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對我國小產權房的幾點思考
對我國小產權房的幾點思考
農力
隨著我國房地產業的飛速發展，城市商品房的價格開始急劇上揚，而城市居民的資水平卻沒有相應的提高，導致人們對住房的需求很難得到滿足。于是，越來越多的人開始將目光投向價格相對便宜的小產權房，小產權房的出現不僅反應了我國目前房地產市場存在的問題，也反映出我國相關土地政策和法律所存在的缺陷。本文從小產權房的概念入手，分析其產生的原因，并指出小產權房的兩面性，最后在我國現行法律框架內提出一些解決措施。
現在幾乎中國所有的大城市都存在小產權房，小產權房的高利潤，吸引著大量的利益群體，開發商、村委會、購房者都參與其中。小產權房自其產生之日起就面臨著合法與非法的爭論，盡管有關部門明確表示其為非法的態度，但是卻沒有一部相應法律給予合法、合理的解釋。近幾年來，隨著城市房價的急劇上升，很多人仍然不顧各種風險去購買小產權房，而且有愈演愈烈的趨勢。由于小產權房還是一個模糊的概念，相關的法律法規并不明確，導致目前因小產權房引起的糾紛越來越多，于是關于小產權房應如何解決，究竟是合法還是非法就有了許多爭論。因小產權房涉及的群體眾多，而且在實踐中已經愈演愈烈，并且已經形成的客觀存在讓小產權房的解決必須慎之又慎，否則極有可能造成不穩定的因素。筆者綜合考慮各方因素，撰寫此文，希望能給小產權房的解決提供一定的參考。
一、小產權房的概念及特征
所謂的小產權房，就是指建設在農村集體所有土地上，向農村集體組織以外的居民銷售的房屋[1]。它是屬于在農村集體土地上開發的房子，開發商并沒有繳納土地出讓金和其他稅費。它不可以在房屋管理局獲得相關的產權證，只有小產權房所屬地的村委或者其他相關村政府部門頒發的房屋使用證。因此我國政府和建設部曾多次明文要求城市居民不要購買小產權房，它是不受保護的非法建筑。可是仍有很多鄉政府濫用農村集體土地管理權違法建造小產權房。小產權房與正規開發銷售的完全產權房相比具有如下獨有的特征：
（一）土地使用不合法是小產權房區別于完全產權房屋的主要特征
依據我國現行法律的規定，我國的土地所有權分為國家所有和集體所有兩種。國家所有的土地在轉讓開發中由于其土地性質的國有性，所以不會出現類似小產權房這樣的問題。小產權房主要是針對在集體土地的開發利用之中，由于未能遵守國家的相關規定導致手續不完備，從而使所建房屋在產權存在瑕疵。按照相關法律的規定，在農村集體所有的土地上興建商品房，必須經過如下幾步程序：（1）先由國家征地，并將土地的利用性質轉為建設用地；（2）由國家以掛牌拍賣 出讓等形式將土地轉讓給開發商，同時由開發商向國家繳納規定數額的土地出讓金；（3）開發商建成商品房后出售給購房人；（4）由專門的政府機關向購房者頒發土地使用權證書和房屋所有權證書，確認其所購房屋的所有權。而小產權房則是直接在集體所有的土地上建房并出售，其間未經過征地、繳納土地出讓金、頒發土地使用權證和房屋所有權證等程序，從而使所建房屋在用地上不合法律規定。
（二）產權證書存在瑕疵是小產權房的另一重要特征
房地產開發銷售，根據我國相關法律的規定應當具有俗稱的“五證”。所謂 “五證”是指《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》和《商品房銷售（預售）許可證》。只有上述“五證”齊全的商品房才能公開出售。《國有土地使用證》是證明開發商通過合法程序取得土地使用權的證明。[2]小產權房由于沒有經過征地繳稅等環節，所以并不具有《國有土地使用證》。根據《中華人民共和國物權法》第九條的規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力。”房屋屬于典型的不動產物權，所以其產權的合法取得應當經過法律規定的登記程序。房屋登記在我國的法律實踐中表現為房產證的發放。而且根據《城市房地產管理法》及《土地管理法實施條例》的規定，房產證只能由縣級以上人民政府的房產管理部門頒發才是合法有效的，其他任何單位都無權發放。小產權房實際上不具有此類產權證書，因此在房屋產權上存在較大的瑕疵。
二、小產權房的分類
實踐中，小產權房主要有以下幾種：1.政府和原國有企業事業單位的部分產權房。例如鐵路的房屋，一些大型企業的房屋，只能在鐵路和單位內部流通，而且有些單位還要求在流通前經過單位主管部門的批準；2.經濟適用房。經濟適用房因享有國家補貼政策，購房者不能隨意流通和處分，若要處分需要符合購買年限和補交相應費用，如土地出讓金稅金；3.開發商開發建設的不符合《城市房地產管理法》相關條件的房屋。例如缺少土地使用證或者缺少規劃許可證，導致購房者無法取得產權；4.村委會建造于農村集體土地上的房屋。這些房屋一般會由村委會或者鄉鎮人民政府頒發一個證書，又被稱為“鄉產權房”、“農民房”。這些房屋的建設不僅不符合《城市房地產管理法》相關條件，而且還不繳納各種稅費[3]。
以上四種房屋中第一種正在進行房改，正在當地政府的領導下進行“產權化”；第二種經濟適用房從有這類房屋開始，購房者享有的權利就是明確的，只要符合相關條件就可以流通和轉讓；第三種需要開發商補辦各種手續，補交各種費用，取得相關許可證后就可以使購房者辦理產權，而且隨著行政許可的嚴謹，這種房屋幾乎已經不存在了。可以說以上三種雖是小產權房，但都有解決辦法。但第四種“農民房”至今還沒有解決辦法，而且在實踐中產生大量問題的恰恰是這“農民房”，在實踐中愈演愈烈的也是這些“農民房”。 因為“農民房”價格便宜，在房價高漲的現在，它極大地滿足了老百姓的需求。
三、小產權房出現的原因
（一）不斷高漲的房價是小產權房產生的市場原因
如今的房價少則幾千，動輒上萬，北京、上海等大城市的房價更是高得不能承受，很多人只能望房興嘆。而“居者有其屋”是一個老百姓最基本的需求，所以小產權房就此產生了。由于小產權房沒有土地費用和相關稅費，價格比大產權房便宜許多。為了“居者有其屋”，很多老百姓成為購買者況且真正需要住房的人并不是十分介意有沒有大產權，這與投資購房不同，因為便宜所以購買，而且房價不斷上漲，購買者就會越來越多。有了需求，按照市場規律，當然就會有供給，所以小產權房就愈演愈烈了[4]。
（二）市場需求加快了“小產權房”的發展
小產權房市場份額的逐漸擴大，也體現了市場對資源配置的自我調適功能。市場需求增加時，房價也會上揚，當過高的房價抑制了購房者的需求時，市場的注意力就開始向低成本的小產權房方向轉變；在建設新農村的道路上，鄉鎮為了補貼財政也需要小產權房帶來的效益。另外，小產權房規模的大小取決于城、鄉基于各自公共產品的供求關系。在購房者體會到“小產權房”帶來的價格優勢時，對它的需求自然就上去了。總之，如果房地產市場的價格壓力與供需矛盾一直得不到緩解的話，小產權房也會一直的持續下去。
（三）建設者的利益驅使
房地產開發是目前公認的高回報率行業，幾乎所有的人都想涉足這一行業。這其中有以房地產開發為主業的企業，但也有相當一部分非以房地產為主業的企業。據新聞報道，在今年的青交會上， 一向以電器為主業的海爾、海信等也大規模涉足房產領域，可見房地產項目的巨大誘惑力。 據相關調查顯示，房地產開發商的利潤率高達 30%，有的甚至高達50%， 該利潤率遠遠高于其他行業。正是由于房產行業的高回報率和購房者旺盛的市場需求，吸引了包括村委會在內的眾多投資者投資于房地產行業。村委會開發建設的小產權房在價格上雖然遠遠低于普通市場上銷售的房屋，但由于開發小產權樓盤時沒有繳納土地出讓金等各項稅費，因此即使其以低于市場的價格銷售，也會有不菲的收益回報[5]。
（四）新農村建設發展的需要
小產權房未得到國家產權部門的認可，甚至缺乏必要的手續，其中一個很重要的因素就是新農村建設。“十一五”國家提出建設社會主義新農村，但地方政府資金窘迫，很難擔負建設的重任，因此鄉鎮政府便與開發商合作，得到上級政府批準后，以農村土地為基礎搞開發建設，所建房屋一部分低價出售給村民，另一部分出售給城市居民獲取潤。更直白的說，小產權房搭了新農村建設的便車。
（五）現行土地管理法律制度的不完善
農村的土地屬村民集體所有，但村民對集體所有的土地在實踐中無法實現所有權，既不能隨意收益也不能隨意處分，農村集體土地的所有權內容幾乎沒有法律進行相應的體現。我國《土地管理法》明確表明農村的土地屬村民集體所有，也就是說村民對土地享有所有權，而所有權是一種財產權，也就是說村民對土地應該享受到財產化的利益。但縱觀我國法律，除在《民法通則》第74 條第 3 款規定“集體所有的財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、私分破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收”之外，再找不到村民對其土地所有權的權利內容和保護。《物權法》第 151 條規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理”。《物權法》第153 條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。這兩條規定表明集體土地是有財產性權利內容的，但權利內容應由土地管理法等法律予以明確和規范，但現行的土地管理法在這方面又沒有相應規定，這就給集體土地上建小產權房留下了空間。而且《物權法》明確表明集體土地可作為建設用地，宅基地使用權可以轉讓，只是需要相關法律法規予以規范，現在的小產權房正是這兩類房屋，所以說現在的小產權房不違反我國大的法律框架，只是因沒有具體操作規范導致“亂象叢生”[6]。
四、小產權房的存在是一把“雙刃劍”
（一）小產權房存在的積極意義
小產權房不被社會認同，但仍有巨大的潛在市場，必然它的積極意義。首先，小產權房是在房地產市場的價格壓力與需矛盾的雙重作用下孕育而生的，它的價格低廉、交易簡單，從而以更好的平抑房價。房屋的供應量與房價是成反比的，供應量增大房價就會下滑，小產權房增加了住房的供應量，有利于平抑快增長的房價，同時也減輕政府調控房價的壓力。其次，促進新農村建設。社會主義新農村建設是國家重點發展方向，在農村建設小產房，可以吸引更多的城市居民，從而提高了農村的整體素質，有于新農村建設，為農村帶來新的發展機遇，加快農村向城市化邁進步伐和新農村建設的步伐。再次，緩解了城市住房壓力。由于社會障性住房的利潤空間較小，開發商常常不愿意開發，迫于國家的宏政策，雖然開發了一部分，但對于巨大的社會需求仍然是杯水車薪社會保障性住房的供求矛盾也是導致房價上漲比較嚴重的原因。小產權產權房如果在交納一定的土地出讓金或部分稅費后，可以轉化為會保障性住房，會在一定程度上彌補政府職能的缺位[7]。
（二）小產權房存在的消極意義
1、小產權房會浪費大量的資源。
小產權房的開發會不利于節約經濟資源，主要體現在利用集體土地使用權修建大量的豪華別墅。另一方面由于小產權房的價格低廉，就是因為小產權房在建設土地、建筑材料以及施工技術等方面沒有政府有關部門的監管，質量難免會偷工減料，甚至減少小區的配套設施建設。最為根本的是，由于小產權房的不合法性，極可能在將來會面臨被拆除的窘境，造成不必要的經濟資源浪費。
2、對房地產市場的造成沖擊
擾亂房地產市場秩序。小產權房比商品房的價格低了很多，對房地產價格造成巨大的沖擊。這些低價小產權房在很大程度上會對本已岌岌可危的房地產市場造成更大的影響，比如已建成的商品房很有可能會面臨被迫空置的局面。一旦商品房出現空置賣不出去的問題，就會導致房地產開發企業資金回籠出現問題，繼而引發房地產開發企業的倒閉的可能。而開發商在開發、建造房屋時的資金很大程度上是來源于銀行的，這又會使得銀行業產生大量壞賬。這種多米諾效應是十分可怕的。
3、不利于保護小產權房購房者
首先，小產權房由于自身不具備相關的產權證，不能公開合法的轉售。由于小產權房沒有完整的物權，購買者在轉售住房時難以公開上市交易。其次，購買者在購買二手的小產權房之后很可能面臨一些產權糾紛問題，而小產權房又沒有在相關部門登記注冊，這會導致購買者得不到法律的有效保護。
五、解決小產權房問題的措施與途徑
（一）完善我國小產權房的法律制度
小產權房的困境根源在于我國目前的城鄉二元土地制度不合理，該制度嚴重落后于時代發展的要求。因此，必須對我國土地管理法律制度實行改革，構建與市場經濟相適應的土地法律制度。我國新頒布的《物權法》是規范財產關系的基本法，對我國農村集體土地進行了概括性的規定，需要土地管理法規進一步細化。我國《憲法》規定了農村集體土地使用權可以依法轉讓，《憲法》是我國根本大法，該條規定是我國農村集體土地法律制度改革的基礎。《土地管理法》應該以《憲法》為基礎，對與保護我國農民集體土地權益相矛盾的法律條款作相應修改，對《土地管理法》規定的農村集體土地所有權行使的各種不合理限制予以取消讓我國廣大農民享有農村集體土地非農化進程中的土地所有權、收益權、發展權和處分權等各種權益，逐步實現《土地管理法》的體系修改[8]。
（二）完善土地征用法規，保障農民土地財產權
正當公平、公正、合理的行政征用補償原則是現代市場經濟國家普遍遵循的原則。而現實中在一些地區一些部門以“公共利益需要”為旗號低價征用農民土地后再轉讓獲取增值收益，實際上保護了一些企業、單位甚至個人的利益群體的小團體利益。不是以工補農以城促鄉，而是以農補、以鄉補城。因此，應明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權，把征用農民土地的過程變成一個平等財產權利主體交易的過程，合理分配政府、開發商、農民的利益，保障農民在征地過程中應獲得的增值收益。
（三）構建合理、有序的農村土地流轉機制
在產權明晰的前提下，按照市場經濟規律進行農地合理流轉，是建立現代商品化農業以及進行農業規模經營的需要。為此，一方面應通過政策 法規的調整，較少對農地流轉的種種限制；另外應加快農地流轉的市場化進程，根據各地區的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉方式，建立合理的價格機制和補償機制，減少目前農地流轉過程中國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農地流轉的專門性中介機構建設，大力加強流轉所需的各項經濟、法律環境建設[9]。
（四）盡快解決現存的小產權房問題
1、嚴格禁止新開發建設小產權房
在新的法律和政策出臺之前，必須嚴格禁止新的小產權房開工建設，以確保現行法律的有效落實。如果一邊解決現存問題，一邊又出現新的小產權房，那么這一問題將永遠解決不了，只有政府態度鮮明地執行現有法律，才會有效遏制小產權房的繼續泛濫。
2、針對不同形式的小產權房屋，分類審視，核發不同的產權證書
如果購買小產權房屋的購房者的條件經過核實符合國家有關經濟適用房或者限價房的購買規定時，可由相關部門相應的核發經濟適用房或者限價房所有權證書。(m.baimashangsha.com)對于此類房屋在日后使用中的出租、轉讓也依照國家有關經濟適用房或者限價房的相關規定進行；如果小產權房屋的購買人補繳了土地出讓金及相關稅費，那就應當核發普通的房屋所有權證書。此時的房屋轉變為普通的商品房。購房人可以自由合法的居住、出租、轉讓。房屋通過市場流通轉讓也不再受任何限制；如果該小產權房屋既不符合國家有關經濟適用房和限價房的有關規定，購房者也不補繳土地出讓金和相關稅費的，由發證機關核發特殊房屋所有權證。持有此類房屋所有權證書的購房人可以自己居住，但在未來房屋的所有人變更時，應當補繳土地出讓金和相應的稅費[10]。
3、對于嚴重違法的小產權房屋謹慎拆除
如果開發建設的小產權房屋非法侵占了基本農田，致使耕地遭受破壞的，可以考慮強制拆除，恢復耕地原狀。此外，對于影響防洪泄洪、危害國防安全、嚴重破壞生態環境而修建的小產權房屋，也應予以拆除。
總之，小產權房是在特殊的市場環境下產生的經濟現象，說它合法，它不具備合法的特征；全盤否定，它在平抑房價瘋漲，解決市場供需矛盾上起了一定的積極作用。因此，只有在完善相關的法律體系和土地所有權制度后，才能對它進行正確的界定。筆者對小產權房看法是：本著“以人為本、和諧發展”的理念，盡快使小產權房走入正確軌道。
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