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國有資本營運機構的功能定位和發展模式探討

時間：2023-02-20 10:45:08 國民經濟論文我要投稿

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國有資本營運機構的功能定位和發展模式探討
--該文系武漢市國有資產管理課題研究項目的部分內容。作者:課題組

　          近幾年來，我國涌現了以深圳、上海、武漢等為代表的國有資產管理體制改革模式。實踐表明，在改革中成立的國有資本營運機構，對調整優化地方經濟結構，提高國有資本營運效益，發揮了重要作用。但也暴露出不少矛盾和問題，究其原因，主要是對國有資本營運機構的功能職責定位不清。在國務院推行新一輪的國有資產監督管理體制改革的形勢下，作為加強國資監管的重要一環，國有資本營運機構在盤活國有資產，確保國資保值增值上擔負著重要的功能。因此，必須進一步明確界定其職能，在此基礎上進行優化國有資本營運機構運作模式的思考。
                        一、國有資本營運機構的功能定位
                （一）社會主義市場經濟條件下國有經濟在區域經濟發展中的定位
        國有資本營運機構的功能定位與國有經濟的定位和國有企業的改革目標緊密相連，要明確國有資本營運機構在新形勢下的功能，必須首先明確國有經濟的功能和國有企業的發展取向。
        國有經濟的功能，主要體現在以下幾個方面：（1）保證社會公共產品的供給；（2）投資私人資本不愿投資或無力投資的領域；（3）實現政府的宏觀經濟目標（諸如就業、稅收等）；（4）作為實施國家產業政策的有效手段。
        在早期市場經濟中，國有經濟的功能更側重于保證社會公共產品的供給和投資私人不愿投資或無力投資的領域，而在計劃經濟條件下，國有經濟的功能幾乎涵蓋了上述四個方面。現在，在世界各國普遍建立的現代市場經濟中，國有經濟的功能則越來越側重于實現政府的宏觀經濟目標和作為實施國家產業政策的手段。以發達市場經濟國家為例，經過20世紀后期的大規模“非國有化進程”，國有經濟不僅從制造業中迅速退出，而且逐步從許多基礎產業和具有自然壟斷性的產業中退出。發達市場經濟國家的國有經濟從工業社會的絕大多數產業中退出，目的是為了更大規模地和更快地進入競爭激烈的科技創新型研發產業，以保持其經濟在這些領域中的領先地位。這一趨勢的存在，暗示著國有經濟在現代市場經濟中的定位，必須突破傳統的思維方式，立足于滿足實現國有經濟功能的需要。
        從我國目前區域經濟發展形勢來看，盡管有關國有經濟的戰略性調整已經進行了多年，但由于其存量較大、結構剛性較強等，效果并不明顯，國有經濟退出競爭性產業領域仍然是經濟結構調整的主旋律。另一方面，隨著社會主義市場經濟的逐步建立、產業結構升級的疊加（從工業社會的傳統結構向現代結構的升級、從工業社會后期的產業結構向后工業社會的產業結構升級），以及我國加入WTO后面對的更為激烈的國內市場的國際化競爭，基于經濟發展戰略和對外經濟戰略調整的需要，國有經濟作為保證公共產品供給、支撐就業和稅收的作用應大幅度降低，而作為實現區域產業政策有效手段的功能要大大加強。
        與這種形勢相適應，區域性國有經濟應在戰略調整中，盡快地和較大幅度地退出傳統的制造業、服務業和商業流通領域，在保證社會公共產品供給的同時，逐步向具有自主知識產權的高新技術研發、資本技術密集型的高新技術制造業和金融領域集中，通過國有經濟的這種定位，適應面對經濟全球化和區域經濟一體化的經濟發展戰略調整。
                （二）國有資本營運機構在經濟發展中的功能
        結合目前國有經濟在經濟發展中的定位，我們認為，國有資本營運機構在經濟轉型期應突出以下五個方面的功能：
        1.促進區域內國有資本重組的功能。作為國有資本運作載體的國有資本營運機構，首要的功能是推進區域內國有資本的“運動”——流動和重組，調整和優化區域經濟結構。
        2.為區域內產業發展實施戰略控制的功能。伴隨著區域經濟一體化、特色化趨勢的日益明顯，國有資本營運機構將打破過去分部門、分行業管理國有資產的框框，對國有資本實行綜合性營運，這就要求國有資本營運機構具備為區域內產業發展實施戰略控制的功能。在新形勢下，分析某些產業，由于前景不明朗、投資回收期長，或是存在外部效應，可能民間資本不愿進行投資，而這些產業的投資對于國家的長期經濟發展又存在重要的意義，如一些高科技的導向性產業、園區建設等，需要國有經濟的進入。特別是對于區域經濟而言，一些特色產業、主導產業對城市經濟發展的重要性不言而喻，國有經濟在城市產業發展中的導向作用就顯得尤為重要。
        3.為提供公共產品進行投融資的功能。在還未建立起完善的社會主義市場經濟體制的條件下，國有經濟較多地體現在公共產品領域十分重要。城市經濟的發展需要改善基礎設施、文化教育等條件，改善人們的居住、工作環境。目前，我國一些城市如上海、南京等將推進投融資體制改革作為國有資產管理體制改革的重點，在能源、交通、公用設施等領域組建了一批投融資平臺，其目的也正在于此。
        4.推動企業改制的功能。從國有資本營運機構本身來講，它的構建基本上借鑒了市場經濟國家的經驗，建立了較為規范的公司制，資本營運機構與持股企業的關系由公司法規范，即資本營運機構依據出資額對持股企業行使股東權力，但持股企業不接受政府部門的行政權力，

政府與企業實際上是在這一層次上分開的。國有資本營運機構多數情況下對企業同時有“管資產”與“管人”的權力，可以資本為紐帶把國有企業改制成全資公司、控股公司、參股公司等，并按照現代企業制度的要求，建立企業內部法人治理結構，使企業成為“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的法人實體和市場主體，實現出資人代表權與企業生產經營權分離，最終達到國有資產所有權與企業生產經營權的分離。
        5.保持社會穩定的功能。國有資本營運機構推動企業改制和重組，必然涉及職工下崗、提前退休和社會保障等問題，解決這些關系社會穩定的問題，在目前經濟轉型時期還是應該由國有資本營運機構來負責，一則改革時期利益格局調整較大，社會穩定任務較重，需要方方面面來配合；二則國有企業的改革成本必須由國有經濟來支付，國有資本營運機構也就責無旁貸。但是，從長遠和規范化的角度來看，隨著國有企業改制任務的逐步完成和社會保障體系的不斷完善，維護社會穩定的職能應該逐漸由政府來承擔。
                        二、國有資本營運機構的發展模式        國有資本營運機構的發展模式，一方面取決于各級政府國有資產管理體制，另一方面取決于國有資本營運機構適應區域經濟發展的特點和趨勢，采取相應的運作模式。
                （一）新形勢下國有資產管理體制的基本框架
        新形勢下的國有資產管理模式，是建立三個層級的國有資產管理體制。
        第一層級，是代行所有者權利的專職機構。在十屆全國人大一次會議上，國家已經確定成立國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）。在目前公布的改革方案中，新組建的國資委管轄范圍明顯縮小，所要監管的主要是國有大型企業中的國有資產；權威性增強，既要管財，又要管事與管人，將國家經貿委的指導國有企業改革和管理的職能，中央企業工委管人的職能，以及財政部有關國有資產管理的部分職能全部歸并到國資委。
        國有資產監督管理委員會的主要職責是貫徹執行國有資產管理方面的法律法規，履行出資人職責，如指導國有企業的改革和重組，制定具有導向性的政策；向所監控的企業派出監事會；通過法定程序任免企業負責人，并考核獎懲經營者；通過統計、稽查，對國有資產的保值增值進行監管等。
        第二層級，是國有資本營運機構。國有資產管理委員會依法將管理國有企業的權利委托給國有資本營運機構，國有資本營運機構接受相應國資委的領導，完成與之簽訂的各項契約。國有資本營運機構依據其在各企業中的國有股份行使法人財產權利，對擁有的國有資產進行經營運作。
        第三層級，是國有資產參與企業，包括國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業。國有資產參與企業與國有資產經營公司之間存在產權關系，它接受國有資產經營公司對自己行使股東權利。
                （二）優化國有資本營運機構發展模式的原則
        1.綜合性原則。為了促進區域經濟的發展，國有資本營運機構應打破部門、行業、地區界限，實現跨行業、跨地區、跨所有制組建。
        2.效率原則。要建立有利于機構提高效率、防止腐敗的制度性機制。要立法明確該機構只有類似公司股東會的職責或有限的特定權利，只能按法定程序行使；實行政府一把手負責并向人大報告的制度；明確該機構與國家其他機構的關系，包括接受審計和相應的監督；實行向國民公開信息的制度；明確工作人員的權責及紀律，合理設計相應的薪酬制度。國有資本所有權行使機構必須實行信息公開制度，即所有或絕大多數大型國有企業都必須向社會公布基本的經營和財務信息，公布國家給予的支持政策和基本管理制度。這樣做符合國有企業及國有資本所有權行使機構必須向企業真正的“股東”——全國納稅人提供信息的原則，有利于所有權行使機構和企業提高效率、防止腐敗，有利于各種企業間的公平競爭，是國外國有企業及地方公有企業通行的基本制度。
        3.平衡原則。新的國有資產管理機構設立后，應該考慮把本來與財政關系密切的國有資產統計轉變為科學準確的國有資本預算，建立與市場經濟相適應的國有資本預算制度。在一段時間內，國有資本預算還不可能直接只對全國人大負責，應該把國有資本預算納入公共財政預算體系，或者把國有資本預算系統作為公共財政預算系統的子系統。當然，國有資本的分級預算應該隨著財政、稅收體制的改革而進一步逐步實現。因此，新的國有資產管理機構，無論是否獨立于財政部門之外，都必須保證國有資本預算與公共財政預算的信息對稱。
        4.簡化與明晰原則。國有資本營運機構與生產性企業集團不同，它不從事生產經營活動，實質上是政府與企業之間又加入了一層委托——代理關系。在國家所有權主體因過于抽象而不能實施有效監督的前提下，代理層次的增多就意味著代理成本的提高和資本運營效率的降低，以及國有資產流失危險的增加。因此，要本著簡化與明晰各個部門角色與功能的原則來進行改革。這一改革的著眼點就是要使行業資本營運機構真正與政府機構脫鉤，一定要達到精簡政府機構的目的，防止再度出現“翻牌公司”現象。
                （三）優化國有資本營運機構發展模式的對策

>        基于對國有資本營運機構角色的重新定位，結合我國各地國有資產管理體制改革的實踐，充分借鑒市場經濟發達國家管理國有資產的先進經驗，我們對優化國有資本營運機構在區域經濟中的發展模式提出以下幾點建議：
        1.對國有資本營運機構布局進行調整。國有資本營運機構的設立應該由國有經濟的目標所決定，而城市國有資產，包括以企業資產為主的經營性資產、行政事業資產、自然資源資產，其所承擔的社會目標也不一樣，因此有必要對城市國有資本營運機構的設立從整體上進行戰略性考量。
        2.減少在競爭性產業領域設立的國有資本營運機構。結合國有企業“國退民進”的改革，大力推進國有企業的戰略性重組，把非國有資本引入國有企業來改變國有股一股獨大的格局，促進國有企業改制。在企業改制任務完成、國有資本經營職能弱化后，可以讓該產業領域的國有資本營運機構逐步退出。
        3.擴大對大型國有企業（集團）的直接授權經營。大型國有企業（集團）中具有較強實力，能帶動集團內企業發展，資產規模較大，經營狀況較好，具有國有資產保值增值能力的，國有資本所有權行使機構也可以直接持股，繞過國有資產的中間管理層次，行使所有權管理，直接授權企業經營國有資產，即實行“兩層次”體系。
        4.對國有資本營運機構實施大范圍的重組整合。直接改革“翻牌”公司，如打破原來的部門或行業的隸屬關系，重新按市場化、規模化原則構建跨行業、跨部門的綜合性資產經營公司，推進跨行業、跨所有制的企業重組。
        5.加緊組建一批政府投融資平臺。結合投融資體制改革，盡快構建一批投融資公司，作為實現政府社會公益性目標牙口產業政策目標的平臺。原則上要以現有國有資產經營（控股）公司的重組為基礎，整合優勢資源，盤活存量，采用市場化方式運營城市公用資源，實行“投資、建設、營運、管理”四分開，對城市能源、交通、公用設施、信息化等重大基礎設施項目以及高新技術產業和社會發展項目投資和提供資助。
        6.逐步規范國有資本營運機構的運作。對必須設立的國有資本營運機構，要參照國外的特殊法人制度，對其進行特殊的規定，如對中間層公司的治理結構、重大決策制度、預算制度等都可以做一些特殊規定；應明確規定中間層公司是財務型控股公司，不能搞“業務營運”；應規定如何處理管理控制與公司治理之間的關系；應改進中間層公司的考核指標，明確中間層公司與政府的責任邊界，等等。

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