“三農”問題困擾下的中國鄉村治理

“三農”問題困擾下的中國鄉村治理

一、村民自治、地方權威與利益共同體

自80年代人民公社解體以來，中國鄉村治理基本上實行了鄉級基層政府加村級自治和民主選舉的治理模式。一種長期流行的觀點認為，鄉村自治和基層民主選舉推動了鄉村民主化的進程，并對中國政治民主化和農村政治穩定有著積極的影響。最近有學者仍然認為，由于憲法和法律有關村民自治的制度安排，國家的行政權力被限制在鄉鎮一級政府，村民委員會授權主體由鄉鎮政府轉向村級社區的選民，這意味著以“命令—服從”為特征的傳統國家與農村社會的關系模式開始瓦解，國家在農村的行動方式開始法制化、契約化和政策化。因此，村民委員會實際上扮演了農村社會“自組織”的角色，成為農村社會與國家談判的代理人，從而降低了農村社會與國家的交易成本，自然也增加了農村的政治穩定。

然而，關于村民自治是否改變了農村治理模式的問題一直存在著爭論。爭論的焦點一度圍繞農民的政治素質和國家干預的問題。一種觀點認為?由于村民和政府對于民主政治的知識極其缺乏，以及政府對自治和基層選舉的普遍干預，“鄉村民主政治的發展在相當長的時期內將是很不規范的，就眼下而言，對大部分落后鄉村的民主自治制度不能估計過高。”另有學者則通過自治組織產生的內生性和外生性原因的比較，認為現在的鄉村自治組織及主要的自治規則以及包括直接選舉制在內的一套民主制度，基本起源于國家力量的示范和引導，而不是單純的自主發展的結果，本身并不一定能單獨標示鄉村的自治性和自治程度，村民自治仍是國家力量推動的結果。因此，基于鄉政府對村級組織的控制力和黨支部凌駕于村委會之上的實際事實，“國家不是縮小了在農村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式——至多是在改變經濟控馭方式的同時，減少了對鄉村社會事務的過多和過于直接的介入。”也有學者對村民自治形成中的政府的干預持較為積極的觀點。如徐勇在對四川達川市村民自治示范活動的調查中，發現市政府在村民自治建構中扮演了非常重要的角色，發揮了啟動、動員、引導、推動和規范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他認為不要根據一般經驗和傳統理論來評價中國的基層民主進程，中國的民主化進程得以在經濟社會發展較為落后的農村取得出乎意料的成就，與執政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關。不過，當涉及到村民自治和基層民主對中國政治發展前景影響的時候，多數學者則持審慎的態度展望。村民自治在一定程度上改變了過去國家政治行政權力對農村的超強控制，隨著村民自治實踐的日益推廣和規范，農村社會各種力量也將重新調整，村民自治組織、宗族組織以及黨組織都將面臨組織功能的轉換。但是，直接選舉的層級向上提升到鄉鎮的實踐仍然有許多的制約和阻力。那種期望在縣、省以及全國范圍內進行直接選舉的愿望恐怕是過于超前，這種可能性至少被認為還需要一段相當長的時間。

如果僅從鄉村民主發展的一般性理念為取向來審視中國鄉村自治和民主選舉的問題容易流于觀點之爭，那么，從鄉村政治權威的建構以及與本土社會利益之間的關系入手來考察問題，也許更具有理論分析上的意義。當我們談論村民自治的時候，其本源的議題所涉及的是在國家政治體系中鄉村地方社會在一定范圍區域內實行一定程度的自主決策和自我管理的權利。這種權利的體現實際上涉及到兩個彼此相關的基本問題，即鄉村地方自治體在與國家權威的關系中如何劃分自主權以維護自治體內部共同利益，以及自治體政治權威以什么方式產生與運行。

村民自治在鄉村共同利益保護方面一直起著重要的作用。在傳統社會，地方利益保護主要通過建立在地方權威和習慣法基礎上的地方利益共同體來實現。地方權威的建構主要與內部共同利益相關聯，而與國家政權的官府權威相分離。在中國進入現代化過程之后，傳統社會的利益共同體開始受到國家行政權力的侵蝕，出現了費孝通所說的“單軌政治”的格局。地方權威呈現出“官僚化”的趨勢，與地方社會的共同利益的關聯性逐漸下降。中華人民共和國成立之后，地方政權的重建將地方權威完全納入國家行政權威體系。國家對鄉村社會的滲透加劇，國家通過強有力的動員體制將中央的一系列農村社會改造運動推行到鄉村的各個角落。隨著權威授權來源的改變以及權威與利益共同體的徹底分離，傳統意義上的地方權威不復存在。尤其是在1958年農村實行人民公社化以后，行政權威對鄉村社會的滲透發展到極點。公社作為一種新型的基層政權組織形式，將幾乎所有的生產、經營、居住和遷徙的活動都集中在國家行政權威手中。在“政社合一”、“三級所有，隊為基礎”社會生產組織格局下，人民公社將國家行政權威內部實行的行政控制體制推延到鄉村生活的所有領域，使鄉村活動的一切內容政治化并受到行政權威的約束。地方權威實際上成為國家行政權威的代理人并服務于國家發展目標，其地方利益保護者的職能在“先國家、后集體、再個人”的利益分配規則的強約束下退居到十分狹窄的范圍。

農村開始實行村民自治和基層選舉以來，國家行政權威似乎是從鄉村基層向上收縮到鄉鎮一級，村一級權威的來源也似乎是從國家行政權威轉向了全體村民的認可程度。基層選舉至少是在形式上改變了簡單地由上級政府任命村干部的現象。權威授予來源的改變無疑會使村一級決策向地方利益共同體的要求方面發展。在涉及到村民內部利益分配的決策方面，參與決策討論的范圍得到擴大，決策的議程程序也逐漸受到各方的重視。這些變化無疑在一定程度上改變了鄉村治理的方式方法。但是，由于村一級行政組織的權威實際上受到國家行政權威的種種限制，村委會在維護地方利益共同體方面的作為是十分有限的。同時，從大量村民選舉的實例調查中我們仍然可以發現，村一級權威來源的轉移并不徹底。在村一級權力構成和運行中，村黨支部仍然是村級權力組織的核心，對村級事務具有實際的決策權。由于村委會必須承擔來自上級政府分派的行政性事務，承擔著部分政府的職能，其權威仍然依賴于上級黨政機關的支持。更重要的是，縣鄉級黨政機關對村級選舉擁有具體的指導權，對引起爭議的決定擁有實際的裁決權。在這些條件下，即使是當選的村干部如果得不到鄉鎮權威的支持和黨支部的支持，其權威地位仍然是不穩固的。在鄉村自治和民主選舉的發展中也存在著其他結構性的限制。如個體選民僅僅是作為村民身份參與選舉和民主監督，這種身份并不具有國家公民的法律地位，其權利和責任僅限于鄉村社區，缺乏與其他相關社區的聯系。這種小范圍的分散的選舉對鄉村治理制度安排的整體影響是極其微小的。正如有學者指出的那樣：“如果‘選’出來的鄉村權威仍然依據原有的方式治理鄉村，選舉就只是增加了新權威的合法性，但并沒有促進選舉之后基層政權和村民權利關系的制度性改變，它產生的仍然是權威性的‘自治’而不是代表性的自治”。論文“三農”問題困擾下的中國鄉村治理來自WWW.66WEN.COM免費論文網

從地方權威來源和地方共同體的關系觀察鄉村自治的發展變化是具有意義的。它不但能使我們了解到國家權威向鄉村社會滲透過程中鄉村權威和利益關系變化的重要性，也給我們提供了一個分析鄉村社會與國家關系之間如何發生變化的理論工具。然而，這一理論分析視角的意義不應該僅僅限于解釋國家行政權威向下滲透所造成的地方權威行政化和地方權威－利益共同體瓦解這一事實，更不應該成為回歸傳統鄉村治理模式的依據。中國鄉村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉型是一種全新的事業，它從一開始就是針對當時所面臨的實際問題展開的，而不是僅基于某種崇高的理念。在目前的情勢下，如果這一轉型不能夠解決農業、農村和農民在現代化和市場化進程中所面臨的發展困境，它就失去了，或者部分地失去了應有的意義。"k"?4(8vKV`^%-l%2y?7i*Z|{b`2/9lWg微電子學論文@K(u(:~U#rivJl6JKl~L5w

二、政策結構、行政體制與“三農”問題

近幾年，一些深度接觸農村實際問題的學者和實踐者的調查研究成果的發表，開始向人們揭示鄉村普遍存在農業增長緩慢、農村社會發展停滯和農民負擔加重三大問題（“三農”問題）的經濟、社會、體制和政治方面的原因。這些研究對現階段實行的基層民主能否解決農村政治穩定的問題提出了某些程度的質疑。如曹錦清的研究通過對河南省一些邊遠和落后地區農村的人類學考察，認為這些地區的農業、農村和農民的“現代化”遇到了耕作方式、文化傳統和農民負擔問題的困擾，單靠村民自治和選舉無助于解決當地的貧困問題和發展問題。李昌平以他17年鄉鎮黨委書記的經歷揭示了湖北監利縣由于農民負擔過重所引發的嚴重的農民貧困問題。他認為“政府黑洞”是“三農”問題的體制性根源。于建嶸則基于對湖南某地區兩年的實地考察，從農村政治的角度分析了“三農”問題的政治原因，他認為有組織的“農民反抗”已經嚴重地影響到農村的政治穩定。“三農”問題不但引起了中央政府的重視，也開始引起學術界的普遍的關注。

事實上，“三農”問題的凸現和村民自治在鄉村社會的全面鋪開幾乎是同時發生的。這使得人們對單純研究村級民主選舉的興趣轉移到更廣泛的領域。農村問題，尤其是農村政治問題，逐漸成為學者們研究的焦點性領域。這些研究將中國農村政治發展的研究提到了一個新的層面。首先，“三農”問題和農村政治穩定成為農村問題研究的核心話題，解決“三農”問題對維護鄉村政治穩定的重要性被深刻認識；其次，研究的關注點開始更加直接針對農村政策選擇問題，而以往關注的村級自治和民主選舉成為核心問題的次級問題。

如果解決三農問題是維護鄉村政治穩定的關鍵，那么，就有必要對三農問題產生的復雜原因進行探討。三農問題產生的原因是復雜的和多方面的。首先，從經濟的角度來看，農業生產主要依靠的要素仍然是土地和勞動力，地少人多的現狀在相當大的程度上制約著農村人口的收入增長。中國農用土地人均不到2畝，全國人口的70％強是農村人口，而農村勞動力則達4.99億。農村長期以來存在的土地少人口多的矛盾不可能為農業人口帶來不斷增長的收入。八十年代初推行的農村家庭聯產承包責任制改革將集體的土地承包給以家庭為生產單位的農戶，這一將土地所有權和使用權分離的政策曾經極大地調動了農民生產的積極性，也提高了農民的收入和生活水平。但是隨著農業實際人口的自然增長和農用土地因經濟開發的不斷減少，農業生產在現有結構下只能維持溫飽狀態。尤其是近幾年來，由于生態退化和農業內部結構性調整，農用耕地總面積的遞減在不斷加快。根據國家國土資源部最近公布的數字，與1996年的21億畝的耕地總面積相比，2002年全國耕地面積下降到了18.89億畝。此外，由于傳統的一家一戶的小生產方式至今仍在廣大農村占主導地位，在我國生產、流通領域日益市場化的條件下，農業生產在現有的土地制度、生產方式和制度供給等方面的制約下，造成了農村中的技術市場、人才市場、資金市場、信息市場以及產品的加工流通市場普遍發育不足，因此不能有效地轉移農村剩余勞動人口，也制約了農業的經濟增長和農村發展。

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