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農村教育：現狀、困難與對策

時間：2023-02-22 02:54:58 農學論文我要投稿

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農村教育：現狀、困難與對策

After  the  goal  of  rural  universal  education  in  China  has  been  achieved  preliminarily,
it  faces  a  system,policies  and  rural  economic  environments.The  reform  of  financial
system  change  the  structure  of  revenue  and  expenditure  between  central  and  local
governments;the  change  of  taxes  and  fees  system  in  rural  areas  is  being  carried
out;and  rural  economy  and  peasants’  earnings  are  only  undergoing  slow  increase,
etc.All  these  affect  inputs  of  rural  education,and  lead  to  more  and  more  difficulties
to  the  development  of  rural  education.Because  rural  education  development  is  a
fundamental  way  for  resolving  agricultural  and  rural  problems  in  China,strategic
measures  should  be  taken.

農村教育：現狀、困難與對策

【關鍵詞】農村教育/現狀/困難/對策
　　rural education/status quo/difficulties/countermeasures

　　農業、農民、農村問題是當代中國經濟和社會發展的突出問題，其發展狀況將在很大程度上決定現代化的發展進程。農村教育既是農村發展的基礎性條件，也是農村發展狀況的重要表征。從20世紀80年代初到90年代中期，在農村改革和農村經濟發展的帶動下，農村教育獲得了長足的進展，而90年代中期之后，隨著財政體制與農村經濟狀況的變化，農村教育正面臨著嚴峻的形勢和嚴重的困難，普及九年義務教育面臨經費短缺的困難，繼續提高教育水準更是舉步維艱，城鄉教育與知識差距明顯加大。這種狀況如不及時改變，不僅影響教育的普及與提高，更將影響社會的公正與穩定乃至現代化事業的健康發展。因此，把農村教育作為一個戰略性問題進行全局性的思考與籌劃，實在是當務之急。本文只是就普及教育角度提出一些問題和建議，以期引起重視與討論。
　　　　一、現狀
　　農村教育是中國教育改革和發展的重點。中國（內地）農村人口占全國總人口的65%，人口素質低，文盲和半文盲人口2.19億，在農村就業人口中，文盲和半文盲占35.9%，小學文化程度者占37.2%，每萬人口大學生數為4名，平均文化程度為4年，這種狀況是現代化進程中的沉重包袱。大力發展農村教育，把沉重的人口負擔轉變為人力資源的優勢，不僅是教育發展的重要目標，也是影響現代化建設進程的戰略性任務。
　　農村基礎教育是中國教育的主要部分，其普及程度及教育水平，直接影響全國普及教育和基礎教育的實現程度。2000年全國小學553622所，其中城市32145所，縣鎮81184所，農村440284所，分別占5.81%，14.66%，79.53%；小學在校生數130132548人，其中城市18166507人，縣鎮26928904人，農村85037183人，分別占13.96%，20.69%，65.35%。初中學校62704所，其中城市14473所，縣鎮20852所，農村41942所，分別占18.73%，26.99%，54.28%；在校生61676458人，其中城市10346351人，縣鎮17045443人，農村34284664人，分別占16.78%，27.64%，55.59%。如果從教育民主化的要求來看，沒有農村教育的普及和提高，就不可能實現中國教育的公平原則，更談不上教育的現代化。
　　農村普及教育正在全面展開，并且取得了歷史性的進展。從1986年《中華人民共和國義務教育法》公布后，全國分三片地區推進普及九年義務教育，到2000年，全國有2410多個縣通過了九年義務教育的驗收，人口覆蓋率達到85%，扣除城市人口，農

村普及九年義務教育地區的覆蓋人口也達到54%左右。普及教育對農村社會起了動員作用，重教興教蔚然成風，辦學條件明顯改善，許多地方農村學校的校舍確實是當地最好的建筑之一，為農村教育的進一步發展奠定了較好的基礎。
　　農村基礎教育管理體制初步形成，并對普及教育發揮了重要的保證與推動作用。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，明確規定基礎教育實行地方負責，分級管理的體制，調動了地方政府主要是縣鄉兩級政府的積極性。在這種體制下，義務教育的經費投入實際上是由縣鄉政府和農民共同負擔：教師工資由縣鄉政府和農民交納的農村教育費負擔；學校建設和設施由農民集資；學校公用經費向學生收取雜費。過去提倡的“人民教育人民辦”，農民說實際上是“人民教育農民辦”，縣級以上政府的教育經費支出主要承擔了城市的教育投入，而農村教育經費則主要落到了縣級以下政府和農民身上。
　　農村已經實現的基本普及九年義務教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉的差距擴大正在加劇，是一個嚴峻的現實。據90年代中期的統計，全國只有40%左右的小學和50%左右的初中達到了原國家教委規定的實驗儀器和圖書配備的標準，由此推斷農村中小學絕大多數沒有達到國家規定的最低標準。在有些城市投入上億、甚至數億元建設所謂“標致性學校”或“示范性學校”的同時，鄉村不少學校卻在危房里上課；城市有的學校建設超標準的健身房、溫水游泳池等高于當地居民生活水準的豪華設施，而不少鄉村學校的學生買不起必需的書本，教師得不到必要的教學材料。當然，這些現實是現階段城鄉差距的反映，但是教育體制和政策在緩和還是加劇這種差距上是有重要作用的。我們這里討論的重點也就是這方面的現實問題。
　　　　二、困難
　　財政體制的調整影響農村教育的體制基礎，縣鄉政府財力難以承擔原先分擔的財政責任。20世紀80年代中期確定基礎教育實行地方政府負責的體制時，財政體制改革的主要內容是實行財政包干、分灶吃飯，擴大地方政府的財力，中央政府與地方政府財政收入的比例，從80年代初的40:60，變為90年代初的22:78。地方政府財力的增強為支持農村教育的發展提供了物質基礎。而90年代中期開始實行分稅制的財政體制改革，改變了中央政府與地方政府的財政收入結構，1998年中央財政收入與地方政府財政收入的比例改變為52:48，地方政府尤其是縣鄉政府的財政收入日漸困難，而教育成本由于教師工資和教材等材料價格的上升而提高，許多地區單靠縣鄉財政已經難以承擔義務教育的全部經費，貧困地區有的縣鄉全部財政收入還不夠發放教師工資（例如甘肅省榆中縣2000年全縣財政收入7410萬元，而財政支出13900萬元）；在農村義務教育的管理權放到鄉級政府后，由于鄉財政中的大部分是教師工資，容易被挪用，這樣就連續出現了大面積拖欠教師工資的現象，2000年曾達到180億元，有的地區拖欠達半年以上，農村教育面臨著經費短缺的嚴重困難。
　　農村正在全面進行的稅費改革，勢將給現有的農村教育投資格局以重大的沖擊。農村稅費改革將取消各種收費，改為只收一種農業稅，這對于減輕農民負擔，發展農村經濟和保證農村的社會穩定，將產生深遠的影響。但是在稅費改革中將取消農村教育費附加和大部分教育集資，大幅度減少農村教育經費，全國農村教育費附加1996年240億方，1997年269億元，2000年151.97億元，地方教育費附加25.94億元，農村教育集資34.2億元（1999年）。在農村地區，教育費附加是補充教師工資不足部分的經費來源，而農村教育集資則是改善校舍和辦學條件的主要經費來源。由于稅費改革造成的經費缺口，只靠地方財政是難以完全填補的。僅以已經全面推行稅費改革的江蘇省為例，根據去年的調查材料看，該省2001年財政增加20億元轉移支付，用于蘇北地區稅費改革造成的缺額，其中10.6億元用于教育，其結果是保證了蘇北地區教師國標工資（現有教師工資構成中，大約60%左右是國家規定的工資標準，而40%左右是地方政府規定的各種補貼）按時足額發放，教師的這部分工資不再拖欠。由于蘇北地區原先地方補貼約有一半以上的教師未發，現在矛盾不太突出，但長遠來看這部分工資來源沒有落實；而蘇中地區現在國標和地方補貼都發，這次沒有省財政的轉移支付，地方財政只能支付國標工資，地方補貼并未落實，教師實際收入減少，反響強烈。據省財政廳估計如要解決地方補貼省級財政還要增加20億的轉移支付。即使這樣，農村學校的校舍設施和設備添置仍然沒有經費來源。江蘇屬于經濟發達地區，地方財力充裕，其困難尚且如此，其他地區可想而知。如果沒有中央財政的大幅度轉移支付，農村稅費改革可能會造成農村教育的嚴重困境。
　　城鄉經濟和收入水平的差距持續拉大，農村教師主要是骨干教師大量流失，城鄉之間的教育差距仍在擴大。大城市、中心城市、縣城、鄉鎮之間以及不同地區之間的收入差距和工作、生活條件懸殊，一般縣城的教師比鄉鎮教師的收入高出三分之一或一半，造成教師逐級向上流動，中西部城市的教師向東部北京、上海、深圳等大城市流動，縣城的向中心城市、鄉鎮的向縣城流動，而流出的都是骨干教師，如四川省德陽市2001年已流出高中高級教師61人，有的國家級骨干教師在參加國家級培訓時，就給沿海大城市挖走。與此相對應，農村又大量增加了代課教師，因為一名公辦教師的工資相當于五六名代課教師的報酬，由于教育經費短缺，地方政府和農村中小學寧愿用代課教師，而不用師范學校的畢業生，如果這種情況繼續發展，農村教育仍將不斷滑坡，將會失去持續發展的條件。
　　農村經濟和農民收入增長放緩，缺乏推動和支持農村教育持續發展的能力。農村經濟和農民收入在80年代聯產承包和90年代農產品提價的政策調整中，曾有兩次明顯的提高，1978-1990年，農民人均收入增加5.1倍但90年代后期以來，由于鄉鎮企業的調整、農業生產資料價格上升、農業勞動力過剩等原因，農村經濟增長速度減緩，1991～2000年，農民人均收入增加3.1倍，農民實際收入增長甚微，有的地區和有的年份甚至下降，個別的還有入不敷出、種地賠本的現象，這勢必影響農村教育的經濟基礎。而農村教育水平低，脫離農村建設和農民生活實際，相當部分學生厭學；學校收費提高，超出部分農民的經濟承受能力，高等學校收費過高，使貧困家庭失去繼續學習的希望。這些因素造成農村地區教育與經濟之間的非良性循環，農村經濟基礎薄弱造成農村教育辦學條件差；農村教育落后，難以發揮對農村經濟的促進作用，影響農村教育的可持續發展，優秀的人才很少留在農村任教，現有的教育也缺乏對學生的吸引力，突出表現在初中輟學率大幅提高，一般縣在10%以上，有的縣高達30%～50%，如任其發展，“普九”成果有可能得而復失，農村教育的基礎將會因此而動搖。
　　今后若干年，農村教育面臨著危房改造、學校布局結構調整、初中入學高峰、加快高中階段教育發展的四重疊加的校舍建設高峰，短期內需要大量基本建設投資，如不統籌規劃，合理調節教育資源，將很難應對如此巨大的基建投資。
　　　　三、對策討論
　　　　（一）調整并逐步完善農村教育管理體制與投資體制
　　適應財稅體制改革的新情況，2000年國務院《關于基礎教育改革與發展

若干問題的決定》規定：農村義務教育實行在國務院的領導下，地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制，明確了新體制的總體目標和基本框架，對于改變基礎教育管理權限和經費分擔責任層層下放，農村學校經費難以保證的狀況，提供了制度的保障。現在的問題是如何從不同地區的實際出發，形成體制實現的制度模式，從全國范圍而言，最終應該制定包括農村基礎教育在內的教育投資法規。作為過渡性措施，首先建立教師工資由中央、省、地、縣幾級政府分擔的機制，加大中央和省級政府的財政轉移支付力度，確保農村教師的工資按時足額發放。然后按照不同地區義務教育生均成本的額度，確定不同地區中央、省、地、縣幾級政府的分擔比例，并以法律形式保證實施。為此，需要從現在就開始著手進行調查研究，確定不同地區義務教育的生均成本，并按不同地區財政收支狀況，確定各級政府分擔比例，作為制定投資法規的依據。只有這樣才能保證農村教育經常性經費的按時足額撥付，農村教育才能持續健康地發展。
　　　　（二）采取應急措施，緩解現階段農村基礎教育的經費困難
　　農村教育的投資體制與農村經濟發展以及國家財政狀況有密切的關系，它的完善勢必要經歷一段發展過程，而目前農村教育的經費短缺不可能等新體制完善之后才解決，這就需要采取一些應急措施，主要包括：加大中央政府對農村義務教育的投入；發達地區繼續發揮鄉級政府對義務教育的管理和投資作用；在基本實現小康目標的農村地區，地方政府財力不能充分滿足教育需求的階段，繼續實行多渠道籌措教育經費的政策，例如義務教育適當收取雜費、按照規定程序進行單項教育集資等。當然，鼓勵發展民辦教育也是增加教育投入，滿足社會多樣化教育需求的途徑。這里就增加中央政府對農村教育主要是貧困地區教育投入問題提些建議。2000年國務院召開基礎教育工作會議之后，中央財政增加農村教師工資轉移每年50億元，危房改造兩年30億元，貧困地區義務教育工程五年50億元，還有其他用于農村基礎教育的投入，是歷史上中央財政對農村基礎教育投入增長最快的時期，對緩解農村義務教育經費困難產生了明顯的作用。但是，財稅體制改革和農村教育發展所帶來的經費缺口，仍然沒有充分解決，僅以“普九”期間的舉債而言，全國不完全測算約500億元，近幾年將要相繼進行的大規模校舍建設更需要大量資金投入，近期維持學校正常運行的經費仍然難以保證，需要采取特殊的辦法緩解困難，是否可以從兩個方面考慮：一方面下決心調整財政支出結構，真正把人力資源開發作為“第一要務”，把農村發展擺到國家發展的戰略重點地位，下決心壓縮行政性開支（1991～1998年財政預算內教育支出增加3倍，而政府行政性支出增加4倍）和生產性建設中的決策成本浪費（例如有的生產性項目投資決策錯誤浪費達數十億元之巨，據調查新疆某油田盲目決策建設石化廠，投資達24億元，建成至今未能投產，每年還要支付一大筆維持費，把這樣的經費用于解決教育經費困難對國家和人民會產生多大的功德），因此，完善國家預算審核程序和投資決策程序，就有可能把一部分經費用于教育主要是農村教育，把對農村教育的轉移支付的水平提高到基本彌補稅費改革后的缺口；另一方面在近幾年內把國債的一部分用于農村教育的基礎設施建設，以緩解近期農村教育基礎設施建設高峰期的困難，現在許多地方政府用國債進行城市基礎設施建設，使城市面貌發生了顯著的變化，而有些“標致性工程”標準過高，經濟效益并不高，不必要地加大城鄉差距，如果從城鄉協調發展的要求，加大農村教育的基礎設施建設，對國家的現代化建設將產生更大的作用。因此，在現有的財政收支框架內進行適當的調整，有可能增加對農村教育的投入，而這方面所需的投入比之大型工程項目和城市標致性工程的投入要少得多，它所產生的作用和效益則是長久和深遠的。
　　　　（三）中央與省級政府采取一些特殊政策，解決貧困地區農村教育的燃眉之急
　　中央政府在“十五”期間實施“貧困地區義務教育工程”，將極大地推進貧困地區九年義務教育的實施，但是，因為它面對三片地區（包括少數兩片地區）的相當數量的鄉鎮和學校，可能產生的效果是有多少錢辦多少事，不能產生普及教育的整體性效果。根據筆者在一些地區調查的情況，有的地方行政部門領導建議能否從貧困地區開始首先實行免費義務教育，在此基礎上逐步在全國實行免費義務教育。在實施步驟上，例如可以在云南這樣的辦學非常分散的多山省區（小學辦學點兩萬多個），由國家在鄉建設九年一貫制寄宿學校，學生免交雜費、書本費以及住宿費和伙食費，讓貧困地區的孩子能保證接受九年義務教育。這對于已經進入工業化中期和初步實現小康的政府財政而言，適當向貧困地區實行傾斜是有可能做到的，而對于從根本上改變貧困地區面貌、全面推進現代化的事業則是千秋功業。
　　　　（四）加強城鄉教育交流與互助，逐步縮小城鄉知識差距
　　城鄉知識差距不可能在短期內解決，現在的問題是首先不要繼續拉大這種差距，然后逐步創造條件力求縮小差距。跨地區的城鄉差距有待于全國經濟的均衡發展，而現在需要努力的首先是在一個縣域范圍內實現教育的均衡發展。據一些成功的地區的經驗，現在有可能做到的，首先是政府公共教育經費和其他教育資源的分配應該按照公平的原則分配給每一所學校，農村“示范性學校”的建設既要有適當的超前性，更應有現實的可效仿性，即公平的競爭性，而且政府的教育經費不應只集中在個別學校，人為地制造不公平競爭的局面，就現階段而言，政府的重點不是“錦上添花”，而是“雪中送炭”，更多地關注農村薄弱學校的建設，對于那些條件好的優質教育資源可以適當放寬政策，讓他們增強自我造血的功能。其次建立城市與農村教師定期輪換的制度，可以先從年青教師做起，即規定城市年青教師要有在農村學校任教的經歷，才能晉升職務或職稱；還可以規定高中等院校畢業生從事教育工作，要先到農村學校任教。與此相適應，應實行在一個城市和縣域范圍內城鄉教師工資標準統一（包括地方補貼），以便于城鄉教師流動，有條件的地方（如江蘇省江陰市）實行城市教師到農村學校工作提高工資待遇，并計入退休工資之內的政策，只有這樣才能逐步改變農村教師素質低下的狀況，為提高農村教育的總體水平提供基本的條件。此外，采取多種形式，鼓勵城市學校與農村學校、發達地區的學校與欠發達地區的學校建立合作關系，包括校長、教師之間的交流任職，定期組織專題研討，有條件的還可進行學生之間的交流，實際上這種做法不僅對農村學校、同時對城市學校都會有幫助。
　　在城鄉學校、教師以及東中部與西部的交流方面，不僅是教育資源的合理使用，而且從現代化的進程而言，應該看作是現代教育與現代文明的傳播過程，因為農村教育的現代化不僅需要現代校舍和教學設施的建設，更需要現代教育思想與教育模式的傳播與實施，因此，人員的交流在某種程度上更為重要。可以在團中央現在組織的青年志愿者活動的基礎上，擴大其范圍，適當提高其服務期的待遇，讓各類高校的畢業研究生到貧困地區的農村學校服務1～2年，除了從事教育工作外，可以運用自己的專業知識培訓教師，提高教師業務水平，因為造就一支高素質的教師隊伍是農村教育持續發展的根本條件。
　　　　（五）積極推進農村教育創新
　　處在社會轉型和全球化背景中的中國農村正在和將會發生歷史性的巨變，農村教育也必將經歷一個前所未有的變

革與創新過程。如果說我國長期形成的農村教育傳統與教育經驗基本上是適應小農經濟基礎與社會環境的話，那么，當我國農村正在進入農業產業化和農村工業化、城鎮化的新時期，農村經濟結構和社會結構將會發生激劇的變化，農村教育的對象、功能、機構和體系都將需要有調整和變革，尤其需要有適合中國農村實際的教育創新。這可以說是中國教育創新的主要內容與時代使命，需要幾代人在繼承前人經驗基礎上堅持不懈的探索。以下就幾個實際問題提出一些想法，供研究討論。
　　農村教育與農村經濟社會發展緊密結合、協調發展，要從新世紀的實際出發，探索不同地區的新思路、新模式。農業產業化的發展，尤其是“公司加農戶”“貿工農”以及各種專業經營、規模經營的發展，正在改變傳統農業的生產方式和生產組織，農村教育將擴展其內涵，不僅要增加農業生產與農業教育的科技含量，促進農業生產走向依靠科技進步的軌道，還需要適應農村工業化的發展，培養和培訓制造業和服務業需要的勞動者和專業人才，并為農村勞動力向非農產業提供多種教育服務。在有條件的地區，各種教育機構應該逐步成為當地社區文化傳播和科技擴散中心，帶動地區現代化的發展。
　　農村城鎮化的發展，也將賦予農村教育新的任務與要求，集中體現在城鄉教育一體化發展的趨勢，勢必會有許多新問題需要研究、回答。在當前，尤其是對農村學校布局結構的調整不僅要統籌規劃鄉村中小學的布點集中、新校舍建設與危房改造，而且還要規劃未來新城鎮建設中的學校布局，使學校建設與社區建設相協調，也使有限的教育資源發揮最大的作用。而從更長遠的角度，農村教育在人才培養的素質與規格上要著眼于造就一代具有現代精神的新農民，即促進人的現代化，為改變中國的二元社會結構、實現城鄉現代化協調發展準備人力資源。
　　教育信息化在推進農村教育的跨越式發展方面具有獨特的作用。國家教育信息化工程包括中小學的“校校通”工程，最好能通過政府撥款、城市支援、銀行貸款和社會捐助等多種途徑籌集資金，逐步增加信息技術在教育中的應用，并且不斷探索與豐富適合農村實際的教育信息化發展模式，把重點放到增強教師和學生的信息意識，學會應用信息技術接受現代文明，學習現代科學文化知識，擴展視野，促進人的現代化，進而推進教育現代化。
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