日本的“大學結構改革”：進展、背景及意義
【內容提要】日本政府當前正在大力推行以國立大學為龍頭的高等教育改革，包括三大舉措：(1)國立大學的重組合并；(2)國立大學的法人化；(3)21世紀COE（世界一流水平的教育和研究中心）計劃。這些改革將對日本高等教育乃至整個社會產生劃時代的深遠影響。【摘 要 題】比較教育研究
【英文摘要】The structural reform &n
當前日本高等教育正在進行前所未有的改革，這場改革涉及到許多方面，其中最引人注目的是“大學結構改革”。根據文部科學省的最新解釋[1]，所謂“大學結構改革”可概括為以下三項改革舉措：(1)國立大學的重組合并；(2)國立大學的法人化；(3)21世紀COE（世界一流水平的教育和研究中心）計劃。本文首先分別介紹日本“大學結構改革”這三大舉措的最新進展，然后對其背景及意義做一初步分析。
一、國立大學的重組合并
國立大學的重組合并是此次日本“大學結構改革”的突破口，目的首先在于解決原來在一所大學的框架內改革解決不了的問題，以增強大學的實力和活力。
2002年10月，4所2組大學正式完成合并工作：原山梨大學與原山梨醫科大學合并組建成新的山梨大學，原筑波大學與原圖書館情報大學合并組建成新的筑波大學。原山梨大學與原山梨醫科大學原本實力相當，各有所長，因此基本上是“對等合并”，最后是保留“山梨大學”校名，但新大學的校長由原山梨醫科大學校長來當。而被筑波大學合并的圖書館情報大學雖然是日本唯一的圖書館情報學科的專門大學，但相對筑波大學來說實力較弱，最后可以說是“吸收合并”[2]。
這2組大學的合并，具有如下一些特點：一是都有先前某些合作的基礎。二是經過各自校內比較充分的醞釀。原山梨大學等是從1999年1月、原筑波大學等是從2000年6月開始正式探討合并事宜，各校都分別組織教職員進行了廣泛研討。三是都經過一定的法律程序。首先由各校的評議會或教授會作出決策，接著由合并雙方校長簽訂合并協議等重要文件，然后由雙方成員組成合并協議會，決定新大學的校名、理念、目標、主要機構等，向政府提出合并預算；再由文部科學省有關機構進行審查，日本內閣作出決定并擬定有關法律草案提請國會審議通過，批準成立新大學，文部科學省修改相關法令；最后由雙方成員及社會知名人士組成建校籌備委員會，選舉新大學的校長，由校長決定副校長及各學部長等人選，通過《大學章程》和《大學院章程》，舉行合并慶典。四是“自由戀愛”。在合并過程中雖然政府的支持和引導起了相當大的作用，但無疑首先是合并各方的“自由戀愛”，它們醞釀合并都早在文部科學省2001年6月提出“大學（國立大學）結構改革方針”之前。
這2組大學的合并成功，揭開了日本自1949年按照美國大學模式建立所謂“新制大學”以來大學重組合并的序幕。目前，日本從南到北都在醞釀大學的合并重組。2003年10月，日本的第四所“舊帝大”——九州大學將吸收合并九州藝術工科大學，同時另外18所國立大學也將合并，組建成9所新的大學。它們分別是：神戶大學吸收合并神戶商船大學，東京商船大學與東京水產大學、福井大學和福井醫科大學、島根大學和島根醫科大學、香川大學與香川醫科大學、高知大學與高知醫科大學、佐賀大學與佐賀醫科大學、大分大學與大分醫科大學、宮崎大學和宮崎醫科大學合并。這第二批將要合并的大學絕大多數涉及到醫科類大學。從目前的情況看，日本政府最想推動而又最難推動的是師范類大學與綜合性大學內相關學部的合并，正所謂“（學科）同類合并難，異類合并易”。大阪大學等11組26所國立大學目前也正在商討合并事宜。根據文部科學省2002年初發表的一份報告，全國三分之二的國立大學將和近鄰的大學重組合并。這種重組合并的范圍可能將超越縣域，例如原來分設在兩個縣的群馬大學和ｑí＠①玉大學已確定于2004年10月合并，將成為在校生規模僅次于東京大學的第二大國立大學；滋賀大學、滋賀醫科大學、京都教育大學和京都工藝纖維大學這4所分處2個縣、府的大學也已簽訂合并協議。不同層次規格的高等教育機構也可以合并，例如富山大學、富山醫科大學將與高岡短期大學合并。文部科學省本來還提出要將部分國立大學移交地方政府管理，但目前似乎尚無進展。不過，歸屬性質不同的大學也可能合并，例如國立岐阜大學與市立岐阜藥科大學合并，這可能會產生其今后將由中央還是地方政府來管理的問題。不僅是國立大學，各地方的公立大學也將走上重組合并之路。2004年，兵庫的3所縣立大學將合并；2005年，東京的3所都立大學和1所都立短期大學也將合并；大阪的3所府立大學、廣島的3所縣立大學合并的方案也已經提出。據《讀賣新聞》2001年下半年的調查，在私立大學方面，已有12所關注與別的大學重組合并，41所表示今后將可能討論與其他大學重組合并的事宜[3]。
二、國立大學的法人化
國立大學法人化是此次日本“大學結構改革”的核心，目的首先在于使大學明確經營責任，以更具靈活性和戰略性。
國立大學法人化的問題，早在1971年中央教育審議會的報告中就已提出來，并在1987年4月臨時教育審議會的報告中被再次強調。但直到1997年日本開始實施國家行政改革，它才被政府作為亟需解決的政策課題正式提出來。不過國立大學強烈反對。1999年7月日本國會通過《獨立行政法人通則法》，2000年5月文部省提出“根據特例法實施法人化”，并于7月成立了由現任國公私立大學校長、財界和大眾媒體有關人士共53人參加的“關于國立大學等的獨立行政法人化調查討論會議”。該“會議”經過1年8個月的努力，于2002年3月26日發表了《關于新“國立大學法人”形象》的最終報告[4]。這一報告指出，按現行法律，目前的國立大學作為國家行政組織的一部分，在預算、組織、人事等方面都受到各種各樣的限制，教育研究活動自由靈活開展也受到一定限制。因此，國立大學法人化，并不僅僅是從行政改革的角度提出來的，并不僅僅是為了提高管理效率，而且也是為了推動大學改革，要求大學加強自律性，重視創造性，提高教育研究水平，成為富有個性、活力和國際競爭力的大學。報告對國立大學法人的組織、人事、目標與評價、財務會計等制度進行了詳盡的研究，提出了相關配套的政策。文部科學省表示，將按照這一報告的精神，抓緊制定《國立大學法人法》法案，預定在2003年3月內閣會議上獲得通過，并提交2003年度的國會例會審議、通過，然后制定相關的各種法令法規，指名任命各國立大學法人首任校長，從2004年4月開始全面實施國立大學法人化。
今后日本的國立大學法人制度將具有如下一些特點：
一是確保國立大學自律性運營。各大學要制定中期目標和計劃，報文部科學大臣認可，作為法令公布。一般來說，文部科學大臣會尊重各大學有關目標和計劃的原案。國立大學法人運營的必要經費，由各校自己收取的學費等收入和國家下撥的運營費交付金等組成。政府下撥的經費包括標準運營費交付金和特定運營費交付金，都可由大學自主決定如何使用。校內機構原則上也由各校自行決定設廢。校長以下的學校各級負責人（包括大學事務局長）將由校長任命。產學官合作等各種事業，由大學自行判斷并靈活地開展。
二是引進民間的經營方式。國立大學將引進“董事會”制度，建立和完善最高決策機構。國立大學校長為國立大學法人的首長，另設副校長、監事等若干。校內分別成立主要負責審議經營事務的“運營協議會”和主要負責審議教學事務的“評議會”。最大限度地利用全校資源進行戰略性經營。對于各校的“創收”努力實行激勵政策，制定類似于企業會計準則的“國立大學法人會計準則”，從法律上放寬對于來自地方自治體捐贈等的限制，并將對各大學法人的專利問題等作出法律規定，還可從附屬學校和商學院等開始試行獨立核算制。關于學費，國家將指定一定的范圍，各大學可在此范圍內確定具體金額。
三是在大學管理層引進校外專業人才。將從法律上規定各大學的董事會、運營協議會及“校長選考委員會”等的構成中必須有校外人士。
四是教職員的身份向非公務員型過渡。教師的聘用將采用公開招聘制和任期制，并放寬對教師兼職、兼業的限制。各大學還可自行制定基于能力和業績的工資體系，并可聘用外國人擔任校長。
五是采用第三者評價[5]。有關各大學教育和研究方面的評價，將請“大學評價和學位授予機構”來做，對于其評價結果最后由文部科學省設立的由第三者有識之士組成的“國立大學評價委員會”進行認可并綜合。這種評價結果將和政府撥款直接掛鉤。
國立大學法人化是日本“大學結構改革”中人們爭論最大同時也是經過了最廣泛、深入研討的一項舉措。它不僅將直接影響到國立大學，也必將影響到公立大學和私立大學。目前一些地方政府也提出了“公立大學法人化”，私立大學則將面臨更激烈的市場競爭。
三、21世紀COE計劃
“21世紀COE計劃”是“大學結構改革”的重要落腳點之一。它原來俗稱“頂尖30”，即要將約占日本全部大學5%、排名前30所的大學建設成世界一流大學，后因有人批評為什么正好是“前30所”，故改為“21世紀COE計劃”，不再限定是“前30所”，也不再是以大學為單位而是以博士學位專業點為單位來進行評估和資助，但最終目標還是要建設世界一流大學。
“21世紀COE計劃”與以前日本政府高等教育政策的一個不同特點，是它基于第三者評價，強調競爭，根據評價結果而不是按照大學歸屬來重點分配政府的資金。文部科學省計劃在5年內使這類競爭性資金翻一番。這一計劃也暗示了法人化后的國立大學，將同其他大學一樣，更多地參與市場競爭，而不能再“吃小灶”。這一計劃主要支持在研究方面有潛力的基地，同時也期待能夠促進優秀人才的培養和各大學個性、特色的形成，進而提高大學的整體水平及活力。文部科學省還希望，通過這些措施，能從大學的科研成果中加速孵化出新的產業，10年后大學所取得的專利要由現在每年100項增加到1500項，5年后專利的企業化要由現在的每年70項增加到700項，5年內使企業委托大學的研究費增加10倍，今后10年要在全國建成10個以上“日本的硅谷”，等等。
表1 日本大學“21世紀COE計劃”2002年度評審結果的前10名*
附圖
*本表由作者根據http://www.mext.go.jp/b-menu/houdou/有關資料編列。表中的領域一、二、三、四、五分別指“生命科學”、“化學和材料科學”、“信息、電氣、電子”、“人文科學”和“學科交叉、復合、新領域”等5大領域。
“21世紀COE計劃委員會”設在文部科學省以外，以日本學術振興會等第三者機構為中心，分10大領域組織有關專家對申請項目進行審查、評價，并作出取舍的決定。審查主要是看該博士學位點的研究和教育實績及大學將來的計劃等，同時也要看以校長為首的大學管理層的領導力。對選定的項目，原則上以5年為期，每年給予1-5億日元補助金，但在2年后將進行中間評價，不好的將被及時淘汰，下一個5年是否繼續資助更要看評價。
2002年，“21世紀COE計劃”先在5大領域實施，共有163所大學464件申請。經過“21世紀COE計劃委員會”的審查，選定了50所大學的113個基地項目。其中“生命科學”28件，核撥經費47.56億日元；“化學與材料科學”21件，32.9億日元；“信息、電氣、電子”20件，28億日元；“人文科學”20件，19.24億日元；“學科交叉、復合、新領域”24件，39.73億日元。并于9月30日將結果正式公布，11月份下撥經費。
據統計，2002年的“21世紀COE計劃”項目，共有31所國立大學獲得84件，130.02億日元，占總金額的77.6%；共有4所公立大學獲得4件，5.32億日元，占3.2%；共有15所私立大學獲得25件，32.09億日元，占19.2%。從結果公布后的反映來看，盡管有人批評評審的過程等還欠透明，但大多數人認為，各類大學獲得立項數的比例等與它們博士點的數量比例及水平基本相當，因而此次評審相當公正、公平。引人注目的是，2000年文部省曾決定實施“大學院重點化”政策[6]的7所“舊帝大”和東京工大都名列前茅，而神戶大學和廣島大學的排名卻分別為第24、25名，一橋大學和東京醫科齒科大學更是榜上無名。雖然有某些客觀原因，但對這些大學已造成很大壓力，迫使他們加快改革步伐。
2003年，文部科學省將對2002年度已選定的項目撥付第2年的補助金，同時還要在“醫學”、“數學、物理學、地球科學”、“機械、土木、建筑及其他工學”、“社會科學”、“學科交叉、復合、新領域”等5大領域公開招標和選定新的一批項目。2003年度這一計劃的預算為364億日元（包括對2002年度選定項目的第2年度的撥款），2002年度為182億日元（實際下撥167億多日元，因為要扣留7.5%的行政經費等）。
四、“大學結構改革”的背景及意義
從字面上看，類似日本的三大改革舉措中國也有，甚至我們似乎還走在前面，不由得一陣竊喜。本文限于篇幅沒有進行中日比較，只想提醒一句：請注意細節。正是在細節上體現了兩國大學改革的一些差別，有的可能還是根本性的差別。還有，對于日本“大學結構改革”，不能僅僅從字面上去理解“結構”二字，也不能僅僅停留在教育領域，而必須將它置于更廣闊的經濟、政治和社會背景之中去考察。
二戰后日本經濟的高速增長曾被稱為“奇跡”，但自20世紀90年代初泡沫經濟崩潰后，迎來的卻是所謂“失落的十年”（至今已不止十年）。目前日經平均股價指數甚至還不及19年前，只有高峰時的22%不到（2002年11月14日收盤為8303點）。2001年日本GDP名義值跌破500萬億日元，縮水到1995年的規模。1990年，日本的財政狀況在西方七國中是最好的，目前卻是最差的，累計債務余額已達到GDP的140%。截至2001年3月底，日本政府債務余額已達921.42萬億日元，而總資產僅為736.6萬億日元，資不抵債嚴重，財政十分空虛。截至2002年3月底，日本全國金融機構的不良債權余額高達52.44萬億日元，超過GDP的十分之一，金融危機隨時可能爆發。2001年破產企業總數超過1.9萬家，為二戰后第二個最糟年份。2001年12月，失業率高達5.6%，創歷史最糟紀錄。
日本經濟的雙重結構，是造成日本經濟長期不景氣的重要根源。日本的經濟體系可分為兩大塊：一塊是面向出口生產的部門，包括生產小轎車、家用電器、機械以及鋼鐵等出口產品的企業，這些企業很早就面向世界市場，參與國際競爭，實行的是市場經濟體制。這部分企業的生產率很高，甚至比美國的高生產率企業高20%。在目前日本經濟不景氣的情況下，它們仍然能夠同歐美的大型企業進行競爭。但是，這類企業的經濟規模只占GDP的15%，吸收的就業人數只占總勞動力的10%，國家對這類企業既沒有嚴格的管制也沒有任何補貼。另一塊是面向國內生產的部門，例如食品加工、服裝制造、商業流通、醫療服務、建筑業、農業等等。日本政府管制相當嚴格，同時也給予了大量的補貼，其經濟規模占到日本GDP的85%，雇傭的勞動力占勞動力總數的90%。由于受到政府的過度保護，這部分產業的生產效率極為低下，只有美國同類企業的2/3左右，根本不具備國際競爭力。然而日本銀行的
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大部分資金貸給了它們，造成了大量不良債權。由于日本的經濟結構一直沒有調整好，導致失業人口增加，國民收入下降，個人消費停滯，內需難以擴大。因此，要根本解決日本經濟的問題，必須對“曾很強壯但現已疲勞”的經濟結構進行改革。
2001年4月，被自民黨保守派視為“另類”的小泉純一郎出任日本首相，并成為日本歷史上罕見的“明星”首相。他從競選自民黨總裁時起，就高喊改革口號。登上總理寶座后，更是“改革”不離口。一時間“改革無禁區”、“沒有改革就沒有景氣恢復”、“改變自民黨，改變日本”等成為日本媒體出現頻率最高的詞句。小泉打出“新世紀維新”的旗幟，把新內閣定位為“結構改革內閣”，“大學結構改革”就是其整個改革計劃的重要組成部分。
由于日本的經濟狀況不佳，政府財力有限，加上新自由主義經濟學的影響，小泉堅決主張按照“小政府”的模式，將包括國立大學在內的公共事業民營化。2001年5月，小泉在日本國會答辯時強調：“即使是國立大學，可以民營化的就民營化，可以移交地方的就移交地方。”[7]此后出臺的“大學結構改革方針”雖然沒有明確提出國立大學“民營化”，但“法人化”后國立大學在辦學經費的籌措及使用、人事制度、教學和科研活動等方面將擁有極大的自主權。同時，辦學強調遵循市場競爭的原理，要求各大學重視邊際成本和規模效益，優化配置和合理利用包括教育研究設施及事務部門在內的所有資源。國家對大學的財政資助將主要依據獨立于政府和院校之外的第三者評估機構對各校評估的結果，“21世紀COE計劃”的資助對象就沒有國、公、私立大學的區分。如此等等，再進一步可能也就是“民營化”了。日本的大學同樣存在雙重結構，甚至問題可能更嚴重。私立大學擁有在校生的近80%，然而從政府得到的資助卻少得可憐，實力太弱。國立大學雖然一直獲得政府的巨額資助，但受到很多限制，國際競爭力也不強，所以大學必須進行“結構改革”。
此外，日本社會已進入少子化時代，傳統意義上的接受高等教育適齡人口逐年減少，18歲人口在1992年達到250萬人的頂峰，而后逐年下降，2000年為150萬人，2010年預計將只有120萬人，據說2009年日本大學將進入“全入時代”。這必然加劇各大學間業已存在的爭奪生源的競爭。這種人口變動趨勢已對日本的私立高等教育體系帶來了很大的沖擊，目前私立短期大學的60%左右、私立大學的30%左右處于定員不足的狀態。綜合實力與競爭力不強的大學極有可能發生嚴重的生源危機，并最終導致倒閉[8]。不僅如此，在校大學生的學力低下以及畢業生的就職率也成了大問題。例如這幾年改革聲名鵲起的慶應義塾大學湘南藤澤校園，畢業生也有40%找不到工作。在日本還算比較好的私立大學之一的立教大學，畢業生的就職率也只有50%[9]。從國立大學來看，其中60%的大學只有3個以下的學部，半數以上的大學學生規模在5000人以下，更有30所規模不到2000人，財力日顯單薄，競爭力較弱，今后處境將十分微妙，因此，重組合并就成了大勢所趨。1999年底，文部科學省曾有意推動一橋大學、東京工業大學、東京外國語大學、東京醫科齒科大學等幾所在各自的專業領域都是日本頂尖的國立大學的重組合并（如能合并，其綜合實力將與東京大學不分伯仲）。雖然由于部分教授強烈反對未能“合并”成功，目前尚處于“聯合”階段[10]，但“聯合”已取得明顯的成效。日本政府還強調，唯有個性之光閃爍的大學，才能成為國家活力的源泉。日本“大學結構改革”，是要建設具有個性和特色的大學，建設具有世界最高水平的大學。實施國立大學法人化等改革措施，可能會有助于實現這些目標。
文部科學省提出的“大學結構改革方針”，副標題是“作為營造充滿活力并具有國際競爭力的國、公、私立大學的一環”。同時文部科學省還提出了“以大學作為起點的追求日本經濟活力化的結構改革計劃”，副標題是“改變大學，改變日本”。2001年9月15日的《周刊東洋經濟》刊載了對遠山的專訪，題目是《大學結構改革：從護送船團的方式向促進競爭政策的轉換》[11]。將這篇專訪的題目與前述文部科學省的“方針”、“計劃”結合起來，也許可以更深刻地理解日本此次“大學結構改革”的背景、目的、實質和意義。可以這樣說，“大學結構改革”中的“結構”二字實際上是“機制”之意，日本迄今一直運用這種帶有某種計劃經濟色彩的機制管理大學特別是國立大學，并取得了某些成功，而今，這種機制卻給日本高等教育帶來了諸多弊端，不能再適應更不能引導日本經濟、社會的發展。因此，改變這種舊的機制、建立新的類似于市場經濟的機制，正是日本“大學結構改革”的真諦。按日本人的說法，這意味著“制度上的大改變”。這一改革必將對日本高等教育甚至整個社會產生劃時代的深遠影響。
【參考文獻】
[1] 日本文部科學省高等教育局.大學政策的動向[J].文部科學時報（日文版），2002,(10):16-19.
[2] 張曉鵬.日本大學走向合并時代？[J].上海教育，2002,(10B):44-45.
[3] http://www.yomiuri.co.jp/education21/top00.htm.
[4] http://www.mext.go.jp/a-menu/koutou/houdou/.
[5] 喜多村和之.大學能夠脫胎換骨嗎？[M].中央公論新社，2002.
[6] http://www.obunsha.co.jp/information/month/m0110/m01102.htm.
[7] http://www.ne.jp/asahi/tousyoku/hp/010010ozawaronbun.html.
[8] 中村忠一.大學倒產.日文版[M].東洋經濟新報社，2000.
[9] 文藝春秋.日文版，2002,(12):278,123.
[10] 石弘光.大學往哪里去？.日文版[M].講談社，2002.116-117.
[11] http://m.iwa.kokkyodai.ac.jp/rs/situation/2001/0915/index-j.html.
字庫未存字注釋：
＠①原字土加奇
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