- 相關推薦
《證券法》出臺過程及重大意義
歷時六載，經過人大五次審議的有證券市場“藍天法”之稱的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）于1998年歲末，在眾人的企盼中終于出臺了。《證券法》的出臺是中國證券市場規范發展的大事，是中國證券市場法制建設的重要里程碑，它必將對中國的資本市場和金融業的持續、健康發展乃至中國經濟的發展與改革產生重要的作用和深遠的影響。作為《證券法》從起草到制訂、出臺全過程的參與者，筆者將就《證券法》出臺的歷程、《證券法》的主要特點和《證券法》出臺后對中國證券市場規范發展的重大意義等幾個問題談一下自己的體會和看法。
《證券法》出臺的歷程
《證券法》的起草、出臺是一個艱難的過程，是一個不斷實踐、不斷探索的過程，它是伴隨著我國證券市場的逐步完善和壯大，以及企業改革的逐步深化而逐漸成熟的。
1992年我國證券市場剛剛起步，在七月的人大會議上決定起草、制訂《證券法》（最初稱《證券交易法》）。會議提出，要參照國外立法的經驗，根據中國證券市場發展的實際情況，制訂較為完善的《證券法》，以規范證券市場的操作和發展。時任七屆人大常委會委員長的萬里同志說，像這樣的法律，應該走群眾路線，應該更多地聽聽專家的意見。后來七屆人大就委托專門委員會-財經委員會起草《證券法》。財經委員會于1992年8月成立了以厲以寧為組長的《證券法》起草小組。
《證券法》的出臺前后幾經波折，一個原因是我國證券市場還不太成熟，人們對證券市場的認識還不統一；另一個原因是理論界、實務界對于《證券法》的一些重大問題的爭論和分歧，歸納起來有以下幾個分歧：
1.《證券法》調整證券的對象，是取狹義還是廣義。一種意見是《證券法》只能調整股票和公司債，另一種意見認為除了調整股票和公司債外，還應調整其他證券，這樣才能適應證券市場的發展。目前，《證券法》規定股票、公司債券和其他由國務院認定的其他債券；對于政府債券、金融債券另做規定；對于期貨、期權等衍生工具則持慎重態度。
2.《證券法》調整的范圍，是僅僅只規范交易市場還是要對一級市場和二級市場都要作出規定。
3.我國證券的管理體制問題，是實行分散管理還是集中管理，由中央領導還是中央和地方雙重領導。目前已經明確規定對全國證券市場實行集中統一監管。
4.關于開放場外交易市場的爭論，也就是證券交易場所的問題。
5.關于券商業務范圍、分類及融資的爭論。此一爭論頗受券商的關注。
6.是否單列對于投資基金的規定。
7.銀行業、證券業的分業問題。
8.關于上市公司收購問題的規定。
圍繞以上爭論進行了反復的修改和研討。《證券法》的起草和出臺可以分為四個階段：
第一個階段叫“順利進行”階段，這個階段應該是從1992年的8 月組織班子開始，一直到1993年12月。這一階段我們主要進行調查研究，我們當時主要去了上海、深圳。因為我國證券市場剛剛起步，經驗還很不足，我們參閱了國外的大量法律、法規，美國、英國、韓國、日本，還有我國的香港、臺灣地區的大量的法律法規，還參考了當時我國公布的一些法律和法規，很快就拿出了最初的《證券法》的提綱，提出了當時的框架。1992年的12月已經完成了三稿，并召開了“中國證券市場發展研討會”，1993年3月起草小組的所有成員到香港去征求意見。1993年7月人大財經委組織召開“證券法難點問題高級研討會”，并于1993年8月提交八屆人大三次會議審議。1993年12 月向全國人大五次會議作了《關于證券法修改意見的匯報》。
第二階段為“激烈爭論階段”，第二階段的爭論要比第一階段更加白熱化，這一階段也是非常艱難之階段。第二階段是從1994年1月到6月。這一階段，對《證券法》的一系列重大問題都展開了討論與爭論。1994年6月再次提交八屆人大八次會議審議。
第三階段是“調查研究階段”。主要從1994年7月到1998年8月，在這一段相當長的時期里，起草小組主要是繼續進行調查研究，召開各種研討會討論有關問題，并對草稿進行了不斷的修改。我們持有的態度是“不急于出臺”，寧可慢些，要出一個比較好的《證券法》。
第四階段是“重新啟動，爭取早日出臺”階段。第四階段應該說從1998年的8月開始，為什么提出來這個問題呢？ 首先是因為起草《證券法》是八屆人大的任務，但八屆人大沒有完成。九屆人大認為應該把這個提到議事日程上來。第二點，中國證券市場正在走向成熟，很多問題我們看得比較清楚，多數人在重大的問題上是一致的。第三是東南亞的金融危機問題。如果中國證券市場再沒有法律的規范，那么金融風險、證券市場的風險肯定會越來越大。中國證券市場的問題是相當之多，光靠行政法規是不能夠規范這一點的，所以提出來在1998年底出臺。1998年10月人大財經委在香山召開了“證券立法國際研討會”，為《證券法》提交審議作準備。1998年10月，人大常委會再次審義《證券法》草案。同月舉行了《券商座談會》，圍繞著立法原則、券商融資、保證金帳戶分立、券商分類、監管分層、保護所有者權益等方面提出了建設性意見。11月，李鵬委員長專程到深圳進行立法調研，考察了深交所和康佳集團并與有關專家學者和實務界人士進行了座談。在最后的一段時間里，就《證券法》的調整范圍、股票發行上市核準、新股發行、禁止國有企業炒作上市股票、證交所的監管作用、證券公司的分業問題、規范交易行為等條款作了補充和修改，最后終于在1998年12月29日頒布，并規定將于1999年7月1日起正式執行。
《證券法》的主要特點
（一）《證券法》是新中國成立以來，除《憲法》外第一部依靠社會力量、依靠專家、由全國人大自己起草的法律。《證券法》是按照國際通行作法，由國家的立法機關-全國人大的專門委員會主持，組織大專院校、科研單位的專家學者和業內人士參與起草的經濟大法，它的出臺充分體現了立法的參與合作精神和科學性。目前全國人大正在主持起草的法律還有《信托法》、《期貨交易法》、《國有資產管理法》等等。《證券法》的出臺為這些法律的出臺鋪平了道路。
（二）《證券法》的立法過程是高度公開和透明的。《證券法》出臺歷時六載，在公開的研討會、輿論媒體上進行討論也有六年多，雖然這也給《證券法》的出臺帶來了一些阻礙，但總的來說這部法律是在征求了社會各方面的意見后不斷修改完善而制定的，這里有很多經驗教訓值得總結。
（三）《證券法》本著在證券市場發展的初期從嚴立法的精神。中國證券市場的一些問題包括內幕交易、證券欺詐、操縱市場、偽裝上市等問題都相當嚴重，甚至比國外都嚴重。而國外的證券市場比較成熟，法律法規比較健全。中國的證券市場卻有很多不完善的地方。所以我們對內幕交易、證券欺詐等其它的禁止行為規定得非常嚴格，主要是為了規范市場，在公
開、公平和公正的治市原則下，使證券市場走上正確健康的發展道路，盡可能地減少股市運作的制度和行為風險。同時應該指出，投資者是證券市場的“生命”，《證券法》應該是對投資者自身合法權益的一個有力保障。
（四）《證券法》既結合中國現實，又注重其實施的充分調控空間。目前來看，《證券法》還有一些有待規范的地方。在起草和制訂的過程中，我們的原則是能細則細，宜粗則粗。如果我們看得清的，能操作的我們肯定寫得很細。但是看不清的或者說我們需要規范的，就嚴格地規范。例如《證券法》調整的對象，除了股票、公司債券以外，其他的證券工具留在國務院依法認定的范圍內。今后我們肯定還會遇到其它的一些問題，具體問題我們會說得很清楚。有一些東西沒有寫，寫了反倒不好，比如說信用交易寫進去了，就是禁止；如場外交易，再有就是目前積極討論的“二板市場”，如果寫進去也可能說就是禁止，但是它們在今后可能需要正常的發展，所以不寫可能比較好、不寫不等于不能做，我們就想了一些辦法，給將來留下一些空間。
（五）《證券法》的出臺標志著我國證券市場由“在規范中發展”進入了“在發展中規范”的新階段，我們認為這個法是發展法，是促進法，是規范法，而不是禁止法。如果完全禁止就是不可以操作了，比如對上市公司的收購。實際上我們訂了一些基本的原則，是支持、鼓勵收購，同時規范收購。信息披露的原則，比股票發行交易管理條例要松了；另外規定持有上市公司已發行股份的30％后繼續進行收購的，應當依法向上市公司發出要約，但是還有可由“證券監督管理機構免除發出要約的除外”的豁免規定；另外，我們在《證券法》里專門寫了協議收購，因為在中國，在國家股，法人股不能流通的情況下，搞協議收購是很正常的一件事，這些問題都有利于收購的實現。
（六）《證券法》從內容來說比較全面，范圍調整的對象也比較全面，從結構來說是比較合理的。從《證券法》的總則、指導思想、原則，包括分業管理和其它一些原則，發行和交易，包括證券交易所、證券公司、收購以及監督管理機構、服務機構、清算機構都規范，然后法律責任、證券協會、自律管理方面都比較全面，《證券法》比《公司法》有所突破。比如說對股票的發行，從審批制轉為審核制。1993年我們還在提不能搞注冊制，只能審批制，那是根據當時的情況。現在看來，審核制從本質上和嚴格性上來說，是審批制到注冊制的一個過渡，這是一個很大的進步。再比如說，對券商的分類管理，我們提出有綜合券商和經紀類券商，大的可以搞自營，搞綜合，對中小券商而言，不能做自營，因為小券商沒有辦法分擔管理，也沒那么多資金，所以不許做自營。這樣規定對改變中國券商的結構、發展綜合券商、金融業的重組、發展大券商是有很重大的意義的。另外關于券商的融資問題。券商的融資問題一直是《證券法》爭論的一個焦點。1998年12月12日，以厲以寧教授、財經委的領導和專家在“券商座談會”上，專門征求關于券商問題的意見，券商談到券商的融資問題：說中國的券商不讓他們搞歪門邪道，堵了邪道，但是得給他們開正道，沒正道，邪道也堵不住，而且每天都在做。其次還提到對券商不公平。有些券商有違規違法操作，但是相關的發行公司怎么樣？說券商對材料的真實、準確、及時、完整負責，但是發行公司負不負責？還有證券監督管理機構是管審批的，出了問題負不負責？券商也覺得很難操作。在這些問題上，我們一直是在規范的大前提下，另外還為券商爭一些利益。所以關于融資的問題我們為他們爭了半句話，爭了好多年。第一百三十三條“證券公司的自營業務必須使用自有資金和依法籌集的資金”。原來是必須使用自有資金。券商做自營業務光有自有資金是不行的，我們后來加了一句“依法籌集的資金”。你怎么依法，是貸款，還是其它的，《證券法》不作死規定。這半句解決了很大的問題。
《證券法》還有其它一些新的特點，但總之是為了促進市場的發展，規范市場的發展。
《證券法》出臺的重大意義
《證券法》出臺以后，有人說《證券法》出臺是“利空”，股市最近不好與《證券法》出臺有很大關系。我們認為，股市不好不能說就是《證券法》出臺的問題。中國股市不好，關鍵是上市公司的問題。《證券法》出臺的意義，首先是它確立了中國證券市場法律規范的總體框架。雖然中國原來有250個行政法規，但是卻零零散散，互相矛盾， 權威性不高，這些都不能從根本上來解決中國證券市場的問題；第二，《證券法》規范了市場秩序。我國的市場秩序是非常混亂的，所以在這個法律中規范了市場的當事人，參與人的行為，應該做什么，不應該做什么，如果違反了，該怎么處理。在這個時候，這種秩序應該說是正常和必要的；第三，《證券法》對發行、交易以及上市公司，都要求很高的透明度；第四，《證券法》有利于提高上市公司的質量，促進資產重組并購的發展。《證券法》最大的特點是沒有對國家股、法人股作特殊的規定，誰夠條件誰上。這對民營企業、高科技企業上市是一個絕對“利好”；第五，《證券法》促進了中國證券市場的發展，保護了投資者的利益。
但是近期市場有一些問題，券商現在也不敢做了，而且有很多已經離開市場了，過去一些違規資金怕出問題，也在撤出。所以市場目前是缺乏資金了。短期也不能用“利空”還是“利多”來看這個問題。目前存在的一些問題，違規資金退出市場，實際上從總體上說，對市場可能有些影響，但它事實上恰恰是解決了中國市場的泡沫過多的問題。今后我們如果按照規范再融資，是可以重新恢復市場信心的。尤其是通過《證券法》的規范、上市公司的質量提高了，券商更加合法操作了，整個市場就會好起來。所以這個問題不要看得那么嚴重。有些券商把保證金問題看得很嚴重，一個是覺得對他們不公平，一個是覺得這樣沒法做了。這樣的理解是錯誤的，他們以為保證金今后是讓商業銀行去用，他們不能用了，實際不是這么一回事。因為現在所有券商的保證金已經都存在商業銀行了，在《證券法》里強調一下是對的，就是說現在我們不能把它挪作他用。今后怎么辦？是不是要成立專門的清算銀行來做？也可能同券商融資機構結合起來，既能給券商融資，又能給券商清算，但是現在條件還不成熟。如果強行把券商的資金拿來讓別人使用，券商不能用，結算也不能用，那問題就大了。但是，我們在討論的時候絕沒有這個意思，現在客戶保證金作為周轉結算還是可以用的，但是不能用它搞房地產，拿別人的錢去搞房地產就叫做挪作他用。對于《證券法》對券商的一些限制性條款這些問題值得很好研究，引起足夠的注意。
《證券法》是發展法、促進法、規范法，《證券法》是中國證券市場持續健康有效地運作和發展的根本保障，它必將對中國市場經濟的建設和國有企業的改革產生重大和深遠的影響，這是一部“功在當代，利在長遠”的大法。當然，應指出，立法不等于法制，法制不等于法治。但是，有了《證券法》作為基石的中國證券市場和中國金融業將迎來新的春天。
曹鳳岐
【《證券法》出臺過程及重大意義】相關文章：
《證券法》的缺陷與完善08-05
階段性的《證券法》08-05
關于《證券法》的若干問題08-05
《證券法》法律責任的失衡08-05
WTO與我國證券法制的發展08-05
我國《證券法》立法技術淺析08-05
證券法的公平與效率及其均衡與整合08-05
逐步完善證券法律制度08-05
完善證券法民事賠償規則的思考08-05