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淺析構建中國農村社會養老保障體系的制度探析
淺析構建中國農村社會養老保障體系的制度探析作者：傅道忠
論文關鍵詞：農村養老保障 社會養老保障制度 家庭養老
論文摘要：在新的歷史背景下，我國傳統的以家庭養老保障為主的農村養老保障模式面臨嚴峻的挑戰。改革的基本思路是：逐步擴大養老保障履蓋面，拆除“二元養老保障”的體制屏障，建立把廣大農民包括在內的社會養老保障制度體系；構筑農村老年人口社會救濟制度，逐步建立和完善具有適當標準的農村社會養老保險制度；加強農村社會養老保險的基金管理；建立養老金個人賬戶制度。
中共十六屆四中全會明確提出了構建社會主義和諧社會的奮斗目標，而和諧社會的一項重要內容就是城鄉之間的和諧。要實現城鄉之間的和諧，必須關注農村建設與發展，不斷縮小城鄉之間的差距，使農村居民享有與城鎮居民平等的權利。具體在社會保障制度建設方面，必須使包括社會養老保障制度在內的社會保障制度從城鎮延伸到農村。通過農村社會養老保障等制度建設及實施，切實解決農村居民的生存與發展問題，為社會的穩定與和諧提供重要的制度保證。
一、中國農村養老保障的現狀與問題分析
我國不僅是世界上人口最多的國家，同時也是老年人口最多的國家。據最新資料顯示：目前中國的總人口已經超過13億，其中60歲以上老年人口達到1.34億，超過總人口的10% ; 65歲以上老年人口1.1億，占總人口的8.5%.按照國際標準，中國已經進人老齡化社會，且人口老齡化的增長速度快于預期，這一趨勢在今后相當長的一段時期內將持續下去。人口老齡化導致社會負擔加重、貧困人口增加等一系列問題，成為影響中國經濟發展的重要問題。
在老年人口的區域分布上，與城市老年人口相比，我國農村老年人口不僅絕對數量遠遠超過城市（全國70%以上的老齡人口分布在農村地區），在老齡化程度與速度方面也遠遠超過城市。這個龐大的老年群體與城市老年職工的重大差異主要體現在，他們無工薪，沒有退休年齡的規定，年老喪失勞動能力后不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。從我國目前的情況來看，一方面由于實行計劃生育政策，農村家庭子女數量持續下降，這對農村傳統的家庭養老模式提出了挑戰；另一方面，由于農村大量的青壯年勞動力通過各種渠道流人并滯留在城市，進一步加深了農村養老問題解決的難度。人口遷移對于農村老年人口的供養是一個不可忽視的因素，由于大量農村青壯年涌人城鎮，農村勞動力出現了老齡化趨向，一些老人不僅很難得到子女的供養，反而比以前更多地從事農業生產活動，甚至還負擔起照顧外出打工者子女的責任。（1如何解決他們的養老問題是一大難題，但這個難題又必須解決，因為這關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到新農村建設能否得以順利實施，關系到國家的長治久安。
從我國目前農村老年人口供養的情況看，家庭養老方式仍然是農村養老的主要形式。據有關部門的調查和估計，這一方式約占整個農村養老保障的92% ,具體形式包括老年人自養、靠子女供養、配偶供養和其它直系或非直系親屬供養。除家庭供養之外，農村基層組織對“三無”（無依無靠、無勞動能力、無生活來源）老人實行“五保”（保吃、保穿、保住、保醫、保葬）。五保供養主要采取兩種形式，一是集中在敬老院供養，二是分散供養，由村級組織負責，由鄰里照顧。另外一項傳統的政府供養方式為對優撫對象中老人的優待撫恤。除此之外，在農村還存在其它形式的老年供養方式，如部分地區鄉村干部享受的養老補助，在少數地區實行的鄉鎮企業退休職工養老制度等。一些新興形式如養老儲蓄和社會化養老制度仍大多處于籌資階段，這兩種制度的參加者絕大多數為年輕人，它們對目前的農村老齡人口幾乎沒起到保障作用。根據以上情況，我們認為，中國農村老年人口絕大多數還停留在家庭養老階段，以傳統養老模式為主的局面尚未得到根本改變。盡管出現了一些新興的養老保險形式為未來農村養老模式提供了借鑒，但目前的覆蓋率小，待遇也較低。傳統的政府養老方式在新的歷史背景下，其作用正在弱化。
此外，進城務工的農村勞動力的社會養老保障問題正變得日益突出。目前全國有2.5億農民工，擁有養老保險的不到3000萬人，數年后，這些農民工進人老年人行列，屆時不會種田、沒有田種的老民工將是一個嚴峻的社會安全隱患。即使加人了社會養老保險的農民工，由于尚未實現養老保險的全國統籌，如果要異地轉移保險金，也只能轉移個人賬戶部分，企業和社會統籌部分大都不能轉移，而輸出地也沒有接受農民工養老保險的銜接措施。事實上，多數地方政府要求農民工買養老保險，主要是為了彌補現在的支付不足，導致農民工很難享受到足額的養老保險金。而且由于目前養老保險欠賬較大，只好動用其他人繳納的保險費支付，這其中就包括了農民工的養老保險金。這就造成了現實中農民工養老保險推進不力的兩大瓶頸，一是企業主花錢為農民工買保險，但農民工并未得到實惠，反而還增加了企業生產成本；二是許多農民工不愿意買養老保險，因為當他們離開打工之地后就很難享受到這部分的保障。
這說明，農村傳統家庭養老方式已經面臨著嚴峻挑戰。這決定了我國現階段必須在農村家庭養老的基礎上，建立相應的社會化養老保障體系。
二、農村社會養老保險改革試點情況分析
我國農村社會養老保險早在20世紀80年代就開始了試點工作，目前全國有1870個縣（市）開展了農村社會養老保障工作，5500萬農民參加了養老保險。另一方面，農村特困老年人生活救助工作也逐步展開，有1200多個縣（市）建立了農村最低生活保障制度，享受農村低保的人數達到445萬。沒有建立農村低保制度的地區也根據各自的情況對貧困老年人實行定期定量救助，使他們的基本生活得到保障。青海、重慶等省市還探索了開發式扶貧的辦法，幫助農村特困老年人“脫貧”;四川等地將農村養老與獎勵計劃生育相結合，向農村計劃生育獎勵扶助對象發放獎勵扶助金；廣東、浙江和上海的一些地區則適時啟動了失地農民社保工作，其中比較典型的一些范例有：
北京市大興區農村社會養老保險由政府組織引導，農民自愿參加，籌資模式以個人繳費為主，區政府每年出資1500萬元予以補貼，有條件的村還可自行予以補助。政策規定，凡大興區行政區域內農業戶口的各類人員和具有小城鎮戶口但仍從事農業生產勞動的人員均可參加農村社會養老保險。政府為參保人員建立農村社會養老政府補貼賬戶，繳費標準按領取標準測算，原則上最低繳費標準以預期領取的養老金不低于本區當年農村最低生活保障標準的120%確定，保險費采取按季、按年或夏繳方式繳納。除用村集體土地等資產變現收益一次性給村民繳納養老保險費的人保年齡不限外，參加農村社會養老保險的年齡以參加生產勞動為起點，一般為16至60周歲。養老金領取一般從年滿60周歲的次月開始，直至身故，對因病或因殘喪失勞動能力的被保險人，領取養老金的年齡可提前到50周歲。
上海市則在上世紀末就制訂了仕海市農村社會養老保險辦法》（1996年）。辦法規定，凡上海市范圍內農村各鄉鎮的企業（含外商投資企業）、事業單位、機關和其它各類經濟組織的在職人員、農副業從業人員、個體工商戶及幫工均可參加農村養老保險。繳費原則是：企業、事業單位和機關按照工資總額巧%的比例繳納養老保險，個人按上年度月平均工資的5%繳納，每月繳費，最低年限15年。針對純農戶的養老保險，車墩鎮的實踐是：村民每月每人繳10元，全年120元，村、鎮兩級從原集體積累中提取一定費用（每人24元統籌金），村民到退休年齡每月可領取70 — 80元養老金。此外，上海市已全面推進小城鎮保險制度，切實解決離土農民的社會保障問題，逐步探索并實現了農村養老保險制度向小城鎮社會養老保險制度的轉換。根據各區縣實際，上海市政府制定了老年農民養老金的最低發放標準，進一步完善農村社會救助幫困機制，確保農村低保實現“應保盡保”.
2003年8月28日，浙江省政府發出了佚于加快建立被征地農民社會保障制度的通知》，提出自2003年起建立被征地農民的社會保障制度。規定被征地農民的社會保障，一般可先實行基本生活保障方式，也可實行基本生活保障與社會保險相結合的辦法；少數有條件的地方，可直接將其納人城鎮社保體系。被征地農民參加基本生活保障和基本養老保險所需的資金由政府、村（組）集體經濟組織、個人共同出資籌集。政府承擔部分不低于保障資金總額的30%,可先從土地出讓金收人等政府性資金中列支；村（組）集體經濟組織和個人承擔70%,從土地補償費、征地安置補助費中列支和抵交。2004年5月，浙江省出臺了佚于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》。之后，全省11個設區市中已有10個市，以及紹興、諸暨、浦江等20多個縣（市、區）就被征地農民的保障對象、保障資金管理和就業以及相關工作出臺了實施細則。要求2004年年底前，全省所有的市、縣（市、區）都必須建立被征地農民的社會保障制度，并在11個市的市區和每個市至少1個縣（市、區）開始實施。
從以上情況來看，我國農村社會養老保險制度改革試點取得了一定的成效，但從全國范圍看，仍然存在許多待解決的問題，主要表現在：一是資金使用的規范和保值增值問題。從20世紀80年代開始興辦的農村社會養老保險，存在資金使用不規范、透明度不高、安全系數小和保值增值困難等問題。二是農村社會養老保險的覆蓋率仍然較低，絕大部分農民仍然沒有被納人農村社會養老保障體系。而且農村社會養老保障的發展程度存在區域間發展的極度不平衡，東部地區的發展程度要遠遠高于中西部地區。三是農民的預算約束。在未參加社會養老保險的農民中，一個重要的原因是因為農民感到沒有余錢。四是自我平衡模式的缺陷。農村社會養老基金既沒有代際間的調劑，也沒有同代內不同收人者之間的調劑，只能依靠個人積累。由于在現行農村養老保險方案中集體補助的份額不高，所以在這樣的制度設計下會造成“預約”的收人分配差距。五是與農村社會養老保險相配套的規章制度不健全。我國城鎮的社會養老保險事業發展迅速，黨和政府對此高度重視，但對于農村社會養老保險卻重視不夠，雖然早在1995年，民政部就頒布了《農村社會養老保險基本方案》作為農村社會養老保險的基本政策依據，但僅以此為依據構建一個健全、規范的農村社會養老保險體系還有一定的難度。六是流動人口參與問題。由于目前養老保險體制以縣為單位，缺乏全國統一的社會保險編號，所以外出打工人員的養老保險很難被覆蓋。正是由于存在這些問題，導致我國農村社會養老制度的建立異常緩慢，遠遠不能適應形勢發展的需要。
三、構建農村社會養老保障體系的制度安排
我國現行的農村養老方式，包括國家和社會養老、家庭子女養老和老年人個人養老三部分，其中以家庭子女養老為主，是結構性養老。隨著社會主義市場經濟的發展，人們價值取向和道德觀念的改變，家庭子女養老功能呈弱化趨勢，而依靠老年人個人勞動自養，又受到年齡和健康狀況的限制。因此，未來的農村養老保障模式，必須是以社會養老為主、家庭子女養老和老年人個人養老為輔的模式。從目前和未來相當長時期我國的實際出發，應積極發展社會養老保障，而我國農村社會養老保障體系的構建必須從制度層面人手：
1.擴大養老保障覆蓋面，逐步拆除城鄉“二元養老保障”的體制屏障，建立把廣大農民包括在內的統一的社會養老保障制度體系。在城鄉二元社會及經濟制度下，我國的社會保障和社會福利往往優先考慮城市人口，包括養老保險問題。這種做法在特定的歷史背景下是迫于無奈，是傳統的思維慣性和政府能力尤其是財政能力低下所致。但經過改革開放20余年的發展，我國的經濟實力和財政實力都大大增強，政府目前完全有能力統籌考慮城鄉協調發展問題，包括在社會保障制度等制度建設方面，都應該城鄉統籌加以考慮。為此，除了財政、稅收等體制需做調整外，還必須對具有某種經濟待遇和社會福利的戶籍制度進行改革，實行居住地登記制度，徹底改變城鄉有別的歧視性的政策與制度，給農民以國民待遇，只有這樣，農民才能真正享受到社會養老保險。
2.構筑農村老年人口社會救濟制度。除對五保戶和符合優撫條件的老人提供社會救助外，還應對貧困家庭的老人提供生活救助。這樣的社會救助制度有助于維護社會公正，能夠較好地體現政府的再分配功能，并較好地解決農村老人的基本生活問題。
3.逐步建立和完善科學的、切合實際的農村社會養老保險繳納和支付標準。在目前大部分農村試點地區，社會養老保險制度待遇偏低是一種普遍的現象。農村老年人口月人均養老金根本無法保障其基本生活。因此，應根據經濟發展水平和收人水平的提高，逐步提高農村社會養老保險繳納和支付標準，逐步增加政府補貼，提高養老保障水平，防止老年貧困化，確保農村社會養老保險制度的正常運行。在農村社會養老保險繳費形式方面，應根據農村的實際情況，制定出不同的繳費基數和繳費期限，繳費期限可夏交也可按年繳納。通過制度變革，真正發揮農村社會養老保險穩定社會、服務社會、促進社會經濟發展的積極作用。
4.加強農村社會養老保險的基金管理，確保農村社會養老保險基金的保值增值。在農村社會養老保險制度中，最為突出的問題是基金的保值增值問題。由于農村養老基金幾乎完全由個人積累構成，在缺乏政府補貼的情況下，基金的保值增值問題顯得尤為突出。農村社會養老保險基金是參保農民日后養老的“活命錢”,其管理水平的高低直接關系該事業發展的可持續性。農村社會養老保險基金具有規模大、周期長的特點，如果不能實現保值增值，就難以保證養老金的及時足額給付。農村社會養老保險基金增值渠道單一與基金客觀上要求高收益之間存在一定的矛盾，加之近年來銀行存款利率一直維持在低水平之上，導致農村社會養老保險基金增值困難。在部分地區，出現為追求較高收益率而違規運作基金的問題。因此，必須加強對農村社會養老保險基金的管理。建立基金分級運營機制，出臺基金運營優惠政策并拓寬運營渠道，確保其保值增值。但另一方面，出于防范風險的考慮，應對養老基金進行規范，在進一步強化監管的前提下，通過基金在資本市場的運作實現其保值增值。
5.建立養老金個人賬戶制度，保證養老金按時足額發放。社會養老保障同其他社會保障一樣，是帶有強制性的保障，要在政府主持和監督下實施。但同時也應發揮市場機制的作用，資金籌措渠道、管理方式和養老金發放等，都要盡可能地借助市場機制。農村社會養老保障應嚴格實行社會統籌與個人賬戶相結合，個人繳納部分全部納人個人賬戶，集體繳納和財政補助部分按照一定比例分別人統籌賬戶和個人賬戶，個人繳費情況與其未來的社會養老享受的標準掛鉤。對于養老保險金的異地轉移應實行全國統籌，通過辦理統一的保險卡，將農民個人養老賬戶的余額和社會統籌賬戶的相關部分都打進卡里，所有賬戶隨人走，方便接受地區的社保部門辦理轉移手續。
6.進一步加強農村社會養老保障制度建設。應按照統籌城鄉協調發展的思路，統籌考慮城鄉社會養老保障制度建設，使農村社會養老保障事業做到有法可依、有章可循。我國的立法機關應制定出專門的法律、法規、制度，以保證農村養老保障事業的健康、有序、規范發展。對養老保險費實行專戶存儲，規范賬目管理，執行嚴格的財務審批制度，確保專款專用。為了保證農村社會養老保險資金的正常運轉，必須建立農村社會養老保險費監督審核制度。除加強民政、財政兩部門的互相監督和互相制約外，還必須加強審計部門的監督和審核。
7.加強農村社會養老保險隊伍建設。農村社會養老保險事業的政策性、技術性和專業性都很強，因此要求相關工作人員特別是管理干部必須具有高尚的職業道德和良好的業務素質。這就必須對這支隊伍進行思想教育和系統的業務培訓，提高其職業道德水平、理論水平和業務能力，使農村社會養老保險工作的開展有可靠的人才保證。
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