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我國財政風險的成因及其防范
一、我國財政風險的深層次成因分析
財政風險是一種體制風險，其深層原因當然應從體制方面入手進行分析。
(一)財政體制改革仍未觸及實質性問題，收支劃分方法的技術性手段難以解決權力本質性問題。我國的財政改革一直沿著“分灶吃飯”的思路進行，這無疑是正確的。但問題不是如何分灶，而是誰來分灶，這就是分灶主體的資格與地位問題。為什么財政改革一統就死，一分就亂？原因很簡單，技術手段解決不了實質性問題。實質問題是什么呢？就是條塊矛盾。“條”是業務范疇，它是一級政府權力的垂直延伸，下級對上級是一種從屬關系，這種關系首先表現為下級對上級的行政權力依賴，其次才是經濟權力的依賴�！皦K”是地緣范疇。它是政府權力的橫向分割，政府間關系是一種地緣關系，這種關系首先表現為經濟上的相互依賴性，其次才是行政權力范圍的地緣性。條塊關系交織使部門之間、地區之間在處理財政問題時，相互爭執利益，推諉責任。下級政府部門在財政權力上缺乏自主性，因而也就沒有責任心，形成了濫用財權，浪費財力的局面。中央政府和地方政府權利定位不夠準確，無法明確事權范圍。由于依據模糊，劃分收支的標準就很難把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地區差異。特別是中央與地方之間有交叉的支出，跨地區的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干擾，混淆不清�？梢�，體制缺陷是造成財政風險的最本質的原因。
(二)復合稅制中主體稅種設計有缺陷,稅權劃分重量輕質，容易造成矛盾和沖突
我國稅收設計的基本目標首先是保障國家的財政收入，而流轉稅則是實現這一目標的最佳選擇，這也正是我國長期以來以流轉稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現階段實行的增值稅，就是在國家財政收入中占很大比重的流轉稅。地方稅中的營業稅也屬于流轉稅類。流轉稅的共同特點是以商品或勞務的流轉額為課征對象、可征環節多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能體現公平合理的稅收基本原則，也難以體現量能負擔的原則。近五、六年來，我國稅收收入連續以1000億元的絕對數增長，本身就隱含著很大的風險性。因為在目前稅制下，稅收收入量的目標很容易實現，但稅收對國民經濟發展的質量的反映越來越不夠明顯和準確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業經營越來越困難的背反現象。
(三)國有企業改革仍未實現質的突破，國家和企業的關系的復雜性加重了財政風險發生的可能性
我國國有企業的現實問題很多，諸如經濟結構不合理、高負債率、低利潤率，建立現代企業制度的困難，國有企業多余職工的分流和再就業，等等。所有這些問題，無一不與財政有關。大凡國企改革首先是產權改革，即對產權進行界定，明確投資主體，明確產權的歸屬，明確資產經營的盈虧責任。政企關系不清集中體現在企業與財政關系不清上，企業改革的各種風險必將形成財政風險。
(四)稅權劃分缺乏穩定性和科學性，使中央政府和地方政府的財力矛盾突顯出來，加大了財政風險因素
稅權即稅收的管轄權。國家擁有取得稅收的權力，但這種權力，必須在中央政府和地方政府間進行合理科學的配置。我國目前在稅權劃分上缺乏一個穩定的規則，立法權過分集中于中央，地方越權、濫權現象較為嚴重。另外稅收征管主體的重復和交叉，也對行使稅權產生了一定的障礙，從而導致中央稅收保障性下降，地方濫用收費權，且收費規模日益膨脹。這種與市場經濟條件下政府財政收入的規范分配方式嚴重悖離的結果，必然導致更深的財政風險。
(五)政府職能轉變的艱巨性和矛盾性，也成為產生財政風險的深刻因素
在當前經濟轉型過程中，首要問題是實現政府職能的轉變。但政府職能的轉變過程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因為在發展中國家經濟轉軌過程中，市場失效問題更為突出，政府糾正這些失效的能力也更弱，政府行動的局限性也更大，建立和完善市場的任務也更加艱巨。如果政府職能的轉變不能適應市場經濟的需要，政府很可能成為導致市場混亂的主要因素。
二、防范財政風險的思路與對策
財政風險屬于一種體制風險，防范財政風險首先應該從體制改革入手，具體說來，就是需要做好以下幾方面的工作。
(一)繼續深入地改革經濟體制和財政體制，明確中央政府和地方政府的職責權限
經濟體制改革和財政體制改革中的實質問題，就是關于權、責、利的劃分問題，就是各級政府的事權和財權的劃分問題。事權的劃分是一個非常棘手的問題。很多人認為，財權的劃分很關鍵，但這只是表面現象，沒有清晰的事權劃分，財權的劃分就失去了起碼的依據。因此，事權劃分才是經濟和財政體制中的核心問題。談到事權的劃分，就必然涉及中央政府和地方政府的定位問題。中央政府是國民經濟和社會發展的組織者和主導者，著重于經濟社會發展的方向性和原則性事務；地方政府是國民經濟和社會發展的實施者和從屬者，著重于經濟社會發展的結構性和具體性事務�？梢�，“統一領導，分級管理”仍是我國未來相當時期內體制改革的基本目標模式，但今后的重點應集中在“分級管理”上，即下大力氣明確和規范地方政府的事權范圍。
(二)嚴格有序地區分財政問題和市場問題，逐步完善社會主義市場經濟條件下的公共財政
在市場經濟中，政府是社會權力中心和社會義務中心，財政服務于政府,因此，公共性和社會性是確定財政問題的基點。這里有三層含義：財政問題的主體是政府而不是市場，是政府對經濟和社會發展所擁有的權力和承擔的義務；財政問題的客體具有普遍性和社會性，也即公共性，如失業和失業救濟、武器生產和國防。解決財政問題的目標是穩定和公平，絕非是市場的發展與效率目標。只有不夸大財政的職能和作用，不強求不切實際的財政目標，才是降低財政風險的必然選擇。
(三)合理有序地改革稅收體制，建立切實可行的稅權劃分模式
稅收制度改革是財政收入改革的核心內容。我國稅制改革應該考慮以下原則：一是建立多樣化的稅種范圍；二是建立明確的主體稅種；三是建立規范的中央稅收管理制度和地方稅收管理制度。稅權是國家權力的經濟體現。稅種的多樣化代表了國家經濟權力的深度和廣度。主體稅種的設立影響著國家干預經濟的基本思路和原則。中央稅和地方稅的劃分從經濟方面體現著國家權力的層次性。應該強調，稅權劃分必須考慮國家權力的統一性和權威性，否則會出現地方稅擠中央稅，附加稅擠正稅，形成地方割據，財政負擔加重，滋生嚴重的財政風險。
(四)加強預算硬約束，統一財政資金管理，實行集中支付制度和政府采購制度
加強預算硬約束，就是要增強其作為國家財力計劃的法律約束力和技術穩定性，嚴肅預算編制，嚴格執行預算。目前，我國已經開始部門預算編制試點，試行零基預算編制方法，這是增強預算約束力的有益嘗試。同時，維護財政資金的統一性也很重要，財政資金的所有權歸各級政府，管理權屬各級財政部門，由財政部門統一管理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風險的重要途徑。
(五)調整財政預算權限，使中央預算和地方預算保持相對獨立，地方預算實行垂直管理，取消鄉鎮一級預算
維護各級政府財政的獨立性是明確財權責任的必
要前提，但這種按地域板塊的過細分割，又會破壞財政資金的統一性。因此，可以考慮在中央預算和省一級預算各自獨立的基礎上，對省以下預算，包括省、市、縣級預算實行垂直管理。鑒于鄉鎮財政基本上失去了公共性和社會性特征，已經沒有存在的必要，可以考慮逐步取消。當然經濟發達地區，可根據具體情況，特殊處理。取消財政權限的鄉鎮，作為縣一級的部門預算，照樣能發揮財政的職能作用。
(六)合理適度地發行國債，建立國債專項預算，降低因過度舉債或使用公債不當所產生的財政風險
國債導致的財政風險主要表現為三個方面：一是量大造成的過度風險；二是結構不合理造成的風險；三是使用不當造成的風險。事實上我國國債的發行量已經較大了，雖然橫向比，我們比發達國家特別是歐美等國的國債規模小得多，但縱向比，我國國債增長速度遠高于國民經濟發展的速度，屬超常發展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產生不利后果。因此應實行國債專項預算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發揮國債的應有作用。
(七)積極推進社會保障社會化進程，既減輕財政負擔，又能保證市場穩定和社會發展
轉軌時期，為了建立現代企業制度，實現平等競爭，維護職工合法權益，保持社會穩定，必須建立起完善的社會保障體系，但社會保障資金不應、也不可能完全由財政解決。要建立起適應社會主義市場經濟體制需要的資金來源多渠道、保障方式多層次、權力與義務相對應、管理與服務社會化的社會保障體系，逐步減少財政負擔的份額。同時加強社會保障資金市場化管理手段，實現保值增值目標。
除此之外，還可以采取稅收征管制度改革、靈活運用公開市場業務等諸多方法，降低財政風險。
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