黑龍江省災后重建家園對策研究

黑龍江省災后重建家園對策研究

一、嫩江松花江洪災及其成因

1998年6月中下旬，嫩江、松花江流域發生了在歷史記載以來的特大洪水。這次洪水持續時間之久、洪峰水位之高、抗洪占線之長、造成危害之大，在黑龍江省歷史上是罕見的。

據不完全統計，到9月4日全省受災的縣（市）52個、鄉鎮622個，其中特重受災縣（區）7個，嚴重受災縣（區）14個；進水城鎮127個、村屯4830個，受災人口850多萬人。受災農田312萬公頃，成災面積290萬公頃，絕產面積230.5萬公頃，農業直接經濟損失140億元。水毀公路路基路面2253公里，橋梁327座，涵洞1963道；通信光纜電纜線路1100多公里，停產企業741戶，鐵路中斷376處，受災油井1372口，被迫關閉440口，全省總計直接經濟損失296億元。全省因江水損毀房屋總數71.4萬戶、計184.1萬間，倒塌86.17萬間，損壞98.64萬間。其中：村鎮損毀房屋62萬戶、157萬間，倒塌82萬間，損壞75萬間；城鎮損毀房司9.4萬戶、27.81萬間，倒塌4.17萬間，損壞23.64萬間。全省僅損毀房屋一項損失應達近百億元，先后有216萬人被緊急轉移到高崗、坡地進行臨時安置。

嫩江、松花江流域洪水形成的主要原因有：

1、異常的集中降雨

嫩江、松花江發生特大洪水的直接原因是降雨異常偏多，特別是嫩江干支流，從6月到8月三個月的降雨量普遍在550毫米以上，均超過了全年平均總雨量。其中阿倫河、雅魯河兩個支流地區雨量多達700－1000毫米，比年雨量多一倍至一倍半，超過了歷史極值。這次降雨過程主要不是來自于松花江、嫩江本身，而是發源于大興安嶺的嫩江各個支流。7月中旬至8月中旬，嫩江流域幾乎天天下雨，不但降水量大，且多為大暴雨，又常迭加在一起，全部涌入嫩江，致使齊齊哈爾下游江橋水文戰洪峰水位最高達142.73米，流量為25900立方米每秒。按原設計洪水成果分析，約為萬年一遇的特大洪水。

2、水利基礎設施相對薄弱

在這次洪水中明顯暴露出黑龍江省水利基礎設施相對薄弱的問題。一是嫩江、松花江干流上沒有骨干控制性工程，調節能力差，一遇大的洪水只能靠加高堤壩和耗費巨大人力、物力來搶險。松遼委有關專家指出，松嫩流域的防洪還沒有形成一個體系。所謂體系，從工程方面說，它至少包括大型的控制工程和完整有效的堤防體系。黑龍江省水資源總量792億立方米，可控制能力不到15％，而遼寧和吉林的控制能力已分別達到90％和80％。松嫩干流尚無一處大型控制性工程，其主要支流中也多數沒有大型水利工程，致使防洪主要靠堤防、不僅造成巨大經濟損失，而且白白浪費了寶貴的淡水資源。二是嫩江、松花江干流堤防標準低，總長1899公里的干流達到百年一遇標準的僅26公里。松遼委有關專家在抗洪搶險期間，對松嫩干流的大部分堤防進行巡察后，曾直言不諱地指出，按照堤防建設的四項標準，達到標準的寥寥無幾。其一，堤壩斷面土方大多數沒有達標；其二，迎水面護坡基本沒有作；其三，約占松嫩干流33%的沙基沙壩都末做防滲處理；其四，對穿堤建筑物（引水、排水管線）沒有采取必要的防護措施。三是河道和行洪區內障礙物阻水嚴重，影響洪水下泄，導致水位長時間居高不下，給抗洪搶險增加了難度。

3、生態環境的日益惡化

對于這次特大洪水，主要是由于天氣異常造成的，但是，毀林開荒、植被破壞也是重要因素。洪水發源于大興安嶺一側，這件事本身，應很值得人們深思。我們不能就洪水論洪水，而必須從生態環境的角度來研究這個問題。目前黑龍江省的整個生態環境正處于急劇的惡化之中，不僅僅是森林生態，還包括土地生態、濕地生態、礦區生態和城市生態。

二、黑龍江省災后重建家園理論依據

洪災過后，重建家園成為黑龍江省各界人士的共同心愿，如何科學布置重建家園工作，成為黑龍江省面臨的重大課題。

（一）重建家園的涵義界定

“家園”的界定：從農業聚落到生態型人居環境

僅從字面理解，“家園”無疑是一個產生于農業社會的詞匯，是由人的居住實體“家”及其從事農業生產的“園”共同構成的環境實體。隨著社會經濟的發展，農業社會已不是單一的社會形式，“家園”的內涵與外延也隨之有了巨大的發展，同時也成為一個文學化了的具有修飾意義的詞匯。

但是，如果將“家園”僅僅理解為一個文學詞匯，無疑是不全面、不確切的。實際上，“家園”已經逐漸衍生為一個具有相當廣泛意義的具有科學性的詞匯，其所指應當是特定人群從事生產、生活的特質和非物質的環境總和，即目前規劃、建筑、地理等學科正在深入研究的“人類聚居環境”（簡稱“人居環境”或“人聚環境”）。從廣義上講，人居環境是指人類居住的生存環境，從狹義上講，人居環境特指建筑等人工建成的環境。

人居環境是伴隨著社會生產力而發展的。當第一次社會大分工產生了農業之后，人類第一次有了定居下來的可能性，許多萌芽狀態的村落逐漸發展成為定型的鄉村，產生了第一種類型的“家園”：鄉村型聚落。第二次社會大分工產生了手工業和商業，進而隨著商業不斷繁榮和擴大及手工業、制造業等產業的發展，產生了以非農產業為主體的第二種類型的“家園”：城市型聚落。人居環境在經歷了工業革命之后，進入迅速發展時期。時至今日，從原始農業聚落到超級城市、巨城市、城市集聚區、大都市帶等人居環境形態在世界上都能夠找到。在我國，城鄉二元結構一直是人居環境發展中最大的矛盾。

人居環境是由人工環境和自然環境有機結合的產物，人居環境的發展，也由最初的“逐水草而居”到混凝土式的城市發展到今天人類共同追求的人工與自然充分協調的生態型人居環境。

所以，“家園”是以人類居住為核心，因人類生存需求而構筑的物質實體和非物質實體，是由人工與自然有機結合形成的人類生存空間。

2、“重建”的涵義

今夏洪災之后，“重建家園”成為黨和政府及各屆人士特別是災區人民的共同心愿。“重建”的工程是一個龐大的系統工程，它不僅僅是簡單地安置災民，應包括以下方面的內容：

①物質方面的“重建”

人工環境的“重建”。這是“重建”中的重點，包括人類生產、生活所必須的住宅、工廠、公共建筑、基礎設施、景觀設施等人工建筑物、構筑物的建設，為居民營造基本的生存空間，奠定“家園”進一步發展的物質基礎。

自然環境的“重建”。自然災害來臨的時候，不僅破壞了人工建造的環境，而且破壞了自然環境的平衡，原有適應人類生存的自然環境變得相對惡劣。僅憑借自然界自身的調節能力有時已不足以恢復原有的平衡，所以必須經過人類外加的力量，使之恢復原有的或達到更好的生態狀況。這是“重建家園”中長期而艱巨的任務之一。

②非物質方面的“重建”

非物質方面的“重建”，即通常所指“軟環境”的建設工作，它包括災區人民精神生活、生存空間氛圍、對未來的認知等多言面的因素，其中對未來生活的信心和生存空間氛圍的“重建”是災區“重建”工作“軟環境”方面的重點。

總之“重建家園”不僅僅是簡單地恢復受災前原有的一切，“重建”應當是站在更廣闊的時空范疇內，站在更高的視角上，為災區人民環境的發展提供優化空間。簡言之，要“重建”一個既符合當地人民生活習慣 ，又能適應當代文明和未來發展的“家園”。

（二）國內外重建家園的理論與實踐

1、國外經驗

①美國

美國人少地多，人口密度較低，其居住在洪泛區內的人口僅為3000萬，美國對洪水采取的是回避的方式。

50年代美國就提出了加強洪泛區管理的理論。該理論認為：由于洪泛區的土地價格便宜，投資少、效益高，所以很多商人愿意在此投資。但是，國家為了防洪卻要花費大量的財力，間接地表現為用國家的財力保護了小部分人的利益。為此，國家規定了在洪泛區投資事業其財產保險費率大大高于一般地區，通過提高保費率這個經濟杠桿增加投資的成本，促使人們主動回避洪災，從而為防洪提供條件，避免了重建的巨大損失。

②日本

日本的洪泛區占國土面積的10％，在洪泛區內集中了全國50％的人口和全國70％的資產。日本的洪水流域一般只有幾百平方公里或幾十平方公里。因此，日本的防洪主要從兩方面考慮：一是不讓洪水泛濫，采取筑堤壩的辦法，標準一般可防100至200年一遇的洪水；二是建立整套的洪水預警避難系統，提高全民防災意識，經常進行防洪演習，還設計了避難圖，讓公眾知道洪水危害的程度、進展的速度和緊急疏散的路線，告訴人們如何避難。日本是在1960年專門立法，從國家財政收入中劃撥一定比例的資金用于治山治水。由于防洪標準較高，所以洪水造成損失相對較小。限于狹窄的國土，日本重建多為原址重建，以提高防御能力為主要防范措施。

2、國內經驗

①三峽移民工程

三峽移民工程是我國最大的一項“重建家園”的工程，涉及19個縣市、106個集鎮和近5萬多平方公里水陸域面積上近1400萬人；其中移民118萬多人。1992年開始，三峽庫區移民和城市（鎮）遷建工程開始，將進行到2013個。另外還將淹沒文物古跡44處，其中重點保護的文物古跡6處。

據不完全統計，從1990年到2010年的時間段中，庫區主要城市（鎮）平均用地將擴大5倍，平均人口規模增長2.75倍。

據有關專家統計預測，由于耕地較少等限制因素，移民工程將2/3的農村移民安置進入城市（鎮）。三峽移民工程將大大地提高三峽庫區的城鎮化水平，是一個特殊形式的區域城鎮化過程，同時對改善庫區自然生態環境也是一個機遇。

有關專家認為，限于各種條件，三峽地區城鎮的發展將會局限于長江沿岸，長江將作為三峽地區最重要的發展軸。這條發展軸將集航運交通、水資源保護、生態環境建設、旅游文化長廊等功能于一條，所以不能簡單地僅注重大量發展城市（鎮），集聚人口，推進工業化，而是應以“點――軸”開發為基礎，同時沿中心城市和長江主軸向縱深地區延伸，使沿江地區經濟和文化的發展，沿交通軸伸向內陸的貧窮地區，形成城鎮化的“次軸”。主軸與次軸結合，再與縱深地區的陸域交通連結，形成城市（鎮）體系的“魚骨式”網絡骨架。這樣，既有利于三峽地區城鎮化進程，又便于長江其它功能的發揮。

②安徽災后重建

1991年我國淮河流域、太湖流域、松花江流域、長江流域、長江中游及淮河支流、沂沭泗水流域等先后發生洪災。其中安徽省屬受災最重省份之一，全省27萬間房屋倒塌，其中50萬全倒戶倒房165萬間，近千萬人無家可歸或有家難歸。

安徽省迅速明確了災民建房工作的指導思想：堅持貫徹生產自救方針，堅持以自力更生、互助互濟為主，輔之以國家必要的救濟和扶持，做到統籌規劃，遠近結合，因地制宜，分步實施。經過努力，至1991年11月10日全省50.18萬全倒戶全部解決了過冬住房。至1994年全省90%以上的倒房戶都住進了統一規劃后新建的磚瓦房。

安徽災后重建中主要抓了以下幾方面的工作：①堅持統一規劃，先規劃后建設的原則；②堅持災后重建工作有新的起點，將災民建房工作和社會主義新農村建設結合起來，在房屋建筑上永久性住房一定是磚瓦結構；③堅持“一步到位，分步實施”的災民建房方針，量力而行，能建主房建主房，不能建主房先建附房，或先打樓房的基礎，分步實施，分年建成；④堅持把災后重建和農村經濟發展結合起來，帶動鄉鎮建筑業和鄉鎮建材業的發展，同時和發展庭院經濟發展結合起來，引導農民致富奔小康結合起來；⑤堅持自力更生為主，明確提出了災后建房資金籌措堅持災民自籌為主，保險公司賠一步，親戚朋友借一步，銀行貸一點，國家適當支持一點的“一個為主，四個一步”的辦法；⑥建房施工中，專業隊伍作技術指導和災民建房戶在工料上輔助相結合；⑦災民建房中堅持對災民建房統一管理 ，統一技術指導，確保災民建房質量，有的地方還提出統一供料，保證建材質量；⑧群眾發動廣泛，災民建房熱情高，積極性大，信心足，在災民建房工作中，注意把政府的有效組織和農民的積極主動參與相結合；⑨抓好試點，取得經驗，指導全省災民建房工作；⑩社會各界重視和支持災民建房工作。

③唐山災后重建

唐山市于1976年7月28日發生的地震是世界近代地震史上死亡人數最多，損失極大的災害事件之一。其后唐山的建設體現了成功的重建對策，今日唐山成為具有綜合減災能力的新城市，并因“科學而熱忱地解決了住房、基礎設施和服務設施的杰出典范”于1990年11月13日獲聯合國頒發展的“人居榮譽獎”。

唐山綜合減災能力主要表現在：①總體規劃貫徹建設小城鎮方針，落實一系列減輕城市災害的戰略措施；②因地制宜落實“有利生產、方便生活、保護環境、減輕污染、避災疏散”的原則，對城市土地作了科學的功能分區，劃出不同地區條件采用的建筑結構類型、建筑層數、劃出不宜進行建設的地段范圍，作為城市造林綠化帶；③按照地震危險性分析和地震影響小區劃所確定的地震烈度設防，并根據不同建筑功能采用不同建筑結構類型，使之達到“小震不壞，大震可修，中震不倒”的抗震設計原則；④城市生命線工程在各種災害來臨時能保證正常運行；⑤防止城市災害連鎖反應，例如防止城市地震災害誘發火災，按抗震要求加固了城市上游的陡河水庫，加大了城市防洪排澇能力。

另外，唐山重建中也考慮到非工程對策，尤其是社會目標綜合機制（防災的技術手段、物質手段、精神手段）等。
（三）歷史經驗的分析總結

1、對人居環境發展認識過程

人類已走過了農業文明、工業文明時代，走進了生態文明（后工業文明）時代，對人居環境的認識經歷了曲折的過程，在農業文明時代，人居環境的發展幾乎完全依賴于自然環境，人類居民點多選擇自然條件優越、地勢高亢而且靠近水源的地點建設；工業文明使人類有了較強的改造自然的能力，人居環境中人類斧鑿的痕跡越來越重，人居環境中人工環境和自然環境的矛盾也日益突出，自然災害對人類造成的損失也有上升的趨勢；進入后工業文明時代，人類逐漸走上了人與自然合諧共生的可持續發展之路，人類在對自然規律進一步認識的基礎上，逐漸掌握了改造自然環境的能力，使自然環境與人工環境更加協調地共同服務于人類，生態型人居環境成為一種發展共識。

2、防災減災是一個長期的任務

國內外的經驗證明，對于自然災害應采取預防為主的原則。“預測――防災――減災”系統的建立和健全是一個長期的任務，要逐漸健全防災減災的社會、經濟、工程及法律等措施，同時應具備一套完備的自然災害快速反應系統。

3、“重建家園”應體現地方性和現代化生活方式

國內一些地區“重建家園”的經驗和教訓表明，重建工作首先應符合當地人民的生活習慣，注重保護當地的傳統文化，同時也應引導這些地區城鎮化、現代化的發展進程，應因地制宜地制定相關政策和措施，避免照搬其它地區的重建模式。

4、“重建家園”是一項綜合性極強的工作，不能僅僅關注住房問題

災民的住房問題無疑是“重建家園”的重中之重。它涉及到得建居住系統基礎設施，能源、防災、減災系統等支持系統，社會設施、城市經濟建設與社區管理、地區資源利用與保護等自然系統，土地水等資源利用與保護等自然系統，以及聯系各系統之間的各種因素。如果僅僅關注住房問題，無疑不能系統解決災區的社會經濟系統和自然生態系統的可持續發展。“重建家園”中應在解決災民住房的前提下，采用綜合性的措施，重建并改善當地的人居環境。

三、全省災區人居環境的總體規劃與建設對策

1、“重建家園”與全省人居環境優化

（1）背景：“二元化”的人居環境發展特征

長期以來，我國人居環境的發展一直存在比較嚴重的“二元化”特征，即城市和鄉村無論在資源投入方式、外在表現形式，還是在社會發展政策及人們的認識上，都存在巨大的差異。目前，發達的珠江三角洲和長江三角洲地區城鄉一體化進程較快，城鄉之間的差距正在進一步縮小。但是黑龍江省由于經濟、社會、基礎設施、發展歷史等方面因素的影響，同全國大部分地區一樣，“二元化”特征有進一步擴大的趨勢。

寒地、邊境、資源型是黑龍江省人居環境發展的重要背景和主要特點。黑龍江省開發比較晚，自然經濟的特征相對全國其它地區較弱。全省大規模的開發始于本世紀初，建國之后黑龍江省人居環境伴隨著以煤炭、森林、石油、土地等國土資源大規模開發和以重型機械工業為重點的生產力布局而迅速發展。較快的城鎮化發展水平，資源型城市的崛起是80年代以前黑龍江省人居環境發展主要特征。80年代以來，沿邊、沿江的開放開發使黑龍江省的口岸城市發展迅速，同時農村經濟的快速增長也使鄉村人居環境有了巨大的改善。目前黑龍江省人居環境的宏觀發展已進入相對穩定的階段，鄉村城市化即逐步減小人居環境發展的“二元化”特征，成為本階段人居環境發展的最重要任務。

從本次洪災造成的損失也可以較為明顯地表現出“二元化”特征的影響。受災地區多數為以農牧業為主，資本賦存量低的地域，大、中城市的防洪能力明顯高于鄉村地區。可見，促進鄉村城市化是目前重建家園工作中重要的目標之一。

（2）“點――軸”模式開發的沿江城鎮體系布局

黑龍江省的生產力布局是以鐵路為主干軸，以大中城市為“增長極”的較為典型的“點一軸”開發模式。從實踐來看，“點――軸”開發模式仍然是我國及黑龍江省目前發展階段行之有效的重要理論依據之一。

長江作為我國的“黃金水道”，已成為我國對外開放、生產力布局重點地域，其開發、開放的步伐正日益加快，浦東的大力開發、重慶直轄市的設立、三峽工程開工等重大決策均是圍繞這一“黃金水道”展開的。

黑龍江省是長江以北水資源最豐富的省份。但是限于自然條件、經濟發展水平、科技條件、國際政治格局等多方面因素的影響，有著良好通航條件的嫩江、松花江、界河黑龍江、烏蘇里江以及牡丹江、呼蘭河等中小河流均未得到充分的開發利用。特別是堪稱黑龍江省“黃金水道”的嫩江、松花江的開發程度仍然很低，“江海聯運”等對外開放的功能仍需進一步加強。另外，從本次洪災中也明顯暴露了黑龍江省沿江防洪等設施的薄弱。

從促進開發和保護生態環境的雙重目標出發，黑龍江省各江河的開發宜采用“點――軸”開發模式。

“點”的開發重點是加強沿江的哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、黑河、嫩江、肇源、木蘭、通河、方正、依蘭、湯原、樺川、綏濱、富錦、同江、撫遠、呼瑪、遜克、嘉蔭、饒河等重點城鎮的建設，使其成為全省社會經濟發展的重要增長點。同時，應促進沿江的鄉村城鎮化進程，堅決貫徹省政府關于“撤并自然屯，建設中心村，發展小城鎮”的發展方針，將沿江各市縣中散亂分布的“點”逐漸整理，使之發展成為城鎮型或具有城鎮生活特征的社會經濟增長極。

“軸”的開發不能簡單地采用一般“交通軸”的開發模式，應將航運、水資源保護、生態環境建設、旅游開發等統籌考慮。“軸”的水域開發應首先保護航運的通暢和沿江各級城鎮的用水，加強對水域中的各類建、構筑物的有效管理，避免沿長江出現的橋梁無序建設的狀況以及水域的嚴重污染。“軸”的陸域開發首先要處理好“兩條線”（即防洪大堤）和“兩大片”（即大堤兩岸的平原）之間的關系。陸域中首先必須留出足夠的濕地保證生態環境的良性循環和行洪的需要，必須修筑相應的防洪設施以保證其它土地利用類型的安全。陸域的利用特別是城鎮居民點的建設應體現集約性的原則，同時應保護和建設“兩條線”和“兩大片”的景觀，以利于沿江的旅游開發。

“點”和“軸”的開發與發展是相輔相成、相互促進的，目前黑龍江省重建家園工作中應處理好“點”和“軸”發展關系。近期應利用重建的契機優化區域人居環境中居民點體系的布局，加快災區的城鎮化進程，同時應逐年加強沿江防洪設施，搬遷規劃行洪區內各類建筑物等不利于防洪的設施。

2、科學規劃布局災區居民點

災區居民點的重建規劃布局，應將城鎮建設與經濟發展、生態建設統一起來，并以此為契機，通過大規模的遷建，解決基礎設施欠帳和諸多人居環境的發展問題，運用“五定”綜合集成方法，創造可持續發展的人居環境。

（1）規劃方法

災區居民點的重建應遵循“五定”綜合集成方法：①定性，即科學認識居民點在區域內的地位和其承擔的職能；②定量，在定性的基礎上，進一步確定居民點的人口和用地規模；③定位，正確選擇居民點的位置，使之既能滿足災民生活方式的延續與轉化又能為防災、減災提供基礎條件；④定景，明確居民點的景觀定位，使之既能體現地方特色，又能體現現代化方向；⑤定措施，制定切實可行的災后重建家園的各項措施，為迅速建設高質量的人居環境提供依據。

（2）分類控制類型

總的來講，災區居民點應重新規劃。過去那種自發的、零散的、不擇地理條件修建起來的農舍，必須重新組合；居民點必須具有一定的規模，自身必須具有一定的綜合防災能力；居民點體系要參照不同等級的洪水位，與發展生產、繁榮經濟、保護環境統籌安排，綜合治理，要在保障當地防洪、分洪、蓄洪的前提下確定其層次、結構、規模和布局。

根據受災居民點的不同位置和特點，其恢復重建可分為四類控制：

①將分散的自然村、中心村集約成為新的集鎮。這是一種特殊的城鎮化過程。為滿足行洪需要，同時也為災區人居環境的可持續發展服務，應積極推薦這種控制類型。洪災使農民失去了部分土地，其就業、生活來源成為基本要求。受災地區一般是以農業為主要產業，第二、三產業基礎薄弱，所以這種特殊形態下的城鎮化發展過程應注意以下問題題a、生活方式的逐步城鎮化，應隨著集鎮工業的發展，逐步實現平浣行洪；b、在新建集鎮，人均用地既要考慮到過渡型生活方式的影響，適當照顧農民的生活來源，包括庭院經濟的發展，又要本首生態保護的思想，盡量減小對現有植被土地的占用；c、在集鎮結構、組團結構、住宅開發等各方面應強調城鎮化特征，為集鎮未來真正的城鎮化和加強生活方式的引導起到積極的推動作用；d、做好工業結構的培植和鎮區內生產結構的調整工作，扶持鄉鎮工業的發展，在技術，政治方面給以支持，改善區域交通結構。

②依托現有城鎮，將水淹區居民向高處遷移。這種控制類型本著為居民負責，為城鎮未來發展負責的原則，應根據具體的情況，設想一種較理想的，具有可行性的濱江水淹區的未來形態、功能模式，并通過一系列相應的引導，激勵政策，逐步實施，促進城鎮的整體復興，為城鎮現代化提供良好基礎。

③自然村就近向高崗地區遷移。這種情況雖然與村鎮建設的指導思想有矛盾，但一些實際問題也須加以考慮。第一，如果向中心村或集鎮搬遷，原有土地等的歸屬就會產生某些變化，由于耕作、養值業習慣等原因，會給農民造成諸多不便；第二，集中后農民耕作的往返距離加大，增加了勞作時間管理成本；第三，土地所有權的變更會產生一些肥沃程度，面積等方面的差異，很難避免矛盾。基于以上原因，部分災民不愿向較遠的中心村或集鎮集中，寧愿選擇就近高崗地區。這種情況，應盡量說服引導，同時應注重各居民點與中心集鎮的交通設施改造。這種控制類型應堅決避免零散建設，可以做為臨時越冬和近期的建設形式。從長遠發展看，這種控制類型應為下一步集中規劃建設創造條件。

④異地安置。黑龍江省開發較晚，相對于其它省區可利用的“四荒”用地較多，資源的開發潛力較大，另外，國營農場等部門的特殊體制也為異地安置提供了條件。異地安置是一個較為復雜的系統工程，首先必須做好被安置災民的思想工作，其次要安排好他們的生活。更重要的一點是異地安置中的資源一切必須符合生態環境的治理的要求，不能以破壞生態的代價進行災民安置。

（3）加強農房建設管理

本次洪災造成了184.1萬間房屋的損毀，倒塌房屋86.17萬間，其中90%以上為農村房屋。農村房屋多為分散建設，缺乏統一規劃，多數房屋沒有設計，只憑業主口頭授意由工匠施工。不少農民在建房中重量不重質，基礎淺埋，主體單薄，使用的材料和構件質量參差不齊；許多工匠在建造樓房中仍保持建造平房的傳統方法，使磚墻不僅強度低而且穩定性也很差。

災后重建中房屋建設應注意以下問題：

①新建住宅特別要重視質量，應從基礎、結構、材料等多方面提高住宅的科技含量，積極推進標準化、工業化，加快建設進度。應杜絕只顧量而不顧質，必須保證房屋結構的安全和具有良好的堅固性。

②村鎮建設群中，應有適當比例集中、高大的避洪建筑物，如學校、醫院、影劇院、工廠、倉庫等，最好是平頂的，洪災時可以作為臨時避難所，而且這些建筑物的外墻要有防火爬梯，水災時人能沿爬梯爬上屋頂求生。

③要提高災區居民點基礎設施的安全度。洪區居民點的供水、供電、通訊、供糧等基礎設施一定要確保。電廠、輸電線路、水廠、泵房等要建在高地上，采取有效措施，確保其安全，以便在災害突發時保證水、電等的正常供給。

④房屋體型應簡單且與洪水流向相協調，盡量減少阻力。要加強建筑物的整體性，加大剛度。盡量不采用土坯房和空斗墻。

⑤由于資金不能到位建成樓房時，設計中要為今后加層在地基及主體結構中留有余地。

⑥新建住宅要依據具有資質的設計單位設計的施工圖進行施工，要選擇具有資質的施工企業承建，嚴格制止在施工中偷工減料或轉包。

⑦對成片建設的農村房屋，當地質量監督部門要進行監督檢查，工程質量達到標準方可交付使用。

⑧災后重建的試點居民點應充分體現小康型、生態型、現代化的城鄉建設趨勢，同時應體現地方性特色，并同適度規模經營的生產模式和經濟社會的可持續發展相適應。

災區居民點布局分類控制類型表
類 型 適用范圍 控制政策 將分散的自然村、中心村集約為新的集鎮 災區各級、各類自然村、中心村 重點發展 依托現有城鎮和中心村向高處遷移 區位條件較好、規模較大的城鎮和中心村 一般發展 自然村就近向高崗遷移 遠離城鎮和中心村，遷建困難較大的自然村 嚴格控制 異地安置 原地重建已無可能，或有關部門統一安置 一般發展四、災后重建各階段規劃建設的重點

1、應急預案編制

災后應立即編制應急預案，指導應急救災任務。應急預案即對突出事件的應急管理、指揮、救援計劃 。主要內容包括：建立完善的組織領導指揮系統；建立強有力的應急工程搶修保證體系；建立協調作戰保證體系；建立災時生產運營或保證體系和后勤保障體系；建立減災整備體系。

2、災后近期建設要點

首先應保障災民基本生活需求，特別要建設災民越冬房，保證災民安全越冬；其次應為災民開避生活來源和就業渠道；第三，應迅速組織技術力量對災后重建居民點進行科學選址和規劃布局；第四，應迅速組織力量保證災區近期及下一步建設的物資供應；第五，做好災后重建的試點工作。

3、災后中、遠期建設要點

重建家園中、遠期建設應體現經濟、社會、生態效益的有效統一，創造可持續發展的人居環境。應逐步實現遷村并點，加快城鄉一體化進程，加快對人居環境“二元化”的改造步伐，同時全省各級各類居民點應逐步建立健全綜合防突減災體系，將防災、減災作為其發展的重要基礎保障進行重點建設。

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