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朱躍中等:當前我國能源消費形勢分析
■建立能源供需預警系統，建立全社會可持續發展能源需求目標管理系統，探索一條適合可持續發展的能源消費模式，對能源需求進行合理引導和管理，合理控制能源消費總量，是落實全面、協調、可持續的科學發展觀的具體體現。
■如果不加快能源行業體制改革的步伐，不打破壟斷，構建政府監管下的開放、競爭、有序的能源市場體系，就會給低效率、高污染的能源建設項目提供發展的空間，帶來不利于社會效益和環境保護的后果.
■在經濟體制改革沒有到位，環境成本、社會成本不能內部化的情況下，要探索新的機制保證新投產的項目符合節能和環保標準，是我們必須解決的一大難題。
2004年上半年能源形勢回顧
2002年下半年以來，我國能源供求關系發生了重大變化，能源供不應求的局面再度出現。據統計，2003年全國有21個省市拉閘限電，今年第一季度，我國拉閘限電的省市擴大到23個，預計今年夏天拉閘限電現象還將更嚴重；受運輸能力的限制，陜西、山西等產煤大省出現供煤不足的情況，也加劇了能源供求矛盾；煤炭供應不足，使得缺煤少油的東南沿海地區不得不依靠柴油機組發電，又使一些地方的油品供應緊張起來。上述連鎖反
應已對我國經濟的穩定持續增長帶來了很大沖擊。
當前我國能源供求緊張主要表現在電力上。2003年，全社會用電量達18910億千瓦時，比上年增長15.8%；2004年上半年，我國電力需求繼續高速增長，1－4月份全社會用電量達6500億KWH，同比增長16.1%，用電緊張進一步加劇。隨著夏季用電高峰的臨近，全國用電負荷仍持續攀升。預計全年電力需求為20910億KWH，比上年增長11%左右；而同期電源投產容量將相對不足，估計全年有2000萬KW以上缺口，全國電力供需形勢將比2003年更為嚴峻。
造成我國能源供求緊張的原因是多方面的，一方面在于近兩三年拉動我國經濟增長的鋼鐵、水泥、電解鋁等高能耗行業發展過于迅猛，這些行業的電力消費占全國電力總消費的30%左右，而符合新型工業化要求的產業投資增速不快或不足；居民消費結構升級換代，使得"住"、"行"能源消耗增多，如2003年北京地區電力負荷833萬千瓦，而盛夏季節的總空調負荷約300－400萬千瓦，空調用電占全市總用電量的7－10%；另一方面，與前幾年能源建設速度趨緩也有相當關系。如2000年以來我國電力工業開始提速發展，2003年全國發電裝機容量達到38450萬千瓦，與2000年相比，增長了20.4%，但同期電力需求卻增長40.4%。
上半年政府在能源消費領域
采取的新舉措及其效果
（一）舉措
為了保證國民經濟的長期、平穩、快速發展，2003年下半年以來，我國政府適時進行宏觀調控，與能源消費領域相關的政策措施和活動主要包括：
1、自去年以來，我國政府進一步強化了土地審批手續和銀行貸款條件，充分利用土地政策和金融政策。如：國務院4月份發布通知，決定適當提高鋼鐵、電解鋁、水泥、房地產開發固定資產投資項目資本金比例。鋼鐵由25%及以上提高到40%及以上；水泥、電解鋁、房地產開發（不含經濟適用房項目）均由20%及以上提高到35%及以上。提高市場準入門檻，抑制部分高耗能行業的盲目投資和低水平重復，目的是減少不合理的能源需求。國家發改委等9部委2004年5月聯合發文，要求各地暫停審批新的焦炭生產項目，遏制焦炭行業的無序擴張。
2、2003年10月12日我國政府發布《財政部、稅務總局關于調整出口退稅率的通知》，規定自2004年1月1
日起，降低一般性出口產品退稅率，調低或取消國家限制出口產品和部分資源性產品出口退稅率。繼《通知》發布之后，2004年5月24日，財政部和國家稅務總局又發出緊急通知，宣布從即日起對出口的焦炭及半焦炭、煉焦煤一律停止增值稅出口退稅。
3、針對能源（電力）供應緊張的局面，我國政府一方面出臺政策加快煤、電、油、運項目的建設力度，另一方面也在加快制定和實施煤、電、油、運建設規劃，保證能源供應的延續性。同時把節能和提高能源效率提到重要的議事日程上。今年4月，國務院發布了《關于開展資源節約活動的通知》，把2004－2006年定為"資源節約年"，明確提出了今后三年節能節電的具體目標。
4、針對我國能源供應緊張主要體現在電力供應緊張的狀況，并考慮到我國用電效率低，浪費嚴重的實際，國家有關部門把"倡導和實施電力節約，努力緩解電力瓶頸制約，支持國民經濟平穩快速發展"作為今年節能工作的重點。5月底，國家發改委和電監會趕在夏季用電高峰到來之前，聯合發布了《加強電力需求側管理工作的指導意見》，要求各地政府組織制訂有關電力需求側管理的法規、政策、標準和規劃，并積極籌措資金，推動需求側管理工作。
5、今年6月中旬，經國務院批準，國家發改委出臺了電價調整方案，將全國銷售電價平均提高2.2分／KWH，以發揮價格杠桿調節電力供需平衡的作用，并對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵等6個高耗能行業按照國家產業政策要求，區分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類企業，試行差別電價。為緩解季節性、時段性缺電矛盾，上海、江蘇、北京等9個省（市）進一步完善了分時電價辦法。
6、國家有關部門把一年一度的"全國節能周"活動從以往的11月份提前到6月份，并且提出"節約用電、緩解瓶頸制約"的針對性宣傳主題，以期在夏季空調負荷迅猛增長的情況下，廣泛宣傳和大力倡導節約用電。北京等地提出"公用建筑中將空調溫度提高1℃"的倡議；包括北京市在內的不少城市已決定采取輪流周休、高溫放假、避峰用電、負荷控制、空調輪停等調控措施，應對即將來臨的用電高峰。
（二）實施效果
從實施效果看，有些政策措施已取得預期成效，有的政策出臺不久，效果尚不明顯，預計今年下半年會逐步明朗，具體而言：
1、新的出口退稅政策實施效果明顯。2004年1月份，全國出口總額357.2億美元，比全年同期同比增長了19.8%，相對于去年全年34.6%的增速，下降了15個百分點。其中，國家限制出口的資源性和高耗能產品如焦碳和半焦碳出口總值同比下降52.3%；煤炭出口下降28.6%；成品油下降48%；鋼坯下降49.5%；國家鼓勵出口的機電產品出口總值同比增長27.9%，高新技術產品同比增長42.8%。
2、電價調整方案及其與其它高耗能行業調控政策措施的協同作用，預期將對鋼鐵等高耗能行業的盲目發展和電力需求增長起到有效抑制作用，2004年鋼鐵、有色金屬工行業用電量的增長可能分別回落14%、10%左右。
3、據初步分析，各項電力需求側管理支持政策措施的綜合作用，將會減少1000萬KW左右的電力需求。
4、"全國節能宣傳周"活動期間，明顯感受到普通老百姓對"節電小竅門"等大眾節能科普資料的興趣。
5、今年夏季家電市場明顯以"節能"作為廠商的主要營銷策略，特別是空調和冰箱等耗電高的家用電器。
問題和建議
（一）存在問題
從目前終端能源消費情況看，出現了一些不利于今后節能和提高能源效率的因素，如：
1、一些省市上網電價較高，而電網供電可靠性下降，使企業建自備電廠的積極性明顯提高。企業應對能源供應緊缺的表現為，新增自備能源供應能力的動力大于采取節能措施的動力。
2、一些地方借"熱電聯產為名"上了不少小火電項目，這些項目的上馬雖然暫時緩解了電力緊缺的狀況，但小火電無論是能源效率水平，還是環保措施方面，都明顯弱于大火電，給今后的可持續發展、環境控制埋下隱患。小火電之所以發展較快，在一定程度上與目前的行政審批制度有關，30萬千瓦規模以上的電力項目需要上報有關部門審批。雖然大電廠"效率高、污染小"，但審批時間長、工期長，在電力供應緊張時往往感到"遠水解不了近渴"；小火電雖見效快，但效率低，污染高。如何解決能源短缺的近期利益與保護環境、可持續發展的長遠利益之間的矛盾，是中長期能源發展戰略必須面對的問題。
3、盡管2003年底我國政府提出加強宏觀調控，避免盲目追求GDP高速增長，對高耗能產品增長迅猛的勢頭要予以遏制，但今年年初在市場驅動下，仍然有不少小鋼鐵廠、小水泥廠、小煉焦廠、小電解鋁廠在一些地方上馬。規模小的高耗能生產企業發展的背后，隱藏著低效率、高污染的嚴重問題。高消耗、高污染的粗放式生產模式再次回頭。
4、由于電力供應緊張，各地紛紛采用能源需求側管理（DSM）的方式，利用價格杠桿，實施差別電價，移峰避峰，引導科學用電，調整負荷曲線，減少限電、拉閘的現象發生。缺電在一定程度上促進了能源需求側管理機制的發展。但總體看，需求側管理的經濟激勵政策仍嫌薄弱，特別是長效激勵機制較為缺乏，這使得需求側管理能否得到長期有效實施有較大不確定性。
（二）建議
1、建立能源供需預警系統，設定社會可持續能源需求目標
盡管住房、汽車等新一輪消費熱點的出現客觀拉動了鋼鐵、水泥、電解鋁等相關產業的發展，而盲目追求GDP增長也是使這些高耗能行業出現非常態增長的另一個原因。因此，建立能源供需預警系統，建立全社會可持續發展能源需求目標管理系統，探索一條適合可持續發展的能源消費模式，對能源需求進行合理引導和管理，合理控制能源消費總量，是落實全面、協調、可持續的科學發展觀的具體體現。
2、加快能源行業體制改革，建立有利于全社會經濟、社會、環境效益最優的能源發展體系
能源行業的壟斷會造成不合理競爭及不合理的定價，從而導致不完整的市場信號，引導不合理的投資行為，最終造成社會效益的缺失和環境受損。如果不加快能源行業體制改革的步伐，不打破壟斷，構建政府監管下的開放、競爭、有序的能源市場體系，就會給低效率、高污染的能源建設項目提供發展的空間，帶來不利于社會效益和環境保護的后果。
3、建立政府宏觀調控與企業發展相協調的行政管理運行機制
出現"電荒"的深層次原因之一是目前的電力行政審批體系存在問題，造成電力投資結構不合理，大量規模小、效率低、污染大的"小熱電"紛紛上馬。當前正在推進投融資體制改革，減少行政審批手續，發揮市場配置資源的作用。但在經濟體制改革沒有到位，環境成本、社會成本不能內部化的情況下，要探索新的機制保證新投產的項目符合節能和環保標準，是我們必須解決的一大難題。從長遠看，我們必須建立一種能源效率和環境保護公示制度，象環保審查一樣，將項目的節能審查也作為項目開工建設的必要前提條件，這樣才能處理好政府宏觀調控與企業發展相協調的關系。
4、建立節能專項資金用于節能機制的持續運行
從國外經驗看，通過建立專項資金來支持能源需求側管理等節能機制長期而有效地實施，不失為一條成功之道，同時也是一種趨勢。有鑒于此，建議有關部門就此進行專項研究，盡快建立節能專項資金，用于保證節能機制的有效運行。
5、必須采用經濟手段限制高耗能、高污染產品的出口
近來一些高耗能行業超常規的發展，不能說不與相應的出口退稅政策的鼓勵直接相關。去年年底和今年年初采取的對資源性產品調低和取消出口退稅率的措施起到了減少出口，保證國內供應，保持物價穩定，遏制過度投資，促進產業結構調整的作用。從長遠來看，中國經濟的發展已經超越了出賣資源換取外匯的階段，應盡量減少對污染嚴重、資源和能源耗費嚴重、附加值低的產品的出口，取消包括出口退稅在內的鼓勵出口的措施，在必要的時候還應考慮增收出口稅，以限制高耗能、高污染產品的出口，合理調整產業結構，減少不合理的能源消費。
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