- 相關推薦
大城市社會建設的組織結構亟待改革創新
大城市社會建設的組織結構亟待改革創新
口鮑宗豪
內容摘要當前，中國的大城市較為普遍地存在計劃經濟時期全能型直線性政府的組織結構問題，盡管其在資源統籌、組織動員、危機應對等方面具有明顯優勢，但已不適應社會矛盾凸顯期社會建設的需要。而要改變大城市社會建設嚴重落后于經濟建設的局面，一個關鍵的改革創新舉措就是改變全能型政府的組織結構，構建矩陣式類行政組織的大城市社會建設的組織結構，突出綜合科學決策、統籌協調、服務管理和引導培育職能，實現組織類型、組織管理對象、組織職能、組織決策和組織運行的創新。關鍵詞大城市社會建設矩陣結構全能型政府作
者鮑宗豪，上海華夏社會發展研究院院長，華東理工大學人文科學研究院教授、博士生導師。（上海：200237）
當前，中國的大城丕較為普遍地存在計劃經濟時期“全能型”政府的組織結構問題。“全能型”政府組織結構的職能是一種直線性的職能制，該職能制有五大慣性：垂直型組織結構的慣性、內部協調的慣性、行政命令的慣性、突擊行動的慣性、行政層級考核的慣性。直線性職能制的政府結構，在資源統籌、組織動員、應急反應、危機應對等方面具有明顯的優勢，但是它不適應社會矛盾凸顯期的社會建設的需要，亟待進行改革與創新。
當前，要改變我國大城市社會建設嚴重落后于經濟發展的局面，一個關鍵的改革創新舉措就是：通過構建“矩陣”式社會建設組織結構，來改變大城市“全能型”政府的組織結構。
組織結構是一個組織的載體和支撐。一個組織要高效率運轉，必須有一個分工明確、責權利清晰、流程順暢而且能協作配合的組織結構。我國大城市社會建設亟待解決的就是其組織架構（結構）問題。隨著市場經濟的深入，尤其是在黨的十七大提出加強社會建設的背景下，如何形成適應覆蓋“全社會”建設與管理的組織框架，可以說是至今未解決的一個突出難題。“全能型”政府，政府再大、再強，也覆蓋不了“全社會”的建設，不可能解決全社會的管理；社會組織再發育、再成熟，也不能覆蓋“全社會”：中國的國情與經濟社會發展現狀決定了覆蓋中國“全社會”的建設與管理，必須由一種政府主導、但又不是政府組織、也非社會組織的“類行政組織”來推進覆蓋“全社會”的大城市的社會建設與管理。
大城市社會建設的“類行政組織”是對“全能型”社會建設組織性質的改革與創新，而組織結構則傾向于選擇“矩陣結構”。目前常見的一般組織結構形式有：直線制、職能制、直線職能制、事業部制、模擬分權制、矩陣結構等。矩陣結構主要運用于企業管理的項目運營中，在政府中也有一定的應用。社會建設的“矩陣結構”，不僅對社區與社會事業的投資采取“項目化”方式運作（即由社會事業投資公司及其他建設單位按市場機制運作），更重視運用矩陣結構的基本原理，從大城市社會實際出發做出全新的構建。其中，社區、居民小區是政府管理社會的基礎板塊，是政府和大城市社區居民共同管理社會的一個層面。借鑒新加坡人民協會管理社會的經驗，我們提出以下組織結構（詳見下圖）。
有關大城市社會組織結構的名稱為大城市社會建設與管理委員會（以下簡稱“管委會”）。該管委會的性質不是一般的“政府機構”，而是“類行政組織”。委員會主任由大城市市長兼任；副主任由大城市副書記、副市長加上2位社會基層、社會組織成員擔任。委員會組織按市場（項目化管理的企業）、政府（按社會業務的不同內容將不同的政府部門相應歸類）和社會（社會組織）三大板塊，構建大城市的矩陣式組織管理結構：三大板塊的組織系統相對獨立，管辦分離，職責明晰，以“管委會”內在一體的互動方式，共同作用于大城市“全社會”的建設與管理。
委員會領導方式實行常委會領導下的分工負責制。下設：(1)“社會建設與管理委員會辦公廳（室）”，由會長分管，辦公廳統籌協調政府各職能部門與市場、社會的關系，內設社會事業、社會活動、社會信息、社會保障、社會秩序和社區建設協調小組；(2)社會事業投資管理公司，以項目方式運作，負責對大城市標志性設施、普惠型設施、社區與居民小區的科教文衛體等基礎設施的投資及其管理，由2名副會長分管；(3)大城市社會組織發展中心，負責對社會組織（包括中介組織）如行業協會、社會團體、民辦非企業單位等機構的管理、培訓、服務等工作，行政管理論文由1名副會長分管。
委員會的運行方式以集中決策為統領，以覆蓋“全社會”的建設與管理為對象，以項目投資與管理為途徑，以整合大城市的城區、社區的資源為基礎，構建政府、社會、市場三位一體的運作機制，從而達到大城市社會管理的系統化、動態化、科學化。
委員會通過大城市的電子政務建設，實現“條塊整合”，切實解決社會建設與管理中的條塊矛盾。“條塊結合”的電子政務平臺的做法是：以數據整合為突破口，從城區、社區做起，先易后難，以前臺數據需求帶動后臺數據的整合。一是推廣實施城區與社區的綜合應用平臺，實現城區、社區一級的整合：(1)建立人口公共數據庫：(2)推廣實施城區、社區管理軟件；(3)開發城區、社區綜合辦事系統。二是建立市社會建設委員會數據中心，實現市一級的整合：(1)在調研的基礎上形成數據中心總體規劃；(2)構建數據中心基礎框架；(3)整合公共數據和業務數據。通過與管理和服務業務相結合而自然形成的人口公共數據更新維護機制，整合外來人口數據、公共服務和公共管理數據。
大城市社會建設矩陣結構的職能
大城市社會建設突出以下四大職能：
1．綜合科學決策的職能
面對多元經濟、多元文化、多元價值觀的影響，管委會必須強化以人、社會、環境的整體協調發展為基礎的綜合科學決策的職能。綜合科學決策既是一個探索的過程，又是一個參與的過程。所謂探索是指管委會在制定綜合科學決策之前，決策者應當會同專家對社會發展的目標和實際狀況進行研究和評估，提出具體的運作手段，并隨著政策的實施進行監督和修正；所謂參與過程是指科教文衛體、勞動與社會保障等政策的實施要有各利益群體和個人參與政策的討論和政策的制定，并參與政策的實施，這些參與者或者在實施綜合科學決策的過程中獲得一部分利益，或者在政策的實施過程中失去一部分利益。管委會實施綜合科學決策，就是要在對各種利益群體沖突目標的協調中實現可持續發展的總目標。
2．統籌協調的職能
根據社會業務的內容對相關的職能部門進行分類，這對解決職責同構、職能交叉有積極的作用。但是，社會是一個復雜的有機體，社會有機體始終處于發展變化之中。因此，管委會必須強化統籌協調的職能：一是統籌協調社會事業發展規劃；二是統籌協調社會事業投資項目：三是統籌協調各職能部門的關系；四是統籌協調政府部門與社會的法律論文 關系。
3．服務管理職能
管委會作為既具公益性又具行政性的類行政組織，首先要為大城市建設“好政府、強社會”做好服務工作，如大城市社會政策和法律、法規的咨詢服務：學有優教、勞有應得、病有良醫、老有贍養等咨詢服務工作。同時，加強對社會事業投資項目管理，加強對文化產業、體育產業及其市場化運作的管理，加強對社會組織的分類指導與監督管理，特別對于政府購買服務的組織，應做好由社區居民、服務對象、業內專家和政府相關部門共同參與的服務評估，評估結果必須作為下一年度簽定項目合同最重要的依據。
4．引導培育職能
第一，引導社會自強，建設“強社會”。首先，改進大城市民間組織管理體制，激發社會組織發展活力。針對大城市社會組織發展中面臨的問題，實行社會組織分類管理。可以根據社會組織的服務類型，如衛生、教育、科研、慈善、社區、文化、福利等制定不同的稅收政策，鼓勵從事社會服務的社會組織發展。其次，充分發揮社團、行業組織、社會中介組織等各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。管委會的組織架構要求政府向社會放權，社會多方力量參與到社會事務管理中來，承擔部分以往由政府包攬的職責，協助政府進行社會管理。
第二，培育和發展社區民間組織。首先，管委會要引導政府逐步放權，變社區民間組織“官辦”為“民辦”。政府要順應時代要求，轉變職能，消除社區管理和服務中普遍存在的行政權力越位、社區居委會職能錯位和社區民間組織缺位的現象，褪去社區民間組織的官辦色彩，回歸其民間自治性和相對獨立性。其次，要改革社區民間組織管理體制。針對在社區活動的民間組織，明確其業務主管單位，降低登記門檻，簡化登記手續，推動社區民間組織的發展。可嘗試在城區成立“社區民間組織服務中心”，解決登記注冊、業務管理、掛靠管理等問題。大城市社會建設“矩陣結構”的創新
大城市社會建設“矩陣結構”，有以下方面的創新：
1．組織類型創新
以“類行政組織”的方式構建了大城市社會建設委員會。該委員會不是一般的政府機構，也不是一般的非政府組織，而是在政府主導下，具有獨立法人資格、政府與社會代表參與法人治理的類組織，更確切地說，是“類行政組織”。這也是借鑒新加坡法定機構的制度設計經驗而提出來的。“類行政組織”對于解決當前中國較為普遍存在的“中介機構”腐敗問題，增大中國非政府組織的能量，推進大城市的社會建設與管理，是較好的政府與社會相結合的制度安排。
2．組織管理對象創新
社會建設與管理覆蓋“全社會”，社會事業部分是其中的核心：社會事業主要是政府投資、管理，但對整個“社會”，政府無法全部承擔，所以，必須由社會組織共同參與。前些年，北京成立了社會建設委員‘會：上海在根據國務院大部制改革要求設置委辦局時撤消了原社會服務局，最近又成立了全市性的社會建設工作領導小組辦公室。無論是北京還是上海，機構設置都是政府試圖覆蓋“全社會”的建設與管理。但是，在全球化、市場化、信息網絡化背景下，政府又不可能實現覆蓋“全社會”的目標。因此，大城市的社會建設與管理機構，要整合政府部門、社會與市場資源，從而使政府從傳統的局限于“社會事業”的建設和管理，切實轉變為對“全社會”的建設與管理。
3．組織職能創新
除社會事業外，根據社會建設與管理所涉及的內容，以任務（業務）需要分類，并明確相關職能局，可以解決政府部門之間職責同構、職能交叉問題。根據社會業務把那些具有聯系而被部門分割的職能合并，有助于解決政府部門職能交叉問題，明確相關職能局在“全社會”建設與管理中的地位與角色。同時，通過電子政務平臺的建設，對于疏理、規范條塊關系，實現從“每一個職能部門要管所有的事情”向“只負責特定事情”轉變，完成條塊整合，具有積極作用。
4．組織決策的創新
新的社會建設的組織結構，其組織決篥做到了五個統一：對大城市的社會建設統一決策、統一規劃；對大城市的社會事業項目政府引導、多元投資、規范管理；對大城市的社會信息、社會活動、社會組織統一管理；對大城市的社會保障統一政策；對大城市的社會秩序、社會安全統一預警、監控和管理。
5．組織運行的創新
大城市社會建設委員會作為一種“類行政組織”，它的運行不同于一般的行業協會、研究會，也不同于中國各大城市政府為解決條塊矛盾而采取的松散的“聯席會議”，而是具有獨立法人資格，形成一整套比較完整的運行管理體制和機制的“類組織”。該組織對“全社會”建設和管理的運作模式是：在運行過程中，逐漸形成行政調控機制和社會自治機制結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社會治理模式。
注釋：
①若以600萬以上的人口作為大城市的標準，那么根據2008年《國家統計年鑒》，中國有6個城市的人口在1000萬以上：有3個城市的人口在900萬以上；有6個城市的人口在800萬以上：有9個城市的人口在700萬以上；有19個城市的人口在600萬以上。
【大城市社會建設的組織結構亟待改革創新】相關文章：
改革基金組織的治理結構08-15
證券公司的組織結構創新08-05
著力改革創新 建設林業強縣08-12
個稅改革亟待“劫富濟貧”08-12
能源管理機構亟待改革08-06
試卷評講的舊模式亟待改革08-17
農村基層組織建設在構建社會主義和諧社會中亟待解決的幾個問題08-12
稅費改革對農村基層組織建設的影響調查08-12
作業設計的改革創新08-17