試析我國目前水行政執法存在的問題

試析我國目前水行政執法存在的問題

　論文摘要　水行政執法是指各級水行政主管部門依法調整社會水事關系，實現水行政管理相對人的權利義務的具體行政行為。當前我國不斷加強水行政執法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執法。

　　論文關鍵詞　水行政執法　行政主管部門　行政行為

　　水行政執法是指各級水行政主管部門依法調整社會水事關系，實現水行政管理相對人的權利義務的具體行政行為。當前我國不斷加強水行政執法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執法。水行政執法不但是保護人民群眾合法權益和社會公共利益的重要手段，而且對于發展社會主義經濟和提高人民物質文化生活具有重要作用。然而，目前我國水行政執法領域存在水法制宣傳形式化、執法人員輕程序、執法軟弱、濫用自由裁量權、基層執行難等諸多問題，同時新時期出現的新情況給水執法工作帶來新挑戰，因此完善水行政執法顯得尤為重要。

　　一、水法律法規不夠健全，立法滯后

　　水法律法規體系的不完善主要表現在：一是缺乏配套規范和實施細則。我國的《水土保持法》、《防洪法》等法律都是在宏觀上立法，沒有相應的實施細則來兼顧各地實際情況，導致基層水執法工作中出現無法可依、輕程序、濫用職權等現象；二是立法滯后，處罰力度小。《水行政處罰實施辦法》第二章第八條規定：對經營活動中的違法行為，有違法所得的，罰款不得超過違法所得的三倍，但是最高不得超過三萬元。在實際生活中，經營活動中的違法行為帶來的收入遠遠大于罰款，導致許多違法者寧可受罰，也要繼續違法作業；三是水法律法規存在諸多不合理的地方。wwW.11665.com“法律的生命不在于邏輯，而在于實踐。”法律的實效性來源其所設立的制度在實際生活中的機制化運行程度。然而部分水法律法規卻與現實脫軌，難以運行，如《廣東省取水許可制度與水資源費征收管理辦法》第三章規定無量水設施或量水設施運行不正常的，按取水設施最大取水能力計算。一個企業的生產運行大都處于穩定階段的，波動幅度較小，每個月的用水量偏差也不會太大，然而水設施運行不正常時卻要按最大取水能力計算，明顯是不合理收費，同時增加企業負擔。 
　　水法律法規的不健全導致水執法人員在實際操作中遇到不少難題，影響水執法工作的開展，制約著我國水執法水平的提高。

　　水執法過程中，作為水行政執法實體的水執法人員往往會人為地放大或縮小法律賦予自身的權力和責任，同時還會因法定的執法手段有限等客觀因素造成執法難，具體表現如下： 
　　（一）不按程序執法 
　　水行政執法行為以是否必須具備一定的形式為標準分為不要式與要式的水行政執法行為。不要式行為是指不必具備特定形式即可生效的水行政執法行為，要式水行政執法行為是指必須依法定的形式或遵循一定的程序才能正式生效的行為。如《水行政處罰實施辦法》第二十二條規定：違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的，可以當場作出水行政處罰決定。當場作出水行政處罰決定的，在實際水執法過程中，水執法人員往往不會主動出示水政監察證件，不告知當事人權利，不告訴違法者觸犯了哪條法律規定，還有實施水行政處罰不遵守法定程序，如水行政處罰的一般處理和簡易處理程序往往會錯用。 
　　輕程序的行為往往導致執法混亂和執法不公，損害當事人的合法權益。當事人一旦利用其案件處理程序上的疏漏向法院提起行政訴訟，有可能使水執法部門敗訴，無法順利查處水事違法案件，葉軍等3人在新沂河沭陽段非法采砂受處罰爭議案就是最好的例證。 
　　（二）執法力度不夠 
　　在水行政執法過程中，執法人員由于外部阻力、執法手段有限有等原因無法切實履行其職能，以至于執法力度不夠。作為一名合格的水執法員就要有法必依、執法必嚴，如果水執法人員執法力度不夠，將影響到水行政部門的威信與形象，并對日后執法工作產生不良影響。其具體表現為以下兩個方面： 
　　1．執法不嚴。由于現實中存在復雜的人際關系和利益誘因等因素，當違法者是政府部門時，有關部門就可能會使手段來干預執法；當違法者是與自身有關系的群眾時，水執法者往往會顧及人情關系，從而不從嚴執法。 
　　2．執法手段有限。水執法通常是先給予違法者口頭警告，只有當其情節嚴重時，水執法部門才能聯合公安、司法部門采取強制性手段。如果水執法人員有較強力手段，必然能加強執法力度，給予違法者更大的震懾力。目前按有關規定對非法采砂活動的處罰只能是“沒收非法所得，并處罰款”，以罰代管，力度小，對違法采砂者缺乏震撼力和威懾力，達不到嚴厲打擊和有效扼制的目的，從而造成水政執法手段少、強度弱、管理效果差的現實。

　　（三）濫用自由裁量權 
　　自由裁量的水行政執法行為是指法律法規雖有規定，但規定的范圍、種類、數額等有一定選擇余地或一定幅度，水行政主體在執行時可以根據具體情況，作出適當決定。自由裁量權是水事法律、法規賦予水行政主管部門及水行政執法人員一定幅度的有選擇余地的處置權力，是為了讓水行政主管部門及水行政執法人員更靈活有效地貫徹執行水事法律、法規，以便在實施水行政處罰時收到事半功倍的效果。根據現行的水行政法律、法規的規定，水行政主管部門及水行政執法人員行使自由裁量權的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執法的全過程。 
　　自由裁量權不能得到很好運用的原因主要在于：（1）水行政罰款與自身利益掛鉤，同時他們也是理性的“經濟人”，一旦涉及個人利益，就容易產生權力濫用的權力腐敗；（2）水行政執法人員的價值觀、個人情感、思維方式，從而導致某種程度的不公平；（3）缺乏強有力的監督機制，造成執法者與被執法者地位不對等，繼而自由裁量權被濫用。

　　（四）基層水執法部門信息化建設緩慢 
　　目前我國基層水執法部門信息化程度較低，水利部雖然頒布《水利部信息化建設管理暫行辦法》等一系列辦法來推動基層信息化建設，但總體進展緩慢。對于較發達地區或者市以上一級水行政執法部門，它們憑借資金與人才不斷推動信息化建設，形成以水利電子政務系統、管理信息系統、防汛抗旱系統、水利數據庫為主的水利信息化體系，群眾能在網上辦理相關申請，然而欠發達地區或者縣級以下水行政執法部門由于資金、技術等原因，信息化建設緩慢。2009年廣東省水利廳頒布的《關于進一步加強水利信息化工作的若干意見》提到全省21個地級以上市中只有7個市設立了水利信息化專職機構，絕大部分縣沒有水利信息化專職機構；人才匱乏，有的單位連一個懂信息化的人員都沒有，更談不上既懂水利又懂信息化的復合型人才。 
　　基層水執法部門信息化建設緩慢的原因：一是基層水行政部門領導不重視信息化建設。部分領導仍然習慣于傳統的執法方式和管理方式，仍然存在新技術不好用、不可靠的思想。另外，他們明白身處基層，年紀較大，難以升職，只要沒有重大事情發生，他們寧愿安穩地做領導，因此他們不愿意浪費時間與精力推動信息化建設，提高效率與質量；二是水利信息化專業技術人才。由于激勵機制不健全、培訓工作不落實、人才隊伍不穩定等原因，水利信息化專業技術人員相對缺乏，特別是既懂水利業務又懂信息化技術的復合型人才缺乏，加上水利行業待遇不高，人才流失比較嚴重，難以滿足水利信息化工作的實際需要；三是基層經費有限，資金投入不足。水執法部門本身就經費有限，而信息化建設需要一大筆資金，特別是設備的購買、維護、升級，因此不得不減少信息化建設的資金投入。如果向上級申請信息化建設的資金又要經過預算、請示、批復后才能到位，需要一個過程，在一定程度上影響了信息化建設進程。 
　　（五）水行政執法部門缺乏健全的監督制度 
　　我國水行政執法監督制度主要為法律法規和水行政執法部門內部監督制度，然而它存在監督主體過多、缺乏獨立性、監督力量分散等問題。水行政執法監督機制不健全具體表現為以下幾個方面： 
　　一是監督方式單一，過于形式化。目前監督水執法人員違法主要通過群眾的信訪舉報，被動監督，監督方式十分有限，而水執法部門的內部監督即通過上級水行政部門或者領導來監督其下屬行為看似主動監督，其實只是流于形式，內部監督的實質是自我監督。 
　　二是缺乏專門的水行政執法監督法。我國尚未將水行政執法監督獨立成為一個體系，現實中處罰違法水執法人員只是參照《水法》、《行政監察法》等法律法規，缺乏明確的監督處罰規定，容易造成模糊執法，濫用權力。 
　　三是缺少承擔水行政執法過錯責任追究職能的獨立專門機構。當水執法部門對違法人員追究其過錯責任時，輕者交給本部門內部處理，當中可能會因人情關系而放寬處理；重者交給司法機關處理，然而我國司法機構并不獨立，違法者有機會通過相關政府部門也會影響其公正的判決。只有設立水行政執法過錯責任追究職能的獨立專門機構才能很好地解決這個問題。 
　　法過程和信息化建設的問題。制度的不完善導致實際執法出現偏差，影響水執法工作的開展；執法過程和信息化建設的問題則制約著水執法水平的提高，不利于維護群眾的權益，妨礙水執法工作的公正、公平、公開。根據這五個問題，可以有針對性地提出解決對策。

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