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旅游景區管理模式論文

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旅游景區管理模式論文

旅游景區管理模式論文
　　
　　旅游景區管理模式的發展與創新探索——對桂林漓江風景名勝區管理模式的思考
　　
　　李霄冰
　　
　　（桂林市委黨校，廣西桂林541001）
　　
　　摘要：隨著旅游業的快速、健康、可持續發展，深化旅游管理模式改革和轉變經營機制勢在必行。目前桂林市正加快經濟發展方式轉變，促進傳統旅游產業優化升級，打造世界旅游城。如何對漓江風景名勝區科學和依法規劃、開發、經營、管理，直接關系到桂林旅游的聲譽和旅游業又好又快的發展。目前漓江風景名勝區“四統一”管理模式存在著幾個矛盾；發展與創新漓江風景區管理模式需要理順三個關系。要完善漓江風景區統一管理模式，推動全國旅游風景區管理模式改革。
　　
　　關鍵詞：“四統一”管理；旅游綜合改革實驗區；管理模式
　　
　　旅游景區是我國旅游業發展重要的生產力要素，是旅游吸引力的根本來源，也是旅游創匯創收的重要方面，必須充分利用市場機制，積極探索旅游景區經營管理的新模式。2010年國務院確定建設桂林國家旅游綜合改革試驗區，漓江風景名勝區作為桂林旅游的核心品牌，國家AAAAA級景區，研究如何對其進行科學管理，是進一步提升漓江旅游的檔次，進而推進桂林世界旅游城建設，推動全國旅游風景區管理模式改革的重要課題。
　　
　　一、目前漓江風景名勝區“四統一”管理模式的形成背景
　　
　　漓江風景名勝區于1982年榮獲首批“國家級風景名勝區”稱號，自1984年交通運輸開放后，桂林市漓江旅游客運出現了大發展，1984年至1988年7月漓江游船由53艘發展到83艘。但漓江旅游管理處于無序狀態，眾多船舶單位、業戶隸屬不一，各自為政。為搶客源，水運企業之間竟相壓價攬客，降價幅度達20%-60%。惡性壓價競爭導致服務質量差，大量的票款和國家稅費流失，國家利益、經營者利益和旅游消費者的利益都受到了嚴重的損害。從1984年到1988年，游船利用率由61%左右下降為38%左右，水運企業幾乎全都連年虧損，發展艱難。桂林市人民政府針對漓江水運市場出現的混亂局面，結合漓江水運市場特點，根據《中華人民共和國水路運輸管理條例》，于1988年成立桂林市水路客運管理中心和漓江涉外游覽管理處，對漓江旅游客運實行“統一票證、統一售票、統一調度、統一結算”的四統一管理。這種管理模式結束了原來無序競爭的狀況，行業管理得到加強，運輸市場秩序走向正常，服務質量和企業的經濟效益明顯提高。
　　
　　2000年9月，為了進一步完善漓江游覽管理體制，市委、市政府下發［2000］47號文，成立桂林市漓江游覽管理辦公室和漓江游覽調度結算中心，實行統一管理。漓江游覽的管理和經營實行政企分開，這種管理模式更適應桂林市旅游產業的發展，有利于提高漓江景區的社會效益和經濟效益。2007年，漓江風景區榮獲首批“國家SA級旅游景區”稱號，在全國的景區中始終保持先進行列。2008年7月24日，桂林市成立漓江風景名勝區管理委員辦公室、漓江風景名勝區管理局，代表政府對漓江風景名勝區行使行政管理職能，其下設漓江風景區公安分局、漓江風景名勝區城管大隊，全面負責漓江風景名勝區范圍內的安全保衛、管理等工作。
　　
　　二、漓江風景名勝區“四統一”管理模式存在的幾個矛盾
　　
　　漓江風景名勝區對漓江游覽實施“四統一”管理以來，強化了漓江旅游客運行業管理，整頓了漓江旅游市場秩序，使航區旅游服務功能不斷完善，接待能力逐年提高，社會效益和經濟效益均十分顯著，但依舊存在一些突出矛盾，不容忽視。
　　
　　（一）游覽經營模式單一化與市場需求多元化的矛盾
　　
　　多年來漓江的游覽方式比較單一，政府規定了磨盤山（竹江）至陽朔航線、桂林市區水上游和陽朔劉三姐水上公園游三條航線，但僅僅這樣的形式很難滿足各種層次游客的需求，無法發揮出漓江的品牌效益，漓江管理的問題和矛盾就越來越凸現出來。隨著市場需求的增加，漓江沿岸逐步出現竹筏旅游、摩托艇旅游、漓江徒步游、漓江夜游等游覽形式，為旅行社低價競爭提供了便利，對漓江游覽管理的沖擊非常大（見表1）。
　　
　　這些違規航線因為沒有上交政府資源費的任務，設施簡陋，服務簡單，以極大的價格優勢參與競爭，用高報價、高回扣、低結算的方式運營，明顯的價格差異再加上部分旅行社和導游以贏利為目的，采用種種手段誤導游客，分流了大量客源，嚴重擾亂了漓江正規旅游航線的經營秩序，尤其以2009年、2010年和2011年最為突出。政府的財政收入受到損害、游客的合法權益無法得到保障，更重要的是損害了桂林的旅游形象。但是這些航線的存在意味著存在市場的需求，如何滿足這部分市場需求，又不能以犧牲漓江旅游資源為代價，這就需要在管理模式上進一步完善。
　　
　　（二）利益相關者的利益沖突和不協調造成的矛盾
　　
　　旅游開發中的利益相關者是指在旅游開發過程中影響開發和受開發影響的群體或個人。目前漓江沒有一個代表其主體法人資格、負責其經營管理的業主單位。漓江流域線長面廣，其中桂林市至陽朔游覽河段長86公里，流經的行政區域多，游覽線段涉及五個行政區域和六個鄉鎮，即疊彩、象山、七星、雁山、陽朔等縣區和穿山、草坪、揚堤、興坪、福利、普益等鄉鎮；牽涉的行政管理部門涉及市（縣）交通、海事、漁政、旅游、城管等17個相關行政職能部門。市、縣、鄉（鎮）職責和權限不清造成各自為政，未形成合力，執法成本高，執法效果差。歷史遺留下來的區域或者部門因為利益分割問題，加上漓江流域的居民之間的利益分配問題，使得風景區管理機構在履行其管理職責時將無法避免如何妥善協調部門利益和區域利益及個人利益問題。
　　
　　2012年桂林成立了漓江5A級旅游景區整改工作領導小組辦公室對漓江5A級景區進行整改，成立陽朔漓江景區公司將漓江楊堤段至興坪段載客排筏統一經營，在短期內對扭轉漓江排筏無序營運狀態有較大作用，但是要想最終解決價格差異導致客源分流問題、緩和利益多元化的矛盾和協調漓江游覽管理和經營難的問題，還需加強管理模式的高度統一。
　　
　　（三）管理高度統一和缺少法律法規支撐的矛盾
　　
　　漓江是全開放式的，長期以來，漓江既不是以行政區劃為主，也不是以旅游資源分布為主，現行的管理模式集中的體現在對漓江游船航線的統一管理上，但是由于相關法律的缺失、監管的缺位，有很多漏洞可鉆。為了牟取非法利益，一些旅行社甚至與一些船家等互相勾結，想方設法避開政府部門的監管，甚至有部分旅行社和導游以贏利為目的，采用種種手段誤導游客，分流了大量客源，嚴重擾亂了漓江正規旅游航線的經營秩序。另外漓江景區游覽分內事（國內游客）、外事（國外游客）兩種方式，兩種方式的票價不同，某些企業利用高額傭金的形式吸引內事客人轉乘外事游船，直接造成政府規費人為損失。盡管市委政府為漓江出臺了一百多個文件，但畢竟不是行政法規，不能作為行政處罰依據。對這些行為的整治，因上述種種原因，管理部門往往力不從心，效果不盡如人意。這種現象對那些遵紀守法經營的旅行社來說很不公平。目前，國家強調依法行政，不為漓江立法，難以依法管理漓江。
　　
　　三、漓江風景名勝區管理模式發展與創新需要理順的三個關系
　　
　　漓江風景名勝區“四統一”管理模式是在其特殊的背景之下形成的，這種管理模式在一定時期內對強化漓江旅游客運行業管理，整頓漓江旅游市場秩序，完善航區旅游服務功能起到非常大的作用。但是隨著旅游業的發展，漓江風景區管理模式也將在探索中不斷完善，不斷發展和創新，鑒于漓江風景區“四統一”管理模式存在的幾個矛盾，應從以下這幾個方面進行改革創新：
　　
　　（一）進一步理順風景區管理和經營的關系。漓江風景名勝區旅游管理的對象包括漓江旅游景點、旅游服務設施、旅游從業人員等核心行業要素以及交通與環境等旅游所需公共物品的提供、對當地居民和旅游者本身的引導與管理等外部相關要素，把這些要素有機地構成一個協調運轉的整體。漓江旅游景區經營的主要內容應該包括：1．開發與利用漓江景區內旅游資源。2．從事漓江旅游景區的日常經營，銷售景區旅游吸引物，實現景區經營的經濟、社會與環境效益。3．漓江資源保護與環境維護，培育景區持續的旅游吸引物。4．漓江景區的安全管理與服務質量管理，傳遞旅游吸引物。“根據漓江風景區的特點，堅持“所有權屬政府，管理權屬職能部門，經營權由企業運作”的“三權分離”管理模式是必要的，但要加強管理的統一性和經營權的開放性，必須將漓江風景區作為一個當作一個完整的旅游產品來建設和管理，實行強有力的、高度集權的統一管理模式，使景區資源更好的實現其價值高效率運作，這樣才能保證漓江風景區所有要素均統一同步發展，為游客帶來功能完善、服務全面的旅游體會，更容易實現旅游發展方式的轉變，體現世界旅游城的魅力。
　　
　　（二）進一步理順局部利益和整體利益的關系。利益相關者理論指出：任何一個企業的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與，企業追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某個主體的利益。同樣，由于漓江旅游景區涉及多元化的相關利益主體、多樣化的利益需求及多方式的利益實現途徑，構成了旅游景區錯綜復雜的利益關系網。要實現漓江風景區的可持續健康發展必須協調和關注每一個利益相關者，讓他們能夠平等的分享旅游業所帶來的利益以及公平的分擔旅游負面影響。所以必須保持政府對景區的控制力度和管理導向，以實現當地經濟、社會、環境持續、協調發展為目標，及時協調各有關方面的利益關系，有效的尋找各方利益均衡的制高點，杜絕為追求局部利益盲目開發或者追求經濟效益忽視社會效益的現象。只有利益的平衡和公平分配才有利于成功的整合景區中各參與方的分散力量，形成合力，增強景區的凝聚力和競爭力。
　　
　　（三）進一步理順合理開發和有效保護的關系。漓江游覽“四統一”管理畢竟按照行業形成的一種縱向管理模式，這種模式容易忽略旅游經濟的整體性，易形成管理漏洞，而且難以滿足旅游經濟發展的協同性要求，降低旅游管理的效能。《可持續旅游發展憲章》指出：“旅游具有兩重性。一方面旅游能夠促進社會經濟和文化的發展；同時，旅游也加劇了環境的損耗和地方特色的消失，對旅游應該用綜合性的方法進行探討。”旅游業是以持續為目標，需要將經濟、和環境效益結合起來考慮。在漓江游覽管理中，必須把握好充分開發利用與科學保護景區的原則。一方面必須堅持政府統一管理、統一規劃、整體開發的原則，有效保護景區公共資源；另一方面要追求規模經濟，對漓江游覽類型、空間、方式上予以拓展、升級，強化旅游功能、豐富旅游內涵，讓其合理利用并追求效率最大化的營銷、管理與服務。
　　
　　四、幾點建議
　　
　　我國風景名勝區的基本工作方針是“嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用”，而目前我國景區管理問題最突出的是規劃不統一，管理不力，同樣，漓江管理也面臨這樣的問題，缺乏統一的管理和協調模式。因此，漓江風景區應盡快形成高度統一的管理模式，理順管理體制，為全國風景區管理模式提供發展和創新的思路。
　　
　　（一）完善漓江風景名勝區總體規劃
　　
　　漓江風景名勝區面臨的一個重要的問題就是編制完成的《漓江風景名勝區總體規劃》雖然并獲得自治區政府審查但尚未獲得國務院正式審批，因此桂林市需要抓緊《漓江風景名勝區總體規劃》的報批工作，爭取早日獲得國務院的批復，盡快將漓江風景區的景區范圍和管理地界確定下來，以《漓江風景名勝區總體規劃》為指導統籌目前各個部門之間分門別類的各種小規劃，才能更好地實現漓江風景名勝區的統一化管理。
　　
　　（二）建立漓江風景名勝區高效有力的管理機構
　　
　　漓江風景名勝區綜合管理是一個復雜的系統工程。漓江流域不同于一般的江河流域，各政府部門均對景區實行條塊管理，具有管理領域之廣、管理任務繁重、管理工作復雜的特點。目前漓江風景名勝區管理委員辦公室尚未能完全擔負起漓江風景名勝區統一管理職能，景區缺乏統一有效的管理，在工作上帶來了種種弊端，應盡快健全漓江風景名勝區管理委員辦公室、漓江風景名勝區管理局的管理職能，授予必要的行政管理職能，代表政府對景區進行全權管理，充分發揮宏觀決策和指導、協調作用。同時市政府各職能部門及景區各區縣應在漓江風景名勝區管理委員會統籌管理下充分發揮作用，盡職盡責地履行好本部門職責，同心協力地做好漓江風景名勝區綜合管理的各項工作。
　　
　　在《漓江風景名勝區總體規劃》國務院批復后，建議改革漓江風景區管理體制，將漓江風景名勝區管委會作為政府派出機構，代表市政府在其所管轄的區域實施統一管理，賦予其工商、公安、土地、交通、稅務、公用事業、林業、環保、水利、水產畜牧等行政職能，對景區實行全權管理。設在景區內的所有單位，除業務上受各自上級主管部門領導外，必須服從風景區管委會的統一協調和管理。
　　
　　（三）健全漓江風景旅游區開發和保護的法律體系
　　
　　目前國家出臺了《風景名勝區暫行管理條例》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規，廣西壯族自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》成為進一步推進漓江流域生態環境保護的依據，標志著漓江流域生態環保納入了法制軌道。要嚴格執行這個條例，加強對漓江風景區的生態保護，規范漓江流域資源開發利用和管理。同時，針對目前漓江風景區的產權不明晰和一些破壞資源、侵蝕國有資源、使用權不明確的現象，應盡快健全風景區旅游法規體系，合理制定出系列旅游管理規章制度，為正確處理好旅游資源開發和生態環境保護提供完善的法律保障，將景區開發行為予以規范，使其規范化運作，對破壞景區資源的行為和做法給予懲罰。
　　
　　（四）加強對旅游資源的統一管理
　　
　　桂林建設世界旅游城，要不斷優化旅游產品結構、客源結構、人才結構、區域布局和企業結構。漓江作為國家級的AAAAA景區，旅游客源會越來越多，游者和商務人士的旅游需求也越來越高，對漓江風景區的管理既要充分體現漓江游覽形式的多元化，又要保持漓江游覽管理的正規化。充分利用漓江流域生態資源，加大對漓江旅游資源的整合，包括漓江游船及游船企業的整合、漓江兩岸景點的整合、漓江游覽方式的整合等。使漓江從一個單一的水路游覽品牌發展成為一個包含沿江兩岸景區景點、內容豐富、充滿生機的綜合性大品牌，升辟多種形式的旅游項目，推進漓江游覽方式的多元化。同時，要實現景區內多種游覽方式的統一經營、統一管理。建議強化漓江5A級旅游景區整改工作領導小組職能，加快整改工作，通過整改將竹筏載客、江村考查、徒步游、電瓶車游覽、水陸同游等統一規劃管理；盡快將設立的竹筏旅游公司納入“四統一”管理范疇，統一調度安排，統一售票管理，進行規范化管理。另外，對徒步旅游、游艇游覽等旅游產品也盡快形成公司經營，一并納入“四統一”管理中，形成統一管理模式。
　　
　　（五）設立漓江風景名勝區旅游基金
　　
　　在市場經濟條件下，一切社會活動和經濟活動都離不開經濟基礎，自然資源和生態環境的保護與管理，也同基本建設項目一樣，需要有穩定、持續的資金收入作保障。既然漓江風景名勝區綜合管理是一個復雜的系統工程，就需要相關政府部門的協調配合和通力合作，也需要妥善解決必要的工作經費和裝備問題。《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》規定自治區要建立漓江生態環境保護補償機制，應該從處理好保護與發展的矛盾出發，盡快建立起漓江生態補償機制，合理解決好景區農民群眾的經濟補償問題，發展有益于生態環境的各類產業，不斷改善漓江流域居民的生產生活條件，保障漓江風景區兩岸居民的生活。同時建議政府可以建立漓江游覽基金，合理使用基金使漓江風景名勝區管理委員會的工作落到實處，才能產生凝聚力、產生相對權威，才有利于協調各縣區、各部門之間的關系。既解決了村民發展經濟、脫貧致富，為美化和繁榮漓江流域創造良好的條件，也為治理漓江保護環境所確立的項目有了配套資金的條件。
　　
　　（六）全力打造漓江旅游“精美名片”品牌
　　
　　桂林旅游綜合改革實驗區和桂林國家級服務業綜合改革試點建立是提升桂林旅游業發展的契機，應站在打造桂林漓江旅游“精美名片”的高度，加強對漓江風景區旅游的宣傳力度，借助中國東盟博覽會每年在南寧舉辦的東風，抓住機遇，一方面要抓好漓江旅游管理和漓江旅游服務，提升游船服務水平和旅游行業服務水平，維護漓江旅游的形象。另一方面要開拓各種渠道，面向國內外，提高桂林漓江風景區高品質游覽的知名度，使漓江風景區旅游更上一個臺階，推進桂林世界旅游城的建立。
　　
　　總之，漓江是桂林擁有的寶貴旅游資源，但環境脆弱度高，旅游承受能力有限，應遵循合理開發，適度利用的原則進行管理，”，只有高度統一的管理模式，才能更好的發揮漓江名勝風景區的優勢，才能保證旅游資源的健康發展，使旅游產品獲得依托，保持桂林旅游業的可持續健康發展。
　　
　　

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