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風景區的城市化及其對策研究
摘要：隨著城市化進程的不斷推進和旅游業的迅猛發展，風景區城市化現象日益普遍。在對武陵源風景名勝區的城市化現象和過程進行了實證研究后認為：一方面源自旅游業發展帶來的機遇和游客的行為規律，另一方面包括特殊的政策環境、領導認識上的偏差，決策中的失誤以及多方利益主體的推動，是風景區城市化的動力機制。論文指出了風景區城市化帶來的危害：破壞風景名勝資源，破壞視覺景觀，破壞生態水文環境以及不利于區域經濟發展。最后，提出了風景區城市化的對策：①合理布局旅游接待設施，嚴格執行風景名勝區總體規劃，做好控制性詳細規劃，合理使用土地；②改善交通聯系；③妥善安置居民生產生活；④限制人口流動；⑤增加政府投入；⑥加強管理。關鍵詞：武陵源風景區城市化對策
??隨著城市化進程的不斷推進和旅游業的迅猛發展，風景區城市化現象日益普遍。風景區城市化是指發生在風景區內的城市化現象，其人口由農村向風景區內的城鎮轉移，農業生產活動向旅游接待為主導的第三產業活動轉移，農村生活方式轉變為城鎮生活方式。風景區內的城市化現象按照發生地域的不同，可以分為兩大類：一類是風景區核心景區的城市化現象，如通常所說的“山上、溝內、湖內”等地域，另一類是風景區內接待基地(旅游村、鎮)的城市化現象。
??一、武陵源風景區的城市化
??武陵源自古地處邊遠，舊時交通閉塞，舟車隔絕。其開發以1979年由張家界國營林場開放接待游客1．3萬人次開始，到2002年接待游客量560萬人次。武陵源風景區的城市化現象始于1970年代末-1980年代初，自1990年代城市化迅猛發展。1998年聯合國教科文組織世界自然遺產委員會專家對武陵源的考察報告中，“對武陵源的旅游業基礎在1992年評估后的發展速度十分震驚”，認為“武陵源現在是一個旅游設施泛濫的世界遺產景區”，“已變成被圍困的孤島”，它們“對景區的美學質量造成了相當大的影響”。2000年4月，武陵源風景區建筑物拆遷總體方案出臺，“連同居民住房在內將有近34萬平方米的建筑物被拆除，耗資至少3．45億元”，“自1990年到現在，景區所有門票收人也不過這個數，等于白干了”。武陵源風景區的城市化已經成為關系到這一世界級旅游勝地生死攸關的關鍵問題。
??1990年以前，武陵源風景名勝區的開發建設，基本上處于“無規劃、無管理”階段。1990年，經國務院批準的《湖南省武陵源風景名勝區總體規劃》頒布實施，但沒有及時編制重點景區和旅游城鎮的控制性詳細規劃，區內的建設項目沒有按照總體規劃執行，而且審批權限過于下放。由于旅游經濟的刺激致使風景名勝區城市化快速膨脹，并且品質較低，規劃管制過松，未經審批的違章建筑迅速擴展，是武陵源城市化最快的一個階段。2001年湖南省人大頒布了《湖南省武陵源世界自然遺產保護條例》并開始實施，規范了建設項目審批手續，使規劃建設走上了法制化軌道，風景名勝區內的建設項目得到了控制，品質得到了提升。
??武陵源風景區內的城市化主要發生在鑼鼓塔(圖1)、索溪峪(圖2)、天子山(圖3)。2001年，鑼鼓塔的旅游床位數已達3484張，索溪峪的旅游床位數達6731張，以天子山為主的核心景區內旅游床位(包括袁家界、楊家界等)2875張。其中，鑼鼓塔位于金鞭溪上游、森林公園人口，是風景區的南大門、張家界國家森林公園管理處駐地，距張家界市區20min車程。索溪峪是武陵源區人民政府駐地，是風景區的東大門，距張家界市區在30min車程內，用地條件良好，且位于金鞭溪下游。天子山位于武陵源風景名勝區的核心景區內，是高臺地，與張家界市交通聯系相對不便，目前有天子山索道和水繞四門觀光電梯溝通山上和山下。
圖1索溪峪的城市化過程
(據相關年份的1：1萬和1：5萬地形圖轉繪)
圖2鑼鼓塔的城市化過程
(據不同年代的1：1萬和1：5萬地形圖轉繪)
圖3天子山的城市化過程
(據不同年代的1：1萬和1：5萬地形圖轉繪)
??二、山地風景旅游鎮的城市化的空間過程
??考察索溪峪的城市空間生長過程，可大致分為以下幾個階段：
??2．1點狀形成階段，此時主要發生在風景區旅游開發之前，當時主要是其自然山地村落，主要包括桂花村、高云村、文豐村、巖門村和沙坪村，居民主要從事傳統的農業生產。
??2．2軸向擴展階段。隨著風景區的旅游開發，沿主要景點、景區的交通線及人口處，集聚發展了一批簡單的接待設施，這些接待設施大都占地較大，也并沒有出現明顯的街區的形狀。這一階段主要為1980年代。
??2．3伸展軸穩定階段。隨著旅游業的進一步擴大，多個投資主體進入武陵源，尤其是武陵源被列人世界遺產之后，政府部門、實力強大的行業部門開始大規模的圈地，逐步形成了街區(其中主要是武陵大道的形成)，沿主要的交通沿線的土地基本被各個單位占完，城市伸展軸穩定。這一階段以1990年代最為明顯。
??2．4內向填充階段。由于風景旅游業的進一步發展，游客量劇增。原先各單位、部門利用權力和其它手段占領的土地，在商業化的浪潮下，進行了接待設施的升級改造，一些重要地段的土地得到了置換，并不斷填充。這一階殿主要出現在最近3年，如天子街的改造和一些高檔酒店的建成。
??2．5再次軸向擴展階段。由于風景旅游業的擴展，地形條件較好的地塊仍然滿足不了經濟發展的需要，在跨越了城市生長的門檻之后，另辟新的增長廊道和增長極。這一階段正處于規劃之中。《索溪峪旅游城鎮總體規劃(2001—2020)》中確定了未來新的城市增長軸和增長極，如巖門作為新的城市中心，并形成了新的增長軸線，同時確定規劃控制區為文豐、高云和沙坪組團。
??三、風景區城市化的動力機制研究
??3．1旅游業的快速發展，旅游者的行為規律和偏好是風景區城市化的內在動力
??由于風景旅游資源是一種舒適性商品，具有唯一性、真實性和不可逆性，其開發利用的收益非常高，遠遠超過了社會平均利潤。以致許多風景區內的旅游服務接待設施投資當年就可以收回成本，稍長的也只需兩三年。有的開發項目，幾千萬的投入可以得到幾個億的回報。高利潤和高投資回報使各方利益主體趨之若鶩，紛紛在風景區內興建接待設施。
??改革開放以來，旅游人數快速增長，區內的接待設施也快速增長，基本能夠滿足旅游者的需要。接待設施基本保持與游客人數同步增長(圖4)。旅游接待的壓力帶來了接待設施的快速增長，因而促進了風景區的城市化。
圖4武陵源風景區內床位數增長與游客量增長的關系
??一些大型的風景名勝區，由于位置偏遠，與風景區外的旅游服務基地的交通聯系相對不便，或者需要額外的特殊交通費用，并且一般需要兩日以上的游程，旅游者根據最大效益原則和最小的旅游時間比，在暫住地附近采用節點狀旅游線路。因此風景區內核心景區便容易成為游客的逗留點和集散地。
??許多旅游者急切需要欣賞風景區內的美景，不愿停留在距離風景區有一定距離的服務基地或進出口岸。而在風景區的旅游村鎮、人口附近等，一般都能直接欣賞到風景區內的美景，因而旅游者樂意到這類地區逗留。
??武陵源風景名勝區中的天子山地區就屬于第一種情況。鑼鼓塔、索溪峪等地屬于第二種情況。
??3．2城市化進程的帶動作用
??中國正經歷著城市化的快速發展期，宏觀的大環境悄悄地影響著風景區內的城市化，它往往成為城市擴張的犧牲品，其中城郊型風景區尤甚。因此，可以說，旅游城市化是伴隨著城市化的發展而產生的一種必然現象。
??3．3國家政策和特殊的社會環境
政策制度是導致風景區城市化發展的又一重要因素。在旅游扶貧、大旅游政策、支柱產業政策等一系列新政策的引導下，旅游業蓬勃發展，城市化速度也大大加快。戶籍制度改革也使風景區城市化速度加快。地方政府為了加快區域經濟發展，出臺的諸如各種稅收優惠政策、土地廉價出讓審批手續簡化、經營權轉讓等，均吸引了旅游投資項目，推動了風景區內經濟發展、人口的遷移和城市化進程。
??在特殊的社會環境下，在地方政府和部門領導的長官意志、崇洋媚外、急功近利的錯誤思想和認識下，形成了一哄而上、盲目錯位、殺雞取卵、竭澤而漁式的開發，大大加快了風景區內的城市化進程，并且破壞了風景名勝資源。
??3．4多主體推動
??在大旅游口號的推動下，風景區內城市化的主體包括外來開發商、本地開發商、當地居民、政府及管理部門、各行業部門等。在這一過程中，自上而下是政府在風景區內的推動作用，地方政府在城市化過程中的作用尤其突出，自下而上是開發商、當地居民在城市化中自發投資進行旅游接待設施建設的推動作用。
??總之，一方面源自旅游業發展帶來的機遇和游客的行為規律，另一方面包括特殊的政策環境、領導認識上的偏差、決策中的失誤以及多方利益主體的推動，是風景區城市化形成的動力機制。
??四、風景區內城市化的危害
??世界上其他國家的國家公園和風景旅游區也同樣經歷了城市化的困擾。世界上第一個國家公園——黃石公園至1970年代末，公園內的野營基地已達11處，且主要集中在游人經常進出的路段旁和重要景區。1980年代以來，在公園中心的釣魚橋(FishingBridge)、TW服務社(TWServices)建立了綜合服務基地，建有358套客房和鄉村客舍，年供應量達170萬次的豪華快餐店、游船碼頭和一個公共汽車運輸系統、三處租車中心，公園中南部的格蘭特村(GrandVillage)已發展成擁有300多套客房的現代化汽車旅館、給養站和維修站等設施的旅游基地。公園內部旅游設施的不斷擴大，破壞公園整體景觀的和諧。更主要的是，對于多數體型較大的哺乳動物，尤其是食肉動物，人工建筑往往構成他們運動中的主要障礙(如灰熊)。泰國巴塔亞旅游度假地1960年代初是曼谷市民周末休憩地，到1990年已發展成為海濱城市，過夜游客量增加到245萬人，客房數從1970年的300間發展到22000間。度假旅游的發展刺激了海岸土地開發，延岸開發與沿路開發使巴塔亞度假地不斷沿海岸延伸，向
縱深發展，自然環境質量下降，海水污染、基礎設施不足等問題日益暴露出來，游人數從1990年開始下降。
??對于我國風景名勝區，城市化主要有以下幾個方面的危害：
4．1最大的個人利益，但眾多的利益主體的理性行為導致了風景資源被過度使用，最后導致了資源的枯竭。
??風景名勝資源是一種公共物品，公共物品可能出現三種博弈情形：囚徒困境、智豬博弈和斗雞博弈。囚徒困境揭示了保護風景名勝資源可能出現的困境：如果每個利益主體都出錢保護資源，每個人的福利都會增加。問題是，如果我保護你不保護，我得不償失，而如果你保護我不保護，我就占便宜。所以每個人的占優戰略都是“不保護”。智豬博弈可以幫助人們認識政府和一般開發商在風景名勝資源保護中的博弈關系。政府好比大豬，普通的開發商好比小豬。這里的納什均衡是，政府擔當起資源保護的職責，是“按”的角色，而普通的開發商則是“等待”。斗雞博弈則表明，政府在保護風景名勝資源和治理景區環境時應采取強硬的措施。
??4．2破壞視覺景觀
??風景區內的核心景區和旅游村鎮往往具有非常杰出的自然景觀，而在該地段城市化之后，這些杰出的自然景觀受到了嚴重的破壞。
??對武陵源進行景觀美學評價中，認為人工設施是影響石英砂巖峰林景觀的負面影響的首要因素，其權重值為—41．29；而正面影響權重僅為3，這說明即便是與自然環境緊密結合的人工因素，對峰林景觀美景度的貢獻也相當低，也就是說峰林景觀的美學價值來自于它的天然構成本身，人工因素不可能起主導作用；另一方面破壞性的人工因素不僅影響到生態功能，而且已經嚴重影響到美學質量。研究表明，人工干預對于武陵源世界自然遺產的美學質量來說，其弊是遠大于利的。
??4．3破壞生態水文環境
??1992年聯合國世界遺產高級顧問驗收武陵源，認為5540m長的金鞭溪，清澈的溪水，完好的植被，長地段不見人煙，這在亞洲是十分少見的。然而，1998年世界遺產官員再次檢查武陵源時，認為“在峽谷人口區和天子山這樣的山頂上，其城市化對自然界正在產生深度尚不清楚的影響”。較突出的生態環境問題主要表現在：水質明顯惡化，大氣環境質量逐年降低，生物多樣性受到威脅等。
??為了滿足日益增多的游客住宿的需要，風景區內鑼鼓塔、天子山、索溪峪等地段城市化進程迅猛，而同時污水處理等設施嚴重滯后。服務設施增多的同時，環境質量明顯下降。以鑼鼓塔為例，接納其生活污水的金鞭溪水質指標已發生明顯變化。森林公園人口游客量與老磨灣斷面水質污染物總值的對比關系(圖5)可以看出，在1980年代，盡管人園游客量較大，但當時接待設施檔次相對較低，金鞭溪水質仍然良好。但進人1990年代以來，隨著賓館飯店的不斷新建和升級改造，金鞭溪的水質呈逐年惡化趨勢，并與森林公園人口游客量的變化趨勢基本一致。金鞭溪的水質污染呈現明顯的有機型污染，總磷2000年度各斷面年均值100％超標。總磷在枯、豐、平三個水期超標率分別為：52．9％、50．0％、100．0％，并與游客年內季節分布趨勢基本一致。
圖5森林公園入口游客量與老磨灣斷面水質檢測總值對比
資料來源：張家界市環境監測站．張家界環境質量報告書．2002．
??接待設施過多地布局在風景區內，不利于帶動區域經濟的發展。由于風景區內的用地、水源、交通等限制，風景區內不可能形成完善的旅游服務產業體系，而風景區內的過度城市化現象生硬地將游客引導到風景區內消費，但不能充分發揮風景區在區域經濟中的帶動作用。
??總之，風景區內的城市化現象已經影響到了風景名勝區的可持續發展，影響了風景名勝區的生命周期。
??五、風景區城市化的對策
??5．1合理布局旅游接待設施，嚴格執行風景名勝區總體規劃，做好控制性詳細規劃，合理使用土地
??嚴格規劃管理，按照規劃審批，核心景區禁止任何過夜接待設施的建設，已有的接待設施應該逐步拆除。對重點景區景點分別編制控制性詳細規劃和環境整治規劃。在嚴格保護風景名勝資源的同時，控制風景區內的接待設施總量，高水平規劃設計旅游村鎮。
??現階段，風景名勝區城市化的現象同我國規劃設計機構的水平和意識有關。美國國家公園署下屬專門的丹佛規劃設計中心和哈普斯斐利解說規劃中心為所有的國家公園的規劃設計提供服務。而我國風景名勝區內的規劃設計大多由城市規劃設計研究院完成，他們將城市公園、城市廣場、歐式建筑等城市化的東西搬到了風景區內。建議應組建專門為風景名勝規劃服務的機構，以提供專業化的高水準的設計服務。
??5．2改善風景區內外的交通聯系
??完善風景區內的內部交通網絡，盡可能采用環保機動交通，使游客能夠在風景區快速擴散，縮短游客在風景區內停留的時間，加快游客周轉。同時使風景區與進出口岸的交通四通八達，加快游客向風景區外的服務基地擴散，減輕風景區內的接待壓力。
??5．3妥善安置居民生產生活
??核心區內的居民應該逐步遷出。調整風景區內的產業結構，改變風景區內單一地依靠旅游業的局面。鼓勵風景區內勞動力外出經商、打工，并把勞務輸出與資金、信息、技術引進有機結合，帶動旅游基地經濟發展。同時鼓勵經濟條件允許的居民外遷，以緩解風景區內的資源壓力。
??5．4限制人口流動
??嚴格控制外來人口落戶緩沖區、發展區；應推行外來人口準人制度，禁止外來人口落戶核心區。風景區內的旅游服務企業應該優先雇傭本地居民。
??5．5增加政府投入
??風景區是公益性事業，應有財政支持。在韓國和美國，國家公園的經費基本上是1／2國家支出、1／2靠門票和社會捐助。而我國的地方政府普遍將其視為帶動區域經濟發展的龍頭，每年還向景區收錢。例如，武陵源風景名勝區的門票收入60％歸張家界市人民政府，而作為風景名勝區管理機構的武陵源區人民政府僅得40％的門票收入，尚不夠風景區正常的保護和管理費用。這迫使風景名勝區管理部門擴大商業開發規模，修建多種
破壞性的旅游設施，引導游人在景區內消費。
??5．6加強管理
??世界各國的國家公園都是中央政府直接管理，我國151個國家風景名勝區，只在建設部下屬一個風景處共3個人管，而且只管“業務”。管理力量薄弱導致管理權限下放，國家重點風景區的管理基本上是地方政府和旅游公司經營管理。由于管理體制不順，條塊分割(如風景名勝區與自然保護區、森林公園和地質公園的交叉管理)，占山為王，區內遍布部門賓館、地區飯店、單位療養院(根據2002年的地籍圖對軍地坪地塊的土地權屬進行調查，其中省市級機關占地就達44．4％之多)等。建議效仿美、加等國，成立國家公園管理署，由中央政府直接管理國家重點風景名勝區。
??作者簡介：
??周年興，北京大學景觀設計學研究院博士生，E-mail：zhounianxing#263.net
??俞孔堅，北京大學景觀設計學研究院教授
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