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土地宏觀調控中地方政府問責機制的博弈設計
土地宏觀調控中地方政府問責機制的博弈設計肖教燎毛燕玲
[摘要]土地政策在宏觀調控中的地位凸顯，但常在執行環節上遭遇地方政府失責的困境。分析中央政府和地方政府在土地政策傳導過程的委托代理關系和效用函數，引入失責補償轉移變量，對霍姆斯特姆和米爾格羅姆簡化模型進行局部改進，建立基于中央政府土地調控偏好并滿足地方政府正當利益訴求的優化模型，形成土地調控中對地方政府線性問責機制，結果表明：地方政府失責行為影響的擴大，會加大其失責風險成本。壓縮地方政府土地失責行為的收益空間，提高中央對地方的土地監察查處力度，促使地方政府收斂其失責行為。
[關鍵詞]地方政府；土地政策；問責機制；委托代理
[中圖分類號]F301.0[文獻標識碼]A
一、引言
近些年來，有關“政策執行難”以及地方政府對宏觀調控政策響應乏力的問題已引起學術界的廣泛關注。人們也一直在質疑，中央出臺的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（2004年）、《關于加強土地調控有關問題的通知》（2006年）、《國務院關于促進節約集約用地的通知》（2008年）、《關于嚴格建設用地管理促進批而未用土地利用的通知》（2009年）等一系列土地調控政策，這些政策從制度本身來說是細致精確的，調控針對性和目的性也很明確，但為什么實施效果卻不太理想，為什么到了地方會在執行環節“偏差”環生，最終使得國家土地調控目標難以實現呢？筆者認為，出現土地調控政策傳導不暢、地方政府執行不力的現象，除了政策時滯效應的系統原因，主要根源在于地方政府在保留、支離、敷衍地執行中央下達的政策，這涉及到兩級政府在土地政策傳導過程中的交互博弈。宋艷林指出：在與中央政府的博弈中，地方政府采取不響應行動符合其效用最大化的目標，因此一次性博弈下便產生了地方政府的機會主義行為（第61頁）。上下級政府的演化博弈也表明，下級政府是否選擇“遵紀守法”取決于其守法與違規的得益比較2j（第48頁）。在土地調控過程中形成的中央政府與地方政府之間一對一、一對二和一對多等關系，可運用一對一靜態博弈、“鷹鴿”、“獵鹿”等模型分別進行博弈分析，并得出各自的均衡解，在一定意義上解釋了中央政府如何應對地方政府的欺騙行為（第35頁）[4]（第24頁）。
由此可見，土地調控中地方政府基于自身的利益訴求，甘冒政治風險作出與中央進行消極對抗的選擇，中央政府必然會采取措施、建立考核問責機制來遏制和懲處地方政府在宏觀調控中的失責行為。綜觀現有文獻，博弈論關于土地調控中中央和地方之間利益博弈方面的研究頗多，但在土地政策傳導過程中兩級政府出現的代理人問題，以及對地方政府土地失責行為進行有效制約等方面仍鮮有研究。而如何考察中央和地方政府之間的委托代理關系，并在土地宏觀調控中對地方政府在土地政策傳導過程中可能出現的失責行為應該建立什么樣的問責機制，以及所建起的問責機制其適用性如何，擬從博弈論委托代理視角對這些問題進行探討。
二、土地調控中地方政府失責的主要原因和行為表現
土地政策是當前國家宏觀調控的主要手段，通常由國務院、國務院辦公廳、國土資源部等中央政府部門制定并頒布，政策出臺后的具體指標分解和貫徹傳達則由各地方政府及下屬的國土資源廳（局）等部門細化實施，故土地政策的制定者是中央政府，土地政策的實施者是地方政府。但是，自分稅制改革后地方財政運行壓力加大，而我國現行的土地制度為地方政府增加財政收入打開方便之門，地方政府通過低價征地高價出售，獲取巨額的土地出讓金；低價出讓工業用地來招商引資；高地價推動高房價，帶動建筑物稅和房地產稅快速增長；利用土地抵押貸款為城市基礎設施融資等方式來增加地方財政收入（第21頁）。除此，地方官員的選拔和提升的標準由過去的純政治指標變成以地方GDP增長為主的經濟績效指標，地方官員的升遷概率與地區GDP的增長率呈顯著的正相關關系（第1743頁）。地方官員出于晉升的考慮也需要極力發展本地的經濟，特別是同一行政級別的地方官員，都處于一種政治晉升博弈，或者說“仕途錦標賽”，每個官員都將自己行為的“溢出效應”(經濟論文)內在化（第33頁）。
這也說明，中央政府和地方政府在發展偏好上存在差異（第155頁），中央政府作為國家版圖上土地資源的總代理人，土地調控的目的是通過合理配置土地資源促進國民經濟健康發展和社會福利最大化，但只擁有土地的所有權，土地的實際地理布局以及使用權和其他處置權更多地落于受轄地。地方政府則擁有更多本地土地的使用權和支配權，且對土地的開發利用等活動更多地著眼于地方經濟利益或財政收入。可見，中央政府具有“社會人”和“集體理性”思維特質，相對而言，地方政府的“經濟人”和“個體理性”等特征更顯著。這就造成了“有限理性人”的地方政府在政治上依附于中央政府，在經濟上卻擁有極大的控制權和主動權，使其行為出現經濟和政治的雙重分裂傾向，一旦經濟行為缺乏硬性政治約束力時，受地方經濟利益的驅動，會忽略社會的整體利益和宏觀經濟效益，“上有政策，下有對策”地敷衍中央決策（第48頁）。這就是地方政府在公共政策執行中的偏差行為，也是公共政策失效的誘因（第73頁），直接削弱了國家的可持續發展能力[10]（第147頁）。
地方政府執行上級政策出現的偏差行為主要包括五種：利用附加不合理條款為上級政策強行增添新目標的“政策附加”、對上級政策搞陽奉陰違的“政策替代”、選擇執行原本完整的上級政策條文使其殘缺不全的“政策殘缺”、使政策執行浮于表面和流于形式的“政策敷衍”、隱瞞不貫徹損害地方既得利益的“政策截留”（第90頁）。體現在土地政策從中央政府到地方政府的傳導過程則是，如果中央推行的是從緊土地調控政策，地方對中央出臺的土地政策原則上應該無條件學習并不折不扣地貫徹執行。但由于：一方面，兩級政府的信息不對稱，地方政府對中央政府所出臺的土地政策信息完全了解，而中央對地方的政策執行過程卻不甚了解；另一方面，基于地方利益訴求和政績追逐，如果偏差執行中央土地政策而受到懲罰的成本和概率較低，卻可以為地方攫取巨大的經濟利益和財政收入，帶動相關產業和社會事業發展，彰顯政府的執政能力，則地方政府就會傾向于選擇“偏差”執行中央制定的土地政策。
三、基于HolmstromandMilgrom模型的地方政府土地問責機制設計
從博弈論角度，土地政策在兩級政府之間的傳導可視為一類委托代理問題，中央政府在其中扮演委托者角色，地方政府承擔代理人角色，委托代理物是土地政策的傳導執行。按照《公共行政與政策國際百科全書》中對“問責”一詞的解釋：“問責是指委托方和代理方之間的一種關系，即獲得授權的代理方（個人或機構）有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。”以及狹義范疇的理解：“問責是指依照相關法規、規定予以過問并追究責任的制度。”（第35頁）如果在土地調控過程中，地方政府“偏差”執行中央制定的土地政策方針，即存在代理問題，中央政府就可對地方政府進行“問責”。而“問責”過程如何完成，或者說“問責”這種制度應該采用什么方法才能得到有效實現，這種制度加上方法的組合就是制度經濟學意義上的“機制”概念，也可視為博弈規則的實施問題。故而對地方政府如何進行土地“問責”實質上就是問責機制的設計問題。
HolmstromandMilgrom模型是信息經濟學中關于委托代理理論的一個基本模型，參見文獻‘Ⅲ（第239頁）。本節內容是在局部改進HolmstromandMilgrom簡化模型基礎上所做的分析，其研究框架也適用于地方上下級政府的土地政策傳導博弈中。
（一）模型假設和基本參數設置
假設1：中央政府出臺的是從緊土地調控政策，中央和地方政府之間信息不對稱。
假設2：委托人中央政府是風險中性者，代理人地方政府是不變的絕對風險規避者。
假設3：地方政府操作土地政策的行動可以通過地方工業增加值、財政稅收等地區經濟指標這些可觀測結果得到反映。
假設4：在地根緊縮宏觀背景下，地方政府失責行為可使地方獲得短期正的產出，且失責程度越高，地方投機收益越大。
假設5：參與人中央和地方政府的所有活動均可折成貨幣單位計量。
假設6：地方政府對土地政策的執行活動、執行結果及中央政府采取行動都是瞬時完成的，不考慮時滯效應，也不考慮地方政府間的競爭。
設定a是地方政府對中央土地政策做出反應的一個策略，是連續的一維變量，d∈A，A代表地方政府所有策略集，介于完全不執行到完全執行之間。根據假設4，若d表示完全不執行，則地方可獲得較高的短期投機產出；若a為絕對執行，則地方只能獲得基本的保留產出。X(a)是地方政府采取行動a的一個可觀測經濟產出，x是服從概率密度函數為f(x)、分布函數為F(x)的隨機變量。由假設3和假設4，可設x，>0且x”<0，即x是關于a的嚴格遞增凹函數，表示地方政府的行動越不完全執行下達的土地政策，則地方的經濟產出越大，但違背政令換取的邊際產出率遞減。
同樣地，設e代表中央政府觀測到xja對地方政府行動a做出的反應，是連續的一維隨機變量，0∈代表中央政府所有反應集，介于完全不查處到全力查處之間，e(x)是關于x的函數，e’>o，e”
（二）參與人的效用函數和基本模型建立
表達式ou(a，e)一x(a)一I(a)一T(。(x))設為代理人地方政府采取行動a的收益函數。表達式右邊第一項是用可觀測行動結果x(a)表示帶給地方政府行動a的短期收益；第二項I(a)表示地方政府執行土地政策行為a的產出所需發生的投入；T(.)是中央政府觀測到結果x(a)后作出的反應e，如中央政府對地方政府的土地失責行為進行查處導致地方用地指標縮減、官員追責等損失的失責補償轉移成本。對應的地方政府收益效用函數設為u(∞)。根據假設2，可知代理人地方政府具有阿羅一普拉特意義上的不變絕對風險規避傾向，其VNM效用函數可取為U(co)=-e‘一p’，P是絕對風險規避系數，P>o。
表達式7r(x，e)一[R。-k．x(a)]+T(。(x))一c(e(x))設為委托人中央政府觀測到代理人地方政府行動結果x后作出反應e的收益函數。R。-k．x(a)表示中央政府受地方政府行動a及產出x影響后的土地調控收益，其中R。是中央政府的土地政策傳導不受地方政府阻滯的理想調控收益，k是中央政府土地調控收益的折扣系數，受地方政府行動a及產出x影響，由假設3、4、5可知地方政府產出x每增加一個單位，中央政府調控收益就減少k個單位。T（π)是對地方政府問責后轉移過來的失責補償收益，C(.)是中央政府對地方失責行為采取行動的成本，如監察、調查、查處等活動的人力物力支出。相應的中央政府收益效用函數設為V(π)。由于中央政府風險態度中性，故期望效用等于期望收入，即E（v（π））一E(7c)。
根據上述假設，很容易建立以中央政府為主導的土地調控兩級政府優化模型，如下。
中央政府的期望效用為：
第一個約束(IR)是個人理性約束，(經濟論文)u是地方政府的保留效用。第二個約束(IC)是激勵相容約束。
由于T(.)足地方政府在土地調控中的失責補償轉移成本，也是中央政府對地方政府問責后轉移過來的補償收益，故可認為是中央政府對地方政府在土地調控中的失責行為實施的問責機制。從而下面的問題是中央政府應該怎樣設計這樣一份地方政府土地問責機制T(ecx))，促使地方政府的行動符合宏觀調控意圖。
（三）地方政府土地線性問責機制設計
為簡化起見，不妨設e=x=a+∈，其中隨機變量∈服從均值為0、方差為a2的正態分布，即∈～N(O，a2)。中央政府對地方政府的監察查處成本設為C(e(x))一c。+dx，其中c。為基礎成本，d是中央政府監察查處成本系數，O
不失一般性和為分析簡便，本文只考慮線性問責制度Tcecx))一t+hx，其中t表示一旦中央對地方政府問責后地方政府最基本的應受罰額，h是問責系數，O
據此可建立在土地調控中中央針對地方政府失責行為的最優線性問責機制為：T+(0(x))一t’+h´x。
從該線性問責機制易知，只要獲取模型中h+和t‘的各項參數數據，就可在文中理想條件下對土地宏觀調控中地方政府的失責行為進行定量考核和責任追究。
（四）地方政府土地失責行為線性問責機制的理論內涵和現實解釋
對上文所建立的地方政府最優線性問責機制T+(．)作進一步分析，可發現該模型具有更深的理論內涵和現實意義。
1．從上面結果h+可看出，模型中所設計的問責系數h與中央政府的土地監察追責查處成本系數d、中央調控效果折扣系數k，以及地方政府土地政策執行產出投入系數l、地方政府絕對風險規避系數p和地方經濟產出方差d等參數有關。同時容易得，這說明隨著地方政府在土地調控中失責行為的加重，雖然短期內可能帶給地方GDP和財政收入較快增長等土地投機收益，但由于與中央土地調控宗旨或陽奉陰違或背道而馳，導致中央土地調控新政屢成空文，嚴重阻礙了土地宏觀調控效應的發揮，無疑會加重中央對地方土地失責行為的不滿，促使中央對地方失責行為提高查處力度和投入。正如對閑置土地的清理方面，中央歷年發布了“國八條”、“國六條”、“國四條”和新“國十條”等多項嚴厲政策，但均遭遇地方政府阻力，終使中央痛下決心，向各省市派遣督察組打擊囤地、炒地等現象，規范地方土地市場秩序。
2．根據線性問責機制模型，問責系數h“可看作中央政府對地方政府土地失責行為進行追究的邊際失責補償，也可視為地方政府失責行為的邊際失責風險代價。地方政府土地失責行為的風險代價為
風險越規避，且地方政府土地政策響應行為的經濟產出方差越大，即地方政府的任一土地行為結果的不確定性越大以及地方政府響應中央土地調控政策的投入系數越大，則地方政府在中央土地調控過程中一旦采取了失責行為后被問責的后果就嚴重，其邊際失責風險代價越大，這反而將有效壓縮地方政府土地失責行為的收益空間，限制地方政府土地失責行為所得，有助于中央抑制地方政府在土地調控中所犯失責行為的動機，進而約束地方政府的土地政策失責行為。說明如果從制度環境方面提高地方政府土地失責行為代價，并違者必究，究者必罰，定可使土地調控政策在執行環節更為通暢，如近幾年對不少違規用地的失責地方官員進行嚴厲處分就表明了中央堅持土地調控的決心和毅力，對那些具有土地違規失責動機的地方政府無疑起到了震懾作用。
可見地方政府對中央下達的上地調控政策越積極響應，其風險規避特征越典型，則其在土地宏觀調控中的失責程度越低，但地方政府的土地政策行為經濟產出就越少。同樣地，若地方政府的土地失責行為對中央宏觀調控目標損害程度越嚴重（k越大），或中央對地方政府的土地政策響應行為的監察追責投入越高（d越大），均會加大地方政府的土地失責風險成本，如上分析，最終將使地方政府的土地失責行為得到收斂。這也解釋了：隨著近些年來各地違規違法用地行為愈演愈烈，嚴重威脅到國家宏觀經濟走勢，中央勢必制定從緊從嚴的土地調控方針政策，同時加大土地督察的投入和力度，防范地方政府在土地調控中的失責行為。
四、總結與政策建議
地方政府的土地考核和問責機制是關乎中央土地宏觀調控成敗的重要制度安排，土地調控效應和責任主體是地方政府。本文從非合作博弈論的委托代理視角研究了在土地調控政策傳導過程中中央政府和地方政府的博弈行為和效用函數，以及地方政府如何權衡其偏差執行政策的收益和風險，并通過局部改進HolmstromandMilgrom模型，設計了一份對地方政府偏差執行行為的線性問責制度，規范地方政府政策執行行為，使其符合土地調控方向，實現中央土地宏觀調控目標。而這份線性問責制度由于其嚴格的假設背景和簡單的框架設計，也只是為地方政府土地考核問責體系提供一種理論分析和定量績效考評的思路，而對地方政府進行土地考核還涉及到更多的指標和配套條件。因此，如何完善和拓展文中的地方政府土地政策問責機制，以及具體如何應用于對地方政府的土地考核問責，還有待后續進一步研究。
政策執行是政策運行成敗的關鍵，土地政策也是如此。隨著2009年12月開始的新一輪土地宏觀調控政策的密集出臺，為防范地方政府在執行土地政策時的陽奉陰違，打擊地方政府短期化的土地違法投機行為，加大土地保護力度，促進集約用地，建立長效科學的地方政府土地問責制度勢在必行。雖然當前將耕地保護和土地利用年度計劃執行方面已納入地方政府績效考核體系，但其可操作性亟待加強，應用范圍還有待推廣。必須遵循科學發展觀的要求，理順中央政府與地方政府之間權利與責任、財權與事權、利益與行為選擇的關系，確立中央在宏觀調控中的主導地位，調整地方政府違法用地的收益成本結構，加大對地方土地違法事件監察力度，通過立法形式建立科學合理的地方政府及政府官員土地考核制度，提高地方政府對抗中央調控的經濟與政治代價，轉變地方政府短期逐利的“土地財政”路徑依賴，加強兩級政府的互信互賴及各類宏觀政策資源的組合利用，共創中央與地方在土地宏觀調控中的雙贏局面。
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