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民辦中小學發展的現狀、問題與對策
<!--StartFragment-->民辦中小學發展的現狀、問題與對策 北京教科院 仉琨 王文源 黨的十四大以來，我國民辦中小學發展迅速，引起了社會各界的關注，并成為教育領域的一個熱點。 現狀與特點 據有關部門統計，1996～1997學年度我國有民辦普通中小學校2920所，占全國中小學校總數（72.75萬所） 的0.4％，其中小學1453所，中學1467所；在民辦中小學就讀的學生84.8萬人，占全國中小學在校生總數（194 32.2萬人）的0.4％。5年左右的時間， 新中國的民辦中小學從無到有，從星星點點到初具規模，從自發自生到 步入正軌，打破了長期以來政府包辦中小學教育的格局，這無疑是我國教育事業發展和教育體制改革深化的一 個重要標志。 經過近5年來的實踐與發展， 我國民辦中小學主要表現了以下幾方面的特點： 1.各地政府對發展民辦中小學的政策差異較大，共同的趨勢是加強了對民辦中小學的管理 民辦中小學發展的現實表明，其發展在極大程度上取決于當地政府的政策。目前各地政府對民辦中小學發 展的態度與政策差距懸殊，而這種政策又直接受制于當地主要領導對民辦教育的認識。有的地區政府積極支持 ，鼓勵發展，政策優惠，管理規范，辦學人信心較足，學校的辦學行為比較規范，發展勢頭良好。總體上講， 沿海經濟發達地區的政策比較積極寬松，如浙江溫州和遼寧鞍山對民辦中小學校采取鼓勵發展，規范管理的切 實措施；上海、廣東地區的民辦中小學，大多數得到政府實質上的支持，在那里出現了一批上規模、上檔次的 民辦中小學校。然而有些地區，政府對民辦學校要么是管得過多，卡得太死，學校缺乏辦學自主權；要么就是 只批不管，任其自生自滅，辦學者得不到必要的支持，因而怨氣頗多。這種態度與政策上的差距，直接加大了 我國民辦中小學發展的地區性差距。 民辦中小學的迅速發展及辦學中出現的問題，引起了社會的廣泛關注，大部分地區對民辦中小學逐步加強 了管理。在《關于社會力量辦學的若干暫行規定》的基礎上，國家教委一方面于1996年出臺了《關于加強社會 力量辦學管理工作的通知》，規定了辦學許可證制度；另一方面，加緊制訂并出臺了《社會力量辦學條例》（ 以下簡稱《條例》），其實施細則不久也將出臺。許多地區也嚴格了對民辦中小學的審批、督導評估等工作， 并建立了民辦中小學的管理機構，頒布了管理辦法。如北京、上海、黑龍江、山西、四川以及廣州、濟南、福 州、溫州、青島、哈爾濱等地都推出了地方民辦教育的管理辦法。由于在《條例》出臺之前，國家沒有關于民 辦教育的法規，各地在發展民辦教育，尤其是民辦中小學教育問題上，認識不一，政策差異較大。 2.辦學類型和辦學模式多樣化，企業辦學和“轉制”學校形成熱點 從類型上看，民辦中小學包括小學、初中、普通高中、職業高中等，既有獨立設置的，也有混合設置的。 目前混合設置的多于獨立設置的，大多數為寄宿制學校。從層次分布來看，中心城市各類型民辦學校結構較齊 全，中小城市以初中為多，縣鎮及農村地區基本上是小學。民辦中小學的舉辦者或投資主體成分比較復雜，有 社會團體、民主黨派、企業公司、海外人士和公民個人，也有教育行政部門和公立學校。其中，聯合辦學多于 獨立辦學。 民辦中小學的辦學模式呈多元化特點，目前主要有民辦公助、公辦民助、股份制和公司企業辦學。私立自 辦和中外合作辦學模式相對較少。真正意義上的公民個人投資辦學（私立學校）極少。“民辦公助”學校比較 普遍，也獲得大多數人的認可。目前，在上海、溫州等地大多數是這種模式。在上海，“民辦公助”的形式主 要是區縣教育行政部門根據各自情況，為民辦學校無償或低償提供校舍、場地；有的還提供一定的啟動資金或 一部分教育設備，如上海民辦新世紀中小學、揚波中小學和明珠高級中學均屬這種性質的民辦學校，北京的華 夏女子中學等也屬這種性質。在經濟發達的珠江三角洲地區，采用“教育儲備金”辦學的模式較多，并在教育 界內外引起較大爭議。這種學校的運作方式是家長和學校簽訂合同并繳納教育儲備金（每生15萬～30萬元不等 ），除此以外，家長不再交任何費用。學校通過運用儲備金來維持學校的經費開支，學生退學即退還儲備金， 畢業時全部退還。廣東從1993年5 月開辦第一所這種性質的學校，到1996年，全省共有這類中小學70所，在校 生11萬人。現在有30多所這類學校的投入都超過1億元，最高的達3億元。目前，他們吸納的社會資金已超過30 億元，同時，每年還吸納3 億元的正常經費投入。這類學校投入高，規模大，學校的占地一般在100 畝以上， 最大的已達600畝，硬件設施好，主要面向高收入家庭。 在經濟欠發達的老、少、邊、窮地區，被人稱之為“ 扶貧教育模式”的民辦校占有很大比例。這類學校教育經費匱乏，條件簡陋，教師待遇較低，收費也低，有的 全年收費僅幾百元，教師每月工資一二百元。這類學校主要是彌補農村義務教育的不足。 近兩年來，企業辦學與“轉制”學校引起社會廣泛關注，爭議較多，成為民辦中小學的一個熱點。企業辦 學成為熱點，主要是因為辦學投入大，標準高，收費昂貴，社會反響較大。企業代表是學校董事會的主要成員 ，學校的資金管理和運作一般按企業經營方式運行。有的甚至與企業資金混為一體，學校的生存與發展往往與 企業的興衰維系在一起，學校沒有資金運作自主權，校長要看企業老板的臉色行事，與“打工仔”無異。在學 校資金運作過程中，有些企業急于收回成本，甚至牟取高額利潤，他們對學校的資產所有權等經濟問題十分關 注，而在《條例》出臺之前，對此又沒有明確的、可操作的法律性規定。有的學校因此而引發出了矛盾糾紛， 社會上對此也議論紛紛，觀點不一。此外，在北京、上海等地出現的“轉制”學校（即“公辦民助”學校）也 成為民辦中小學的一個熱點。這種性質的學校主要有兩類：一是原有公辦學校通過教育行政部門與承辦人（或 承辦單位）簽訂承辦協議，根據協議學校參照民辦學校管理辦法運行，享受民辦學校的有關政策待遇。即學校 教育經費以自籌為主，政府予以支持；人事、分配由學校自主自定；學校管理體制實行董事會領導下的校長負 責制，變政府指揮為政府指導監督，學校享有較大的辦學自主權。如北京的十一學校、上海的藍田中學等。二 是在一些大中城市教育行政部門拿出一些與新建住宅小區配套的新建校，委托個人或團體承辦，目的是為了迅 速建設一批高水準學校，避免產生新的薄弱學校。一般情況下，政府在過渡期內向學校提供辦學的基礎經費， 學校則參照民辦學校的管理辦法運行，享有辦學自主權，如北京朝陽區花家地小學、上海徐匯區世界外國語學 校均屬這種類型。通過這種方式辦學，學校往往在短時間內就能籌集到辦學經費，裝備好學校設施，組建較高 水準的師資隊伍，保證教育教學質量，取得新遷入居民對學校的信任。 3.辦學條件和辦學水平差距懸殊，發展不平衡 目前民辦中小學的辦學條件差距較大。大多數學校還處于發展過程中，處于過渡期，以租賃校舍辦學者為 多。只有一小部分有獨立校舍和一流的辦學設備，還有個別的屬豪華型學校。在分布上，大中城市和沿海經濟 發達地區的民辦中小學的設施條件普遍較好，標準高、要求高、收費也較高。這些學校主要滿足了社會擇校需 求和富裕階層子弟上學的需要。在中等城市和內陸地區的民辦中小學校大多數屬于條件一般，收費中檔，主要 滿足一般工薪階層有擇校需求的家庭子女入學，這類學校的學生構成比較特殊，有的學校離異家庭子女比例達 到50％。一些城鎮地區和廣大農村地區的民辦中小學校，條件設施一般較差，收費也較低，有補習性質的，更 多的是作為義務教育的補充，與一般公立學校差別不大，甚至條件略差。在辦學水平上，一方面，同一水平上 創辦的學校經幾年的發展，已經顯現出明顯的差距：有的發展很快，形成規模，也獲得了社會贊譽；有的發展 緩慢，停步不前，出現種種矛盾與問題，甚至已經停辦了。另一方面，由于創辦的學校基礎不同，辦學者的水 平又差距懸殊，致使學校之間拉開了距離。從全國來看，真正屬于收取高額學費或高額儲備金、條件設施精良 的民辦中小學校，實際不到100所，不足全部民辦中小學校的4％， 而這些學校又主要集中分布于沿海經濟發達 地區，多為企業參與辦學。 4.目前，學校數量增長趨緩，如何提高教育教學質量和管理水平成為共同關心的話題 從數量上看，目前民辦中小學校發展的速度比前幾年大大放慢，新辦校不多。這主要是由于各地加強了對 民辦學校的管理，尤其是嚴格審批。同時，由于民辦學校還未取得社會的廣泛認可，民辦校的生源有限。目前 ，大多數學校都已經過了3～5年的初創時期，學校各項工作已步入正軌，區域內的學校間形成相互競爭的格局 。大家都認識到學校的教育教學質量是事關學校生存與發展的生命線，如何提高學校的管理水平和教育教學質 量，使學校辦有特色，并獲得社會、家長與學生的認可，已成為所有學校共同關心的重大話題。 問題與原因 從總體上看，當前民辦中小學教育的發展滯后于社會經濟發展，還不能很好地適應社會對教育發展的需求 ，同時民辦中小學的辦學行為需要進一步規范。民辦中小學的發展在總體上還處于發展的初期，或者說處于由 初創期逐步走向成熟、規范期的過渡階段。在這個發展過程中還存在不少問題亟待解決。 從外部環境看，首先是有關民辦中小學的立法與管理滯后于民辦中小學教育的實踐與發展。在《條例》出 臺之前，關于民辦教育的法規政策原則性較強，可操作性較差，適用范圍時限不明，各方面的職責不清，對不 同類型的民辦學校缺乏針對性。在管理上明顯存在體制不順的狀況。民辦學校涉及普教、職教、成教和高教， 因而在管理上出現職責不明，由教育、民政、公安等部門多頭審批、交叉管理的局面，這種狀況影響了民辦教 育管理機構的權威性和管理力度。由于對不同層次、不同性質和類型的社會力量辦學缺乏有針對性的管理辦法 ，在實踐中往往出現“不管就亂，一管就死”的狀況。其次，民辦中小學教育理論的研究落后于民辦中小學發 展的實踐。目前這方面的研究隊伍很薄弱，研究成果不多，已有成果也缺乏針對性，應用性較差，不能很好地 回答實踐中提出的問題。再次，社會對舉辦民辦中小學校的認識存在分歧。有關部門和有關人士對民辦中小學 的地位、作用和發展前景等問題的認識不同，有的支持，有的反對，有的淡漠。 從內部來看，一是現有民辦中小學并沒有很好地滿足廣大人民群眾的教育需求：有良好軟、硬件設施的學 校收費太高，一般群眾無力承擔；而收費低廉的學校，其軟、硬件設施太差，人們又對其教育、教學質量缺乏 信任，而寧愿選擇公立學校。二是民辦中小學校在辦學的過程中，碰到諸如校舍、生源、師資、經費等多方面 的困難，難以得到很好的解決，挫傷了不少辦學者的積極性。三是在《條例》出臺之前，雖然國家對發展民辦 學校的大政方針已明確，但缺少專門的可操作性的法規文件，致使許多辦學者或準備辦學者持有疑慮，或等待 觀望，甚至有一部分已辦多年的學校，也轉而放慢發展速度，安于維持現狀，不敢作長遠打算。四是確實存在 少數辦學目的不純，甚至借辦學行騙者，也存在一些管理水平低下的辦學者。如有的民辦學校內部管理混亂， 有的實際上實行的是“家長式”、“家族式”的管理，學校內部缺乏民主和監督機制，一些辦學者轉移、侵占 、私分教育機構的資金、財產，這些現象毀壞了學校的聲譽，在社會上造成了不良影響。 這些內外因素都直接影響了民辦中小學教育事業的健康發展和教育教學質量的提高，也影響了解決民辦校 諸多辦學困難與問題的速度和力度。 思考與建議 十四大以來，我國民辦教育在思想認識和實踐發展上都取得了突破性的進展，1997年10月1日起施行的《條 例》， 更預示著我國社會力量辦學步入了一個依法辦學、依法管理、健康發展的新階段。民辦中小學教育的發 展前景廣闊。 江澤民同志在十五大報告中提出的關于繼續調整和完善所有制結構的思想，是理論上的重大突破，是又一 次思想解放。近年來，在民辦學校的發展過程中，有人對民辦學校的性質和民辦學校財產的所有制性質存有疑 慮。根據十五大精神，民辦學校或私立學校都應屬于混合所有制形式，其中既有國有成分和集體成分，也可能 有私有成分。相對于公辦學校而言，民辦學校是一種不同的公有制實現形式。就目前看，大多數民辦中小學是 集體成分占主體，也含有國有成分（如在一些“轉制”學校和政府資助學校里）。區別在于，依不同的辦學模 式，各成分所占比例不同。民辦學校的財產，除個人投入外，其余部分（包括組織或個人給學校的捐贈）都應 屬于公有成分，任何組織和個人都不得侵占。當前，發展民辦教育是適應社會多層次教育需求的一條重要渠道 ，民辦中小學還有更大的發展余地。十五大以后，民辦學校將成為我國教育事業發展的新的生長點。 為了進一步促進民辦中小學教育的健康發展，我們認為，當前應重點做好以下幾個方面的工作： 1.加強宣傳，統一思想，正確認識民辦中小學教育的地位和作用。改變政府包攬辦學的格局，形成以政府 辦學為主、社會各界共同參與的辦學新格局，是符合國家方針政策，適應我國社會經濟發展和教育發展現實需 要的基礎教育改革與發展之路。社會有關方面應加強對民辦中小學教育的正確宣傳報道，積極開展討論研究。 各有關教育行政部門和有關人士更應轉變思想，更新觀念，正確認識民辦中小學教育的地位和作用，要把思想 統一到《條例》規定的“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理”的十六字方針上來，積極創設有益于民 辦中小學健康發展的良好環境。 2.認真貫徹《條例》，理順管理體制。《條例》的實施細則近期將出臺。條例具有較強針對性和可操作性 ，明確了近些年來困擾民辦教育發展的諸多有爭議的問題，并澄清了許多模糊認識。各地應從實際出發，認真 貫徹落實《條例》精神，制定地區性管理辦法和實施細則，將民辦中小學教育納入依法辦學、依法管理的法制 化軌道。同時，應理順管理體制，建立專門的管理機構，明確政府和辦學各方的職責、權利和義務，做到統籌 管理、分類指導。把民辦學校歸口于成人教育或計劃、法規處室管理的狀況應該改變，這種管理體制是導致“ 只批不管”的一個重要原因。民辦中小學應與公辦中小學一同歸入有關業務處室管理。民辦學校的審批、評估 和業務管理可以分開，分別由有關部門負責。 3.改進管理辦法，嚴格審批，完善評估制度。當前，各地要以貫徹落實《條例》為契機加強管理。首先， 必須改進管理辦法，對民辦中小學不宜套用對公立學校的管理辦法。政府主管部門必須在充分尊重學校的辦學 自主權和民辦學校的特點的基礎上，充分發揮其檢查、監督與指導的宏觀調控職能。其次，主管部門必須嚴格 審批制度，嚴格按照審批程序把好審批關，重點做好辦學基本條件和董事長、校長的資質審查。再次，要完善 對民辦中小學的評估制度。政府要重點做好辦學許可證的年檢工作，學校辦學質量評估、財務審計、資產評估 、管理評估等可通過建立社會中介評估機構來組織實施，其評估結果可作為政府部門實施宏觀調控與監督的重 要依據。 4.統籌規劃，做好調查研究。民辦中小學教育是基礎教育事業的有機組成部分，各地應根據當地社會經濟 發展與教育發展的實際需要，做好民辦中小學教育發展的總體規劃，并納入當地基礎教育事業的發展計劃和長 遠規劃之中。有關部門應積極支持開展民辦教育的科研工作，教育科研工作者要圍繞民辦教育發展的思路與對 策（象如何辦好民辦中小學校、如何提高民辦中小學校的教育、教學質量等多方面的問題），開展宏觀與微觀 相結合、近期發展與長遠規劃相結合的研究工作，更好地為教育行政部門的決策與管理服務，為廣大民辦中小 學校的教育、教學實踐服務
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