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歐盟共同農業政策的改革及其影響
摘要：歐盟共同農業政策實施40年來對歐盟農業保護和發展起到了巨大作用，但同時其采取的主要措施也帶來了很多問題。始于20世紀90年代初的改革帶來了基礎性的變革，改革的主要措施是從價格支持轉為直接收入支持。持續的改革已產生了深遠的影響并仍在繼續。這些改革也反映了歐盟對內和對外政策的調整。歐盟共同農業政策改革的影響是全球性的，其他國家和地區都會關注其改革并調整自己的政策。 歐盟共同農業政策(以下簡稱CAP)自其實施以來取得了巨大成就。 這一政策強調保護和發展農業，同時保護生產者和消費者的利益。然而，其主要措施是對農產品的價格支持，在其實施之初就帶來了很多問題，最大問題就是沉重的財政負擔。因而，對共同農業政策的改革可以追溯到它實施之初。隨著世界政治經濟的發展，來自歐盟外部的壓力也逐漸顯現出來，這就是歐盟擴大和世界貿易自由化。本文考察共同農業政策的改革動機并對其影響進行分析，可作為對中國農業政策的借鑒。一、共同農業政策40年的成就與問題
(一)共同農業政策的目標和實施機制 評價一個政策體系是否成功，得看其目標是否達到以及其相關的機制。我們簡單回顧一下共同農業政策的目標�！读_馬條約》是最初西歐六國建立歐洲經濟共同體(EEC)的基礎，并于1958年 1月1日生效。在其“共同市場”條款中特別包括農業方面。在共同市場內進出口數量限制和關稅將在成員國中取消，并建立共同的對外關稅。由于各國農業政策中支持方法和支持力度有很大不同，所以農業在一體化中是一個困難的問題。但最后《羅馬條約》為建立共同農業政策作了準備�！读_馬條約》的第39條中指明共同農業政策的五大目標：促進農業勞動生產率提高；確保農業群體相當生活水平，增加農民個人收入；穩定市場；保障供給的可靠性；確保農產品以合理價格到達消費者手中。由此共同農業政策的三個支柱形成：單一市場，允許農產品的自由流動；內部優先，避免共同體外部廉價商品；財政統一。 根據這些原則，在1960和1962年間創立了 CAP的主要實施機制。它包括兩個部分。其一是共同市場組織(COMS)。這些組織不是人的組織，而是覆蓋不同生產部門的有關規定。它們的目的是通過適當的機制去支持市場，這些機制根據所覆蓋的生產領域而變化�，F在這些COMS包括除土豆、蜂蜜和某些烈酒外的所有產品。其二是歐洲農業指導和保證基金(EAGGF)。這是歐盟預算的一部分，是財政統一的必然結果。它用于資助 CAP的所有開支及鄉村發展措施的部分開支。其中，保證基金占絕大部分。共同市場組織、農業指導和保證基金對CAP的順利運行提供了保證。
(二)40年的成功運轉 盡管一些經濟學家指出CAP是歐盟的一大災難，但它是一個成功的政策。 這可以從它的目標是否實現來判斷。CAP40年的成就基本達到了《羅馬條約》39條的特定目的。 1.增加了勞動生產率。歐盟從農產品短缺和農業消費依靠進口到主要農產品百分之百自給、谷物出口和相當大的食物儲備。并且這些成就對其他經濟部門的發展有很大幫助。戰后技術進步和農場規模的擴大對農業增長有很大幫助。 2.市場穩定。穩定價格的目的無疑是達到了。CAP的干預主義機制導致了共同體市場比世界市場和美國市場較小的價格波動。事實上對主要農產品價格支持的可變差價稅方法，使得共同體的價格與外界變化的影響相隔絕。同時干預和出口補貼也消除了其內部變化(如農產品過剩)對價格的影響。 3.確保日常供給。歐洲委員會是這樣描述這一富有吸引力的方面：只要我們想到海外農產品供給的脆弱性，就能明白作為歐洲的一個實體，具有2.6億或許不久超過3億人口，不能負擔的起糧食供給而依靠別人。共同體有責任去利用它自己土地的富饒�！薄@然，確保供給的目的是達到了。
(三)遇到的問題 共同農業政策遇到的問題既有來自內部的，也有來自外部的。 其一，沉重的負擔 預算困難主要是價格支持引起的。共同市場組織對大約70％的農產品給予市場和價格保證以及對外的保護。不能在特定價格出售的農產品，國家的干預機構就運用干預價格。農業產出隨著農業生產率的增長持續增加，并且直到80年代早期一直為價格增長所鼓勵。連西德這樣一個并無糧食生產比較優勢的地區也出產了大量糧食。而歐盟內的消費增長卻很有限。不可避免的結果是極大的自我滿足：與歐共體進行競爭的大多數進口產品數量被減少，歐共體出口到第三國的產品增加了。價格支持導致共同體用大量的預算購買剩余產品和出口補貼。在其早期，農業支持預算占總預算的絕大部分。 其二，環境保護和鄉村發展 農業和林業不僅生產食物和纖維，也塑造鄉村環境。土地維持著持續的生產以及現代社會價值。作為共同產出出現的環境資源主要是土地利用，包括水供給、半自然棲息地、野生動物、鄉村歷史及文化、鄉村風景和公共用地。CAP被批評為引起鄉村環境變化而沒有考慮其影響。在《羅馬條約》中沒有提到環境問題。在過去的年代里農業污染成為主要問題。化肥和殺蟲劑在歐洲大多數地方廣泛使用，許多化學物進入水體，加速超營養化，滅絕了一些敏感的水中生物并進入地下水，同樣污染了人類的水供應體系。歐盟的鄉村顯示了一個農場數量和農業雇員(尤其是年輕人)不斷減少的過程，這給鄉村發展帶來了很大的負面影響。 其三，歐盟東擴的壓力 在1993年結束的與奧地利、瑞典、芬蘭和挪威的入盟談判中，農業被證明是一個尤其困難的方面。因為這些國家給予農業相當普遍的支持。中東歐國家(CEECS)農業落后，其情況與上述國家不同，但問題更多。主要問題是其龐大的農業人口。十個候選國波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、立陶宛、拉托維亞和斯洛伐克將會增加農業人口的2倍多，農業面積將擴大40％多。重要的是怎樣使對農業的補貼調低到相對低的支持水平，從而不會使負擔更為加重。 其四，WTO的挑戰 最初CAP的改革是由于一些產品的持續過剩和預算危機，但外部的壓力也同時存在。尤其是近年來世界貿易自由化，從GATT Uruguay回合談判開始帶來的壓力�！读_馬條約》只是零星的提到歐共體會為世界貿易自由化而努力。隨著世界貿易自由化的發展，世界上主要農產品出口國批評CAP的出口補貼扭曲了世界市場的價格，導致了貿易伙伴的嚴重沖突。 總的說來，在所有經濟活動中，農業受共同體影響最重，既得到了有效的保護，但也帶來了嚴重的問題。更為重要的是，盡管公共開支一再增加，保障農民收入的目標并沒有達到。因此，對 CAP的改革呼聲可以追溯到其建立之初。
二、改革的進程 在對CAP改革過程分析之前，我們簡要看—下它的決策機制。 馬斯特里赫特條約修正后，歐盟主要有5個機構：歐洲議會，歐洲理事會，歐洲委員會，歐洲審計院，歐洲法院。歐洲理事會和歐洲委員會是創造CAP立法方面最重要的部門，而對此歐洲議會的角色是次要的。在決策形成過程中，通常是委員會提出建議，由理事會處置。值得注意的是理事會只能在委員會的建議基礎上立法。然而，它可以采納委員會建議的修訂版本，如果這一版本能夠保證成員國間的一致性。 同時政治和經濟的壓力通常會施加于決策過程。這些壓力集團包括國家農場聯合會、消費者集團、環境集團和農業企業組織。他們對成員的利益施加影響和游說議員。壓力集團、各國政府
和經濟環境等因素共同作用于CAP決策機制并進一步推動CAP改革。農業是國民經濟中受到最大資助的部門之一，然而農業人口卻只有總人口的一小部分。通常的消費者的利益，或事實上廣泛的經濟利益，在農業政策的制定中只扮演了一個相對較小的角色。 歐盟決策和機構設置也存在問題。隨著歐盟的不斷擴大，怎樣平衡權利在大小成員國之間的分配并避免機構臃腫是一個難以解決好的大問題。CAP的決策機制使對其改革更為復雜和困難。 眾所周知，自從60年代就已經在討論改革的建議了。后來，1992年進行了更基礎性的改革，鼓勵對環境更為友好的耕種。共同體農業委員 MaeSharry1992年7月提出了CAP改革建議，委員會采納了這一建議。這對歐共體是非常重要，它對共同體農業政策提出了基礎性的變化。1997年7月，歐盟委員會提出了2000議程。這一文獻開始建議改革現有的歐洲政策，尤其是農業政策、東擴和2000--2006年間的財政框架。
(一)60年代的改革建議 第一位農業委員Sicco Mansholt，在完成了建立共同市場組織的首要任務后，制訂了一個不成功的計劃，旨在創造更為合理的農場結構。其內容包括四方面，一是對價格政策的直接批評；二是通過直接支付和創造其他就業機會減少農民數量；三是創造有足夠經濟規模的農業企業；四是擴展共同財政資助的范圍，以促進結構調整措施的實施。它是以前西歐農業政策的激進的突變，表達了更為精心的農作和減少為農業生產的土地這樣一種理念。 值得注意的是，1968—1972期間的經濟環境與90年代大不相同。早期代表了一個封閉時代，有史無前例的經濟增長和充分就業。當時的就業情形意味著多余的農業勞動力——盡管它仍然存在——可以被其他行業吸收。這是對Mansholt計劃的不利因素。 這一計劃一經提出即遭到許多農戶反對。德國是最大的阻力。理事會認為這是一個政治炸藥，并從未給一個接受或不接受的指示。但重要的是記住這一改革建議表達了一個相當普遍的觀點，即包括與結構有關的價格削減。Mansholt計劃也是1972年結構指令和相關改進的動力。這之后有過部分的改革，如牛奶限額改革和穩定器制度的引入，以及其他改革措施，但沒有多大影響，問題依然存在。
(二)1992年改革 1992年MaeSharry提出了一個基礎性的改革。這是使價格支持轉為直接收入支持的重要一步。它改革了谷物(油料和淀粉作物)、煙草、牛奶和羊肉的支持安排。價格改革的主要內容包括在三年內對所有主要農產品支持價格水平的實質性削減，以及進一步對牛奶額度的削減。MaeSharry改革的一個核心特征是提議削減谷物價格的35％，在某種程度上將接近世界市場價格。同時對谷物生產者按面積支付以彌補一部分農場收入的減少。對農戶補償價格削減的支付將以每公頃土地為基礎(因此與實物生產脫鉤)，并且打算對小生產有利。因為對大的，所謂的，“職業”農民，如果該農戶有資格得到面積支付的話，同時要求他們的一部分耕地輪流休耕。對牛肉的干預價格也顯著削減并對收入損失以每頭為基礎補償支付。另外還有羊肉限額。除了價格改革，他還包括一個“農業環境行動項目”，其措施為鼓勵為環境利益而進行低強度的耕作，資助農業用地的森林再造，并提出一個比原來超過55歲退休更有吸引力的提前退休計劃。 MacSharry 1992年5月的一攬子改革的達成也花費了不小代價。尤其是對牛奶的改革建議被放棄了，未能把改革延伸到其它部門，如糖、水果、蔬菜和葡萄酒，并且對耕地支付計劃引入調節的建議被拒絕。 90年代中期經過改革的CAP已經不同于90年代初�，F在可以說是“新CAP”。然而CAP仍然在不斷變遷中，政策機制也將進一步轉變。毫無疑問，CAP92年的改革取得了極大成功。
(三)2000議程 歐盟農業改革不是一個單一的步驟，而是一個連續的過程。歐盟的政策制定者也是同樣認為。改革的目的是確保農業成為一個有更強的市場定向的更具競爭力和可持續發展的產業。 1997年7月歐洲委員會提出2000議程對 CAP繼續進行改革。2000議程是使共同體的政策更為現代化的一系列改革措施。它包括三部分。 (1)鞏固和改革歐盟的機構和政策，充分強調歐盟所面臨的挑戰。(2)對中東歐候選國入盟準備的評估和東擴談判的一些建議。(3)2000--2006年間的財政框架，考慮到改革建議和東擴。在 2000議程的第一部分中，有一部分是關于CAP的新的改革措施。1998年3月歐洲委員會發表了一個更為詳細的立法建議。1999年3月，經過冗長和艱苦的辯論，柏林首腦會議對農業改革方案進一步修改并削減預算，然后達成最后決議。 1999年3月達成的2000議程是使CAP朝著正確方向邁進的重要的一步。 針對世界市場和歐盟內部市場的發展，2000議程確定了進一步對價格支持的削減及對農場損失進行直接收入補償。通過減少對谷物、牛肉和牛奶的干預價，增加以耕地畝數和牲畜頭數為基礎的補貼水平和范圍來補償收入損失。2000議程對鄉村發展也采取了一些新措施。畝數和頭數補償成為歐盟農業預算的主導條款。2000議程有利于新成員的加入，對WTO的談判形成一個開放的有利局面。 一般說來，按照福利經濟學的觀點，以價格支持為基礎的收入政策將導致更多的福利損失。但是政府仍然偏愛市場干預的政策工具。 MacSharry改革第一次嘗試從價格支持轉為直接收入支持。2000議程持續了MacSharry改革，并刺激歐洲的競爭力，極大地考慮到環境保護，確保農戶的公正收入，并簡化立法和放權。
三、對CAP改革的分析 從以上事實我們可以看出，在CAP改革中受到多種因素的制約，其中政治因素的影響大于經濟因素。保護環境、確保農民收入和平衡市場都可看作是政治目標。當然，針對存在的問題，持續的改革已經減輕了這些影響：價格支持已被削減，農產品的數量減少，逐步強調結構措施和收入支持措施在農業生產中的作用。下面對改革的幾個主要影響進一步分析。
(一)對財政負擔的影響 人們通常認為在CAP的進化中的最大缺點是過分強調價格支持和市場控制。毫無疑問，這一政策保證了歐共體的糧食安全和一定程度上的農戶的福利。但他導致了很重的負擔和農產品的剩余。農業支出成為共同體預算的主要問題。這在共同體早期不值得奇怪，因為其他政策還沒有在相同程度上發展，甚至后來，其他的共同體政策并不要求太多的預算支出。然而，隨著歐盟的發展和不斷擴大，對地區和結構發展的支持逐漸增多了預算要求，尤其共同體的南部區域，另外，還有諸如發展援助的其他政策也要求更多的財政支出。MacSharry改革開始降低支持價格并給農戶直接補貼，他成功地削減了歐盟預算，雖然經過改革，CAP的預算支出已由初期占總預算的三分之二下降到現在的二分之一左右，但仍然很大，還應該被進一步削減。2000議程繼續減少支持價格，但仍然不夠。且從短期來看，由于改革措施的實行會帶來財政支出的增長。隨著中東歐國家的加入，其財政負擔還有可能增加。
(二)對農民收入和農業生產的影響 CAP的目標之一即是促進農民收入的增長。但結果是收效甚微，除少數大農場得到了相應利益。CAP采用的手段是提高勞動生產率和實行價格支持，增加的產量的大部分來自大農場。而歐盟存在大量的中小農場。由于收入低，許多農民尤其是年輕人離開
農村到城市謀生。直接支付體系的實施是CAP改革的一個基本手段。直接支付體系在歐盟有一個很寬的范圍，包括谷物、油菜籽等農業生產，旨在通過田畝減少和休耕來解決過度生產的問題。直接支付與休耕結合起來被作為綠色項目，因此它們不在國內支持總額 (AMS)削減界限內。多數的共同市場組織以直接支付的形式提供支持。直接支付體系希望能夠有利于小農戶的利益。但執行起來有些繁瑣。且農戶因為價格的削減和轉移支付的補償不足而收入損失。所以，在某種程度上，農戶也是受害者。農業最發達的法國農地的平均價值在1975— 1995年間下降了三分之二。 通過改革，農業結構發生了很大變化。以德國為例，1998年農場數量比1992年減少了29％，農業勞動力減少了26％，農場的規模也得到擴大。但出于政治考慮，避免引起大批小農戶破產，造成社會震蕩，還不能加速中小農戶的消失。所以，農場規模還不夠。改革對農業生產結構的影響很小，生產結構基本沒有變化。以德國為例，雖然基于地區標準化的補貼政策使谷類之間的收益差距減小，但相對優勢并沒有變，小麥仍是最重要的作物。 歐盟還對相應的市場組織做出規定，在直接支付時鼓勵成員國把農業結構調整與環境和就業問題掛鉤，沒有遵從環境和就業要求以及造假的農戶將不予支付。從而使農業可持續發展。
(三)對東擴和WTO談判的影響 總的說來，歐盟減輕財政負擔的改革是核心，同時減輕負擔也是為東擴做準備，削減支持價格和出口補貼也是為在WTO談判中更為主動。但是許多經濟學家指出，歐盟為東擴和WTO談判所做的準備還不夠。尤其是面對當前的國際貿易形勢，2000議程改革力度還不夠，很多時候只考慮到當前利益，不可避免會削弱EU在WTO談判的立場。在東擴問題上，一些人懷有僥幸心理，認為直接支付將不會擴展到新成員國，而且，中東歐國家加入后將會有一個過渡期，歐盟還會有時間修改目前支付的性質。對改革的延緩會對中東歐國家的農業政策決定造成困難。當然，這也從另一側面說明東擴將不是一件容易的事。在東擴中，歐盟將不會輕易讓中東歐國家享受CAP的成果，并要求這些國家進一步按歐盟要求改革本國農業，減少農業人口，調整農業結構和開放市場。同時，WTO關于農業的談判也會更為復雜。在WTO談判中歐盟將會討價還價，延緩談判進程，并采取變通方法進行補貼，從而保護歐盟農業。 CAP改革的影響是全球性的。世界上其他國家和地區都會關注其改革并調整自己的政策。 （摘自國際經貿消息）
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