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淺析美國養老保障體系的結構變化及其對中國的啟示
淺析美國養老保障體系的結構變化及其對中國的啟示作者：張道政
論文關鍵詞：養老保障 結構變化 啟示
論文摘要：從分析具有代表性的美國養老保障體系入手，在剖析其現存框架和發展趨勢的基礎上，提出對建立和完善中國養老保障體系的建議。
一、美國養老金體系的構成
歐洲福利國家和美國已經建立了比較完善的社會保障制度，但在表述上存在著差異。在歐洲福利國家。廣義的社會保障制度（social security sys-tem）相當于美國的國家福利制度（ national welfare system ），而美國的social security則專指狹義的社會保障制度。包括對養老、遺屬和殘障人的保障，其中養老金體系是其最重要的組成部分，布什總統的社會保障改革主要就是養老金制度改革。
美國的養老金體系非常復雜，通常被稱作“三條腿的板凳”,大部分企業、非盈利性機構或政府雇員退休后都擁有3個或更多的養老金賬戶，包含社會保障、公司退休計劃和個人儲蓄。這些賬戶的資金來源、運作方式和風險度都不相同，大致構成如下：
第一類：社會保障養老金。這是長期以來被稱作“羅斯�；孟搿钡闹匾獌热荨935年8月I4日，美國頒布了《社會保障法案》（Social SecurityAct），以此建立起社會保障體系。其中最重要的部分就是養老保障，保證納稅人在退休一段時間后，可以享受所提供的退休福利。這一體系構筑了該國社會的“安全網”,也奠定了美國養老保障制度的基礎。
社會保障養老金賬戶的資金來源于雇員和雇主共同繳納的工資稅，帳戶由聯邦政府統一管理，并依據社會保障法的規定進行運作。實行現收現付制。從I937年開始至今，工資稅已成為美國人最大的單項稅種支出，80%以上的人支付的工資稅多于繳納的聯邦所得稅，目前該項保障的覆蓋面占退休職工的94%,這項福利的享受者平均每月可領取820美元左右。
第二類：雇主責任退休養老金計劃。此類養老金計劃采取自愿原則，雇主沒有義務必須為其雇員建立養老金計劃。美國于1974年通過《雇員退休收人保障法案》（Employee RPtire-ment Income Security Act），以稅收優惠的政策來鼓勵建立養老金計劃。主要有兩種形式：
1、限定投人養老金（DefinedContribution Pension ）。這是由雇員或與雇主雙方共同繳費構成的個人收益賬戶，美國大部分企業規定雇員最多可存入工資的13%,雇主按照雇員選擇的比例，每年定期向雇員們的賬戶投人一定量的資金。
這種賬戶的運作通常由雇主提出投資建議，最終由雇員自主決定投資方案，可以投資于各種金融產品市場，最基本的是股票和債券�！豆蛦T退休收人保障法案》賬戶的管理、投人資金量的多少以及稅收優惠等方面都做出嚴格的規定，凡由這個賬戶所產生的投資收益或虧損等不確定性，完全由雇員自己承擔。因此職工最終的養老金水平不僅取決于繳費數額。還與資金的投資收益狀況密切相關。
2.限定福利養老金（DefinedBPRP11tS PPRRICJR）。此類養老金計劃中，雇主承諾給每位工齡到達一定年限的雇員按月支付一定替代率（養老金占退休前工資的比例）的養老金、雇員工齡越長，所獲替代率越高。由于諸多因素影響資金的投資收益，這種福利的不確定性帶給雇主很大的風險，甚至會累及企業乃至整體經濟。一方面因為如果該計劃的投資沒有獲得充足的資產用于支付養老金的話，雇主必須投人更多的錢。另一方面，若雇主繳存的福利帳戶由于資金投資升值超過預期，那么雇主在新年度就只需要繳納比預期少的資金，但對于整個養老金體系來講這未必是福音。如上世紀90年代后期，每年超過20%的股票市場回報率，給許多大公司如1BM, GE, Intel的限定福利退休計劃帶來了巨額盈余，不少公司還將其計人業務經營成果，從而大大改善營運狀況。連日常運行中的問題也被掩蓋，而投資者不明就里，自覺不自覺地加人了吹脹經濟泡沫的行列。公司股票的市值不斷創新高。但最后的悲劇難以避免，當泡沫破滅，價格回歸理性，安然（Enron）、世界通訊（Worldcom）和安達信（（Andersen）等破產不可避免，巨額的養老資金缺口也顯露無疑，這不僅導致了雇員福利的巨大損失，還引發整個養老金體系的系統性問題，而且企業資金鏈受此重創，必將對整體經濟造成不可估量的破壞。
第三類：個人儲蓄退休養老金計劃。這是根據個人實際情況建立起來的養老儲蓄計劃，通常適用于雇傭關系比較靈活的從業人員。1981年建立初。所有人可以以稅前收人向帳戶注人資金，后來范圍縮小至收人低于規定水平或者未參加雇主責任養老金計劃的人，其他人則必須以稅后收人支付。此類帳戶由金融機構管理，開展多樣化的投資活動。
第一、二類養老金構成美國養老金體系的主體，在經歷長期運作后，各自都面臨嚴峻的現實考驗，成為改革家們關注的重點。
二、美國養老金結構的變動
�。ㄒ唬└黝愷B老金的運作狀況
1.社會保障養老金計劃面臨困境。根據社會保障法案規定，社會保障體系的資金只能投資于美國國債市場，雖然投資回報有限，但資金的安全性還是有保證的，從而確保美國的社會保障體系正常運作至今。然而，隨著美國社會人口老齡化程度加重、利率特別是長期利率的調整及失業率增加等因素的出現，原有體制的致命性缺陷逐步顯現。
預期壽命的延長是動搖這一制度的關鍵因素，戰后嬰兒潮一代進人退休高峰使形勢變得更加嚴峻。制度運行之初，人們的預期壽命是65歲，多數家庭有3-4個子女，社會贍養比為16:1,而現在預期壽命升至“歲，贍養比降至3.4:1,在今后的50年內將達到2:1.一方面因為預期壽命的延長使養老金給付總額不斷加大；另一方面贍養率的下降意味著養老基金的收人小于給付。加上長期利率呈下降趨勢以及社會失業率增加使養老基金的增量大打折扣。事實上，美國社會保障署已就此多次發出警告，在2001年年度報告中再次指出：社會保障基金將從2017年開始赤字，2041年將消耗殆盡；要維持社會保障基金的正常運作，要么將工資稅提高50%,要么將給付水平降低50%.這顯然是兩條行不通的路：不斷提高工資稅，以減少當代人的福利為代價，無論從經濟還是政治角度都難以通行；降低給付水平，讓退休者消化制度和社會問題，又不合道義，也有政治風險。剩下的出路只能是改革。
2.雇主責任退休養老金計劃隱患重重。限定投人養老金帳戶是由個人、公司或第三者（如外部理財專家）來管理。在上世紀90年代，賬戶的經營者將其中大部分資金都投入到了股票市場，從Nasdaq指數在2000年3月超過5000點跌至目前只剩下1000多點，就可以想像對這一帳戶造成的虧損有多大。當然，限定投人養老金帳戶的巨大虧損由個人的投資選擇決定，風險和損失完全是由賬戶的所有者—個人來承擔，與雇主和政府無關，加上帳戶本身是誘利性制度創新的產物，暫時還沒有大的問題。
而限定福利養老金帳戶則完全不同。由于多年的泡沫經濟運行，加上所謂的會計制度制度創新，雇主實際上拖欠大量退休養老資金，泡沫吹破之日，惡性循環開始，一切新帳舊帳都得從實重計。據美國養老金福利保障公司（The Pension Benefit GuaranteeCorp.）的保守估計，美國企業界的限定福利退休計劃現在共有$3000億的資金缺口，如果加上退休后的醫療保障福利，資金缺口超過$6000億。ERISA規定，限定福利退休計劃的資金缺口如果超過20%或者任何3年平均缺口超過10%,企業必須在3-5年內補足，而美國標準普爾500家大公司2001年的全部利潤才$2200億。這個巨大的黑洞無疑是懸在美國經濟頭頂的達摩克利斯劍。
�。ǘ┎际矆蟾婧宛B老金體系的重構
現存社會保障體系在30-40年間面臨破產的可能，不論是出于形勢所迫還是政治斗爭的需要，改革的號角已經吹響。在經歷學術界和政黨無數次激烈爭論之后，布什政府拉開了改革帷幕。2001年5月由布什總統任命成立”加強社會保障總統委員會“,8月”臨時報告“出籠，12月正式形成《加強社會保障，為全體美國人民創造個人福社》的《總統委員會報告》，簡稱”布什報告“.報告的核心是推動社會保障的私有化步伐，逐步實現個人帳戶體系替代傳統社會保障體系，改革對原有框架的修改集中體現在三個方面：
1.建立個人帳戶體系，實現DB（給付確定制）向DC（繳費確定制）轉變，削減傳統社會保障體系的作用。
2.重新設置帳戶的運作模式，實現個人對帳戶資產進行多樣化投資，保證資金運作的安全和贏利。
3.使社會保障從一項權利演變為具有資產的性質，激勵基金增量，從而增加社會積累，根據基本的索洛經濟增長模型，以改革帶動美國經濟增長。
雖然圍繞布什報告的爭斗還在進行，但報告本身己經反映了明顯的改革趨勢。對于限定福利退休計劃，無論是制度的設計還是法律的規定，都使其帶上難以為繼的風險喂鐘正，只是表現出來早晚的問題。同時，限定福利退休計劃日益加大的資金漏洞己經嚴重阻礙到美國經濟的發展，美國經濟復蘇的希望基本寄托在企業進行大規模投資，先前擴張的沉重債務加上養老金帳戶的巨額缺失使得企業進行大規模投資的可能性越來越小、。從長期看，無論企業還是政府，都無力應付限定福利退休計劃劃固有的風險，在對老雇員養老體系進行改革的同時，新雇員應全部納入限定投人退休計劃。
三、”美國經歷戶，的啟示
我國養老保障制度主要由社會基本養老、企業補充養老和個人儲蓄養老三部分組成。社會基本養老由國家依法強制建立，通過稅收或繳費籌資，現收現付確定給付。企業補充養老和個人儲蓄養老缺乏立法保障，由于大多數企業經濟效益較低，無力為職工繳納補充養老金。企業拖欠職工養老金現象普遍。個人儲蓄屬于自愿行為，概念模糊不清，與一般的商業保險難以區分。加上各地具體實施辦法的差異和操作不規范，后兩者并未能形成養老保障制度的兩極。我國養老保障制度雖然從共和國建立就開始起步，但真正走向社會化是伴隨著傳統計劃經濟模式向市場經濟轉軌，由于起步晚，加上我國特殊的國情條件，要想趕上西方福利國家的水平必然還要經歷長期的過程。目前的問題主要集中在以下方面：養老保障立法研究薄弱、立法層次低，法律約束脆弱；不同地區、行業之間保障水平差異太大，總體來講覆蓋面太窄；養老保障基金收繳難度大，收支不平衡，缺口較大；基金保值增值困難；基金的管理缺乏嚴密的監管制度，隨意娜用、擠占現象突出，管理混亂，資金流失和浪費問題嚴重等等。對比發達國家的養老保障體系，我國在這方面主要表現為結構性問題：
1.立法工作遠未跟上現實需要，社會保障體系立法基礎脆弱、養老保障體系的結構建設和整體運作缺乏法律的強力支撐。從美國養老體系的構建來看，社會保障養老有《社會保障法案》支撐，雇主責任退休養老又有《雇員退休收人保障法案》為依據。而我國目前的基本局面是《中華人民共和國勞動法》替代養老保障基本法，城鎮企業職工現在適用的是1997年國務院頒布的《關于建立統一企業職工基本養老保險制度的決定》；而農民的養老保障問題只有1992年民政部的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行））和農業部的《鄉鎮企業職工養老保險辦法》中有所論及，適用性差。而存在的這些法規、部委規章和通知等政策性較強，基本是應一時之用，缺乏法律應有的規范性、嚴肅性和權威性，因此，在資金收繳、資金運行和保障給付等方面制度性約束力太弱。
2.我國社會保障體系存在結構性缺失。目前建立社會保障體系主要是限于城鎮范圍，在充分保障城鎮的機關事業單位人員的同時，逐步實現從國有企業職工向其他類型企業職工和個體勞動者“覆蓋”.而對于占中國絕大多數人口的農民的保障問題還基本限于朦朧狀況，現有規定的操作性很差。與美國等發達國家相比，這種低覆蓋率實際上反映的是保障體系對部分對象的忽略，也就是結構上的欠缺。當然，國家采取這種“城鄉區分、城區先行、走向趨同”的策略有其現實的國情依據，這一點上無可厚非，但這并不意味著這個問題可以一味地拖延下去。對農村社會保障的關注實際上已到了非常緊迫的階段，這不僅是經濟問題也是重大的政治課題。從農村人口老齡化的發展趨勢看，農村地區受計劃生育政策的影響，家庭規模越來越小，農村贍養比例也將越來越小，農村勞動年齡人口的負擔將不斷加重，雖然受歷史條件和傳統觀念的影響，家庭養老在農村仍得到接受并可持續一段時間，但在中國的廣大地區。隨著城鄉經濟發展差距的擴大，農民收人又一直難以提高，老年人的經濟狀況將更加惡化，最終可能導致嚴重社會問題。
3、社會保障制度的現存局面復雜，制度間不對接現象嚴重，出現結構“錯位”.從美國的已有體制看，三個層次的保障地位不同，功能上也存在差異。但各個層次均保持較好的繼承性，受保障對象也都有一個始終一致的基金帳戶。而我國除了農村這個絕大多數被排除在保障體系之外，不同行業還存在制度安排差異和隱性制度失敗，集中表現在兩個方面：一是國企改革后遺留的離、退休人員養老資金問題。這部分人曾在原有體制下繳納過養老金，但由于當時沒有形成一個單列的養老基金帳戶，資金基本成為企業的擴大再生產資金�，F在國家的政策是“新人新辦法、老人老辦法”,但對“老人”們的養老基金來源未給出一個令人信服的說明。于是形成一筆巨大的空帳，對整個社會保障體系的運作構成難以逾越的障礙。其二是機關事業單位人員的養老問題，目前這部分人依賴的仍是離退休制度，這類似于美國改革前的限定福利收入�？梢灶A見這種制度的兩種命運：一是能夠永恒不變地運行下去，這些人至死都由國家統一保障。美國經歷說明，這種可能性很少，因為給付確定受贍養率的制約，而老齡化社會注定給付確定制失敗。即使對這部分人的給付確定能夠實施，由于養老保障方式與其他體系的人不對接，一旦進人機關事業單位，這部分人力資源就只能存在于封閉狀況，而不能流向其他領域，否則個人轉行代價巨大。二是這種制度有一天壽終正寢，相應的人員不得不納人社會保障的范疇。如果這樣，屆時情形又會如同現在的國有企業，面臨“新人”、“老人”及資金來源的問題，由此產生另一個財政“黑洞”.
4.維持養老體系的主體缺位、整體“護盤”能力脆弱。就美國養老保障改革趨勢看，對社會保障職能的基本方針是“政府整體后退，個人責任加強”,政府注重對養老資金運作的宏觀管理。從“布什報告”可以看到，雖然整個改革是采取私有化的取向。政府從極力保障變為與民共擔責任，但報告對養老資金帳戶重新設置及投資設計的規劃濃墨重彩，在實際運作中基金公司或外部理財專家更是煞費苦心。然而。我國雖然表現出對養老基金的安全性高度關注，嚴格規定養老基金在預留2個月的支付準備金后只能用來購買國債或存人銀行財政專戶，嚴禁投向其他金融和經營性事業，盡可能地回避投資風險。但是在銀行利率持續走低的情況下，養老保障基金投資的回報率很低，考慮通貨膨脹因素，實際投資收益率甚至為負值，即養老基金處于縮水狀態。國家依賴嚴格、單一地控制措施。片面地強調資金安全，其結果可能適得其反�？芍^是好心辦不成好事。另一方面，廣大民眾作為實際利益主體與養老資金的運作是隔離的，怎樣投資、選誰代理、權責如何分擔這些基本事項都與民眾無關，他們的未來由一群簡單“奉令”行事的人決定，這與美國力圖使社會保障從一項權利演變為具有資產性質，從而實現個人對帳戶資產進行多樣化投資的改革方向截然相反。權責不等、資金運作主體缺位，從而難保資金運作的安全和贏利是養老資金運行的最大危險。
綜合以上分析，筆者認為。在我國目前的國情條件下，養老保障出現諸多問題確實難以避免，解決問題首要的任務是完善養老體系的結構建設，具體工作包括：
1、增強養老體系存在和運作的法律依據。加快我國養老保障的立法工作，對不同層次的養老保障都要確立法律依據，真正做到養老保障的“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”,依靠法律的權威做好養老保障體系的繳費、管理、監督、資金運作和給付等工作。
2、注重體系的框架規劃和建設。加強社會養老體系的一體化建設，允許給付水平的地區、行業差異，但要改革養老保障覆蓋不全、條塊分割的狀況，盡快結束‘一體多制“的局面，使養老體系進人規范化運作軌道。建立多層次的養老保障不僅是國際趨勢，也符合我國的實際需要，發展企業補充養老和個人儲蓄養老，使其真正成長為養老保障體系中的兩極。同時，要強化農村社會保障體系的建設，實現全民性質的保障。
3.明確養老保障對象的權責，實現養老資金”真正的主人“早日到位，提高資金的運作效率，保證整體結構”血脈暢通“、健康運行。從美國養老保障發展軌跡看，要實現社會保障從權利屬性向資金屬性轉型，完善和建立個人帳戶是根本途徑。我國老年化社會提前來臨，60歲以上人口已達到1.3億，占總人口的10%,預計到2025年這個比例會增到18%,到21世紀中葉將攀升到27 %.社會老年化的程度遠遠高于發達國家，也高于其他發展中國家，在這種情況下，養老資金的運作績效事關整個體系能否正常運轉。在明確帳戶主體后，根據責權劃分，滿足最低水平替代率以上的部分資金，可以進人不同的風險市場，實行市場化運作。不斷提高資金運作效率。
4、處理好政府在建設養老保障體系中的角色和作用。從美國的實踐看，類似限定福利計劃的制度安排最終是難以維持的，無論從資金的有限性還是從對資金運作風險的防范能力看，政府都無力又料土會保障大包大攬。政府的緊迫任務是理順保障體系的結構，規范資金的管理和運作。針對我國目前面臨的兩個主要問題，可以通過轉移存量國有資產的方法來償還原國企退休人員的資金”缺口“,盡快彌補結構安排中出現的”漏洞“;盡快實現機關事業單位人員養老保障的社會化，清除制度不銜接的現狀，預防新”缺口“的出現。
5、突出體系的制度性特色，加強弱勢群體的養老保障工作。養老保障制度實施的好壞關系著社會主義市場經濟的成敗，經濟社會的發展不是一部分人的事情，取得的成就也不應由部分人分享。弱勢群體的養老保障狀況可以在很大程度上反映經濟發展的性質，反映具有共性特征的養老保障制度在中國社會的特性。
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