海經濟的正常發展，戰爭之后，城市貧民只有寄身棚戶區，每一次戰爭都使上海棚戶的數量都有顯著的增長。
　　
　　其三，城市貧民收入微薄，無力租房。伴隨著上海經濟的發展，上海地價飛漲。1911年公共租界每畝地平均估價為8，281兩白銀，1920年每畝為10，476兩白銀，1930年飛漲到26，909兩，其中中區每畝地價高達107，878兩白銀。地價飛漲，房租也隨之水漲船高。棚戶居民原本就是貧苦農民，他們大多是戰爭難民或遭受自然災害的災民，來到上海他們身無分文，沒有文化又缺乏技能，大多在從事那些低收入的又臟又累的工作，他們無力租房，只能在城市的角落搭蓋棚屋，這些難民聚居地也就形成了棚戶區。
　　
　　棚戶區的存在產生了一系列的問題，主要有以下三個方面：一是火災隱患。棚戶大多由茅草、竹子做成，容易引發火災，翻閱《申報》我們可以看到大量有關棚戶區火災的報道，據1935年7月30日、31日《申報》報道，1935年7月29日晚8點30分，浦東楊家渡南首北草泥塘地方，“于草棚叢中，忽然失慎，竹壁草頂，均屬易燃之物，以致頃刻即成燎原，加以東南風異常猛烈，火得風助，其勢益漲”，據警局調查，此次火災損失慘重，“估計焚毀及拆毀草棚約共七百余間，被災棚戶，約五百余戶，災民男婦老幼約達五千余人”。棚屋被毀，居民處境悲慘，“此輩均系客籍平民，大都以碼頭小工為生，窮苦不堪，住屋被毀后，大半將無處安身”。居民照明的油燈，燒飯的簡陋爐灶，偶一不慎，就會播下火種。而席草本來最易著火，加以房屋密集，道路狹窄，水源缺乏，所以一經起火，莫不迅速燃燒，大片的棚戶區頓成焦土。二是衛生問題。棚戶區衛生狀況十分糟糕，這里沒有垃圾箱、沒有廁所，路上到處都是垃圾和糞便，一些死溝、死浜里更是藏污納垢，無所不有，成了露天垃圾箱，上層還經常停著黑壓壓的一層蒼蠅。這里要特別提到棚戶區居民的用水問題，棚戶區大多沒有自來水，居民用河水和井水，“一般住戶都是用蘇州河里污濁的水，淘米、洗衣、刷馬桶都在蘇州河邊上。吃的水也是從蘇州河里挑來的，不過用礬打一下就是了”[12]。棚戶區環境惡劣，容易滋生疾病。三是犯罪率高發。棚戶區居民是城市最貧窮的階層，包括一大批從事體力勞動的碼頭工人、人力車夫以及工廠女工和童工，還有失業人員、無業游民，棚戶區是典型的貧民窟，和世界其他．地區的貧民窟～樣，上海棚戶區是犯罪率高發區。社會如果不能為城市貧民提供就業機會，他們吃不飽、穿不暖、居無定所，那么他們很容易滑入犯罪的深淵。上海棚戶區到處是流氓和惡霸，有名目繁多的流氓組織，如“一龍”“二虎”“三道卡”“四大金剛”“八大朝臣”“十八股東”“三十六股黨”“一百零八將”“薄刀黨”“剝衣黨”“黑老虎”“白老虎”。有的棚戶區有“三十六天罡”“十兄弟”“五條龍”“二百五”“小七子”“小粱山”“十三弟兄”等等各幫惡棍‘。棚戶區還有聚賭的“牌九窩”，吸毒的“燕子窩”，許多居民沾染上毒癮、賭癮，因賭、因毒而更加貧窮。城市貧民一旦墮化為流氓地痞，并且相互糾合在一起，形成各種流氓幫會組織的話，將會給社會帶來更大的危害，也將加大政府治理城市貧困問題的難度和成本。
　　
　　租界建立之始，當局從防范火災隱患的角度出發，明確規定租界內禁止搭建棚屋。1845年《土地章程》第18條規定：“界內不許架造易燃之房屋，如草繁、竹舍、木屋之屬。”1854年的《土地章程》再次明確規定禁止搭建棚屋，其第18條規定：“其洋房附左近，不準華人起造房屋草舍，恐遭祝融之患。”[15]這些條文成為后來工部局拆毀棚屋的法律依據。
　　
　　20年代隨著租界近代工業的快速發展，在工業區棚戶數量不斷增多，棚戶區垃圾遍地，人們隨意便溺，蚊蟲肆虐，很容易滋生疾病。工部局從維護公共衛生角度考慮，拆毀棚戶工作力度加大，但遭到棚戶居民的暴力反抗，雙方發生流血沖突。
　　
　　20年代后期，棚戶區問題經常成為工部局董事會會議的議題。棚戶住戶是工廠工人和一般勞工，他們收入微薄，無力租房，董事會認識到棚戶區問題主要是由于住房緊缺及城市貧困階層的收入低下，強制拆遷并不一定能解決問題，“某些華人階層會把這種做法看成一種強暴措施，而且今后無疑還是要選在靠近租界的地方”。為解決貧困人口的住房問題，會議有以下提議：其一，要增建住房，讓城市貧民有房可住。這需要在公共租界及其邊界地區增加兩千個華人住宅，住宅建設需得到工廠廠主和其他一些大的勞工雇主的合作。工務處處長提議，建造五十個住宅的模范村作為樣板，以吸引中國當局和工廠雇主仿效工部局的做法，從而為棚戶區居民提供足夠的有一定衛生保障的住處。當然只有投資建造這種住宅有利可圖時，才會有人仿效，這必須得到廉價的地皮。其二，要努力增加雇工的工資，讓其有經濟能力租房。其三，作為替代方案，“可以通過一個公認的機構向棚戶分發與棚屋價值相等的款項，以達到使他們離開租界區和拆除這種棚屋的目的”。這些提議合情合理，但都沒有具體地實施。
　　
　　工部局拆毀草棚，棚戶居民為捍衛自己在城市容身之處而抗爭。草棚被拆，居民無處安身，只得在原地再行搭建，“棚戶甚為強項，每將甫經拆除之棚，重行搭建，致常與本處敵對，例如三月間，曾有大批草棚被火焚毀，雖經巡捕嚴密注意，但在兩月內，概已重建”[21]。
　　
　　從1925年到1936年，租界內草棚總數由IOOO戶增加到5094戶。棚戶區衛生狀況的惡化，再次引起公共租界當局的注意，董事會會議經過討論后決定，逐步拆毀草棚，1937年5月1日前拆毀500戶棚屋。“工部局將對那些能和平地拆毀自己草棚的住戶發放不超過15元的照顧補貼”。這樣對拆遷棚戶的經濟補償才最終落實，那么董事會做出在一決定的原因有哪些呢？其一，董事們認識到強行拆遷不是一種最好的選擇，那樣“勢將引起住戶的竭力反抗，一旦捕房使用武力，他們將不惜任何代價，將此事進行到底”‘23]。這樣會導致流血沖突，造成人員傷亡。給予拆遷棚戶合理的補償，也許更切合實際。其二，華董為維護華人利益做了努力。1928年華人進入董事會，華董在棚戶區拆遷問題上盡力維護華人利益，在討論棚戶區問題時，華董奚玉書主張將拆毀草棚的限額明確規定在百分之十以內，徐新六贊同這一觀點。在另一次會議上，華董江一平主張將補償金額提高到20元，奚玉書也贊成提高補償金額，并明確表示反對使用武力，“因為這極可能使草棚住戶喪失生命”。正是由于多位華董的努力，董事會會議才最終做出了給予棚戶居民合理補償的決議。
　　
　　1937年“八·一三”事變，閘北淪為戰場，工廠、房屋大量被毀。事變之后，大量工廠遷往公共租界越界筑路區域，工廠大多建在“界外本局馬路區域內，介于界外本局與馬路間四周以防線為界之地面”。民族工業建在這些地區，一則交通便利，地價相對較低；二則可以得到租界的保護，從而避免日軍的踐踏。1938年租界工業發展異常迅速，工部局年報用“殊足驚人”四個字形容。大量戰爭難民為了躲避戰亂，為了尋求工作機會，也大量聚集在越界筑路地區，在此搭建棚戶，以求安身之處。“自戰事開端以來，雖有大批棚戶，業已寄身于難民收容所，然集居于界外本局與馬路區域之內者，為數甚巨，故草棚問題已比前愈見嚴重”[27]。“盡管租界當局花費了大量的力氣來拆除棚屋，但效果并不理想，這是對整個租界范圍而言。具體而言，租界當局在取締棚戶時的執法力度較嚴，因此在公共租界和法租界的中心范圍內，對棚戶的控制還是比較成功的”[28]。棚戶主要在越界筑路地區蔓延。到1939年公共租界中區、北區草棚很少，東區已無草棚，在西區工業發展迅速，工業區內分布有大量草棚，“西區內分布各處之草棚，近11，400所，其中約住110，000人”[29]。
　　
　　工部局繼續拆毀棚屋，對于棚戶居民來說，棚戶被拆，他們住在什么地方呢？他們是城市中貧困階層，收入低微，無力承擔高昂的房租。“住草棚，一年交五塊錢地租，一家還可以度度苦日子，假如草棚拆了，租房子住，這幾個錢，吃了飯好，還是付房租好呢？”他們也想遠離棚戶區，但經濟實力限制了他們的選擇。“哪有人不要住樓房，倒要住這破破爛爛的草棚？哪有人不要吃自來水，倒要吃這臟的井水？實在沒有錢，人哪個不想過點舒服的日子”。
　　
　　工部局拆毀棚屋，禁止搭建新棚屋，在執行的過程中，多次與棚戶居民發生沖突，據1936年9月4日《申報》報道，滬東區448號棚戶，因夏天暴風，棚草腐爛坍塌，復在原地搭建一個新草棚，這違反了工部局的禁令，巡捕房派人拆除，“棚戶咸抱唇亡齒寒之心，聞訊紛紛要求恩免，詎即此時發生誤會，一時警棍飛舞，頗多負傷倒地，棚戶娘子軍，亦以馬桶洗帚還擊，并將糞便等物，向空中拋濺，以致黃白物遍地橫流”。棚戶居民四五百人“用磚頭、石子、竹竿、糞桶毆打拋擲，并將車輛擊損”。此次沖突，棚戶男女受傷40余人，探捕亦傷2人[31]。
　　
　　工部局從防范火災隱患及維護城市公共衛生的角度考慮，一方面采取措施，改善棚戶區的居住環境，如掩埋垃圾、毀除豬欄、填平污溝；另一方面又逐步分批拆除棚屋。在工部局董事會會議上，討論棚戶區問題時，董事們對棚戶居民的處境表示同情，尤其是華董為維護華人利益作了努力，但董事會會議最終還是做出了拆除棚屋的決定。
　　
　　工部局在拆毀草棚時，給予居民一定的經濟補償，補償金額相當于棚戶搭蓋草棚的成本，但這并沒有解決城市貧民的住房問題，他們在租界沒有容身之處，只有遷往華界，于是在在租界四周出現了大量的棚戶。
　　
　　步入20世紀，上海工業化、城市化進程加快，城市人口急劇膨脹，地價飛漲，房租高昂，城市貧民階層無力買房租房，只有在城市的荒僻之處搭建簡易房屋，這便形成了引入注目的貧民窟。棚戶區問題困擾著租界當局，工部局并未真正解決棚戶區問題，只是將棚戶居民趕到租界外邊緣地帶。工部局董事會成員由納稅人大會選舉產生，任期一年，工部局的權力來源于納稅人大會，工部局的預算必須經納稅人大會表決通過，工部局不承擔救濟窮人的責任，工部局擔心對窮人進行救濟，會將鄰近地區的窮人都吸引到公共租界，工部局只能就與治安及公共衛生有關事項給予一定的補助，這就決定了其對棚戶居民的救助是有限的。貧民窟不僅在上海，在世界其他地區都存在，如美國的紐約、巴西的里約熱內盧都有貧民窟存在。破解貧民窟問題、解決城市貧困人群的住房問題，一直是各國政府面臨的一個難題。
　　
　　注釋：
　　
　　[1][3]鄰依：《1日上海人口變遷的研究》第90頁，[上海]上海人民出版社1980年版。
　　
　　[2]熊月之主編：《上海通史》（第9卷·民國社會）第69頁．[上海]上海人民出版社l999年版。
　　
　　[4]熊月之主編：《上海通史》（第1卷·導論）第131頁海]上海人民出版社1999年版。
　　
　　[5][6]熊月之、周武主編：《上海：一座現代化都市的編年史》第393、404頁，LE海]上海世紀出版股份有限公司、上海書店出版社2007年版。
　　
　　[7]羅志如：《統計表中之上海》，載《國立中央研究院社會科學所集刊》第4號，中華民國二十一年。
　　
　　[8]《五千災民亟待救濟》，載《申報》1935年7月31日。
　　
　　[9]《浦東楊家渡大火》，載《申報》1935年7月30日。
　　
　　[10][11][13]上海社會科學院經濟研究所城市經濟組：《上海棚戶區的變遷》第2l、II、23頁，[上海]上海人民出版社1962年版。
　　
　　[12]朱邦興、胡林閣、徐聲合：《上海產業和上海職工》第91頁[上海]上海人民出版社l984年版。
　　
　　[14][15]上海史資料叢刊：《上海公共租界史稿》第49、54頁，[上海]上海人民出版社1980年版。
　　
　　[16][17][18][19][20]上海市檔案館編：《工部局董事會會議錄》（第二十三冊）第652、665、653、665、653頁，[上海]上海古籍出版社2001年版。
　　
　　[21]《上海公共租界工部局年報（1932年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(234)》第295頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
　　
　　[22][23][24][25]上海市檔案館編：《工部局董事會會議錄》（第二十七冊）第528、527、495、528頁．[上海]上海古籍出版社2001年版。
　　
　　[26]公共租界工部局編：《上海公共租界工部局年報（1938年）》第488頁。
　　
　　[27]《上海公共租界工部局年報（1937年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(235)》第473頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
　　
　　[28]蔡亮：《近代上海棚戶區與國民政府治理能力》，載《史林》2009年第2期。
　　
　　[29]《上海公共租界工部局年報（1939年）》，載張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊(237)》第414頁，[鄭州]大象出版社2009年版。
　　
　　[30]季洪：《棚戶的一瞥》，載《婦女生活》第4卷第9期。
　　
　　[31]《浦東棚戶被捕諸人昨解法院提起公訴》，載《申報》1936年9月4日。
　　
　　

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