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美國對消費者征信服務的管理及其借鑒意義
一、對消費者征信服務管理的基本原則：既保護個人隱私和合法權益，又保證正常信用信息的充分交流
在市場經濟中，征信服務的范圍比較廣，在以征信產品生產為主的服務中主要有兩類：一類是企業征信服務，即提供關于企業信用調查的服務；另一類是消費者征信服務，即提供關于消費者信用狀況調查的服務。消費者征信（Consumer Credit Reporting）服務是隨著個人信用交易的發展和普及而發展起來的。當個人需要貸款、賒購商品、分期付款、購買保險等時，信用的提供方就需要了解消費者的信用狀況，包括還款能力和守信程度，從而產生了對消費者信用報告的市場需求。與這種市場需求相適應，消費者征信服務行業便應運而生。美國是消費者征信服務行業最為發達的國家之一。征信機構所提供的消費者信用報告不僅是銀行體系對個人進行授信決策的主要依據，也廣泛使用于就業、賒銷、租賃、保險等領域。因此，消費者信用報告的準確性和公正性對信用交易的順利進行發揮著十分重要的作用。
同時，美國的消費者征信行業也是比較典型的市場導向模式。政府的作用主要是制定有關征信服務的法律和規則，并監督實施。對消費者信用信息的搜集、整理、加工、保存、評價、銷售等，均由商業性征信機構亦即征信企業完成。征信企業之間相互競爭，征信企業與向其提供信息的機構之間以及與使用其信息的客戶之間，也完全是建立在平等自愿基礎上的合作關系和商業關系。目前三大全國性消費者征信機構（Consumer Reporting Agencies, CRAs）為：Experian,Equifax 和Transunion。除此之外，還有400余家中小型消費者征信企業。
由于消費者征信服務涉及對個人信用信息的搜集、加工和公開，而消費者一般處于市場交易的弱勢地位，因此必然涉及對個人隱私和對個人權益的保護問題。如果不加以管理和規范，征信活動有可能侵犯個人隱私和損害消費者合法權益；但是，另一方面，對個人隱私和權益的保護也不應當無限夸大，如果把正常的信用信息也劃入隱私范圍加以保護，則可能會影響征信機構收集正常的信用信息，同樣會妨礙征信服務活動的發展。值得強調的是，良好的征信服務不僅有利于授信者業務發展，也有利于消費者更方便和更快捷地獲得信貸服務。因此，法律規范的核心在于，既要充分保證個人隱私和權益不受損害，又能夠為征信活動的正常開展創造必要的條件，或者說，必須根據公平、合理的原則在二者之間作出平衡。
為了達到上述目的，法律需要在以下三個方面作出界定：一是什么信息屬于個人隱私，應當予以保護，什么信息屬于正常的信用信息，應當公開并允許征信機構搜集；二是如何保證信息的使用目的是正當的，即不能被濫用；三是如何保證信用信息的準確性、完整性和及時地更新。
二、對信用報告中所包含的信息范圍的管理
信用報告是關于消費者如何支付其帳單的歷史記錄，其目的在于評價消費者還款的能力和還款的可能性。如果單從這一目的出發，凡是對還款能力和還款意愿有影響的信息，都屬于信用信息，都應當允許被征集和公開，但實際上，許多這樣的信息是典型的個人隱私，是受到法律保護的，比如個人收入、個人儲蓄存款等。因此，個人隱私和正常信用信息的劃分，在很大程度上不是一個理論問題，而是一個實踐問題。由于對消費者隱私的保護和保證消費者能夠獲得更方便的信貸服務都是符合消費者利益的，法律只能在這二者之間進行取舍和權衡。從美國的實踐看，對信用報告信息范圍的管理，主要分為兩大類：
第一類：允許在信用報告中公開的信息。一個典型的消費者信用報告包括以下四類信息：(1)消費者身份數據，包括姓名、通信地址、電話號碼、社會保障號碼等。(2)現有的或以前的貸款或信用卡記錄（正面交易信息），包括授信者名稱、帳戶號碼、信用額度、開戶日期、授信者向征信機構報告該信息的日期、最后一次支付的日期和數額等。還可能包括過期帳戶信息、目前過期未付的款項數目、以及在過去12～60個月中是否按期支付了上述款項的記錄。正面信息的公開沒有時效限制。(3)公共信息記錄（負面信息），包括破產記錄、欠稅記錄、犯罪記錄、被追帳記錄等等。負面信息的公開對當事人有一定的懲罰作用，但考慮到法律應當給有過失的人一個改過自新的機會，對負面信息的時效性有一定的限制。一般來說，負面信息的時效性為7年，也就是說，超過7年的負面信息是不允許出現在信用報告之中的。但也有一些例外。刑事犯罪的定罪記錄沒有時效性限制；破產記錄的時效性為10年；當信用報告用于年薪超過7.5萬美元的工作申請或數額超過15萬美元的貸款或人身保險申請時，負面信息沒有時效性限制。(4)查詢記錄，包括過去1年間所有的查詢記錄。查詢記錄具有兩個重要作用，一是防止信息被濫用，二是作為評價消費者信用狀況的參考信息。
向征信機構提供消費者個人的非公開性信息，也必須符合法律的要求。根據1999年通過的《Gramm－Leach－Bliley Act》，金融機構在與消費者建立信用交易關系（接收消費者儲蓄、向消費者貸款或發放信用卡）時，必須告知消費者其信息公開或分享政策，包括擬向誰公開、所要公開信息的目錄、消費者的選擇權（可以選擇同意或不同意金融機構向征信機構公開其信息）等。消費者的態度采取默示同意、明示反對的方式。即如果消費者不明確提出不同意金融機構將其信息向征信機構公開，將被視為同意公開，但在金融機構將數據公開前，應當給消費者留出必要的反應時間。法律還規定，征信機構必須采取合理的程序征集和公開消費者信用信息，禁止采取威脅、誘騙等手段獲得或使用信息。
第二類：禁止公開的信息。以下信息除非經過消費者本人同意或要求，是禁止在消費者信用報告中公開的。(1)消費者活期或儲蓄帳戶的信息；(2)消費者購買的保單；(3)消費者收入信息；(4)消費者個人生活方式和消費習慣；(5)消費者的工作表現；(6)消費者醫療信息；(7)消費者駕駛記錄；(8)種族、宗教信仰、政治傾向等。
三、對信用報告使用范圍的管理
相對于對信用報告內容的限制而言，美國對于信用報告的使用范圍卻有著比較嚴格的限制。原則上，信用報告只能用于與消費者有關的交易活動。根據《公平信用報告法》，征信機構只能根據以下目的提供信用報告：(1)法院命令或傳票；(2)消費者本人的書面要求；(3)金融機構向消費者提供信貸服務；(4)保險公司向消費者提供保險服務；(5)用人單位用于審查個人工作申請；(6)有關政府機構依法用于評價個人的財務狀況，以便決定是否同意個人的執照申請；(7)金融機構用于評價個人現有債務或現有帳戶的風險；(8)由消費者本人發起的其他合法交易活動（比如房屋租賃申請等）。
法律規定，除以下兩種情況外，征信機構根據上述內容和目的向客戶提供信用報告，不必事先經過消費者本人的同意。第一，征信
機構向消費者雇主或潛在雇主提供信用報告，必須事先征得消費者的書面同意；如果雇主或潛在雇主根據信用報告作出不利于消費者的決定，那么在作出決定之前，雇主必須向消費者提供該報告的復印件，并充分告知消費者根據《公平信用報告法》所享有的權利。第二，向客戶提供含有屬于個人隱私的信息，比如醫療、收入、存款信息等。
由于美國允許征信機構搜集和公開正面信息，而根據正面信息，征信機構可以為客戶提供多種增值服務。比如，征信機構根據所掌握的消費者信用數據，向有關金融機構提供符合某一條件的消費者名單，以便金融機構發展新客戶；銀行或其它信用卡發行機構可以根據征信機構提供的符合其發放信用卡條件的消費者名單，向消費者發出信函，邀請消費者申請其信用卡服務。對于這類不是由消費者個人發起的交易活動，法律也有特殊的限制，包括：(1)只有在金融機構有意向消費者提供信用服務或保險公司有意向消費者銷售保險產品時，征信機構才可以向其提供此類信用報告服務。(2)報告的內容只能包括消費者姓名、通信地址、非獨特性身份標識（比如社會保障號碼），以及其他的與特定授信人或其他特定實體無關的信息。(3)更為重要的是，如果消費者不愿意收到此類信函，可以通知征信機構，征信機構收到此類通知，應將該消費者姓名從名單中刪除。
四、保證信用信息的準確性和及時更正
保證信用信息的準確性、完整性，以及保證錯誤信息能夠及時更正，是對消費者合法權益的最大保護。改正錯誤首先要發現錯誤。由于信息是否正確對消費者的影響很大，因而消費者本人對于保證信息準確和及時更正積極性最高。因而，保證信息準確性的最有效辦法，是賦予消費者對其信用信息充分的知情權和對信息內容的爭辯權。
美國法律對消費者知情權的規定包括：
(一)任何機構或個人根據征信機構提供的信用報告作出不利于消費者的決定，比如拒絕消費者的貸款、工作、牌照申請等，必須告知消費者提供該信用報告的征信機構的名稱、通信地址和電話號碼。如果消費者在接到其申請被拒絕的通知60日內向征信機構提出查看有關其個人信用記錄檔案的要求，征信機構必須免費向該消費者提供1份完整的信用記錄報告，包括有關該消費者的完整的信用數據和最近1年（有關就業的查詢為兩年）的查詢記錄。
(二)在以下三種情況下，消費者1年內可以免費獲得1份本人的信用報告：(1)失業并準備在60天內開始尋找工作；(2)在享受社會救濟情況下；(3)消費者是金融欺詐活動的受害者。
(三)在其他情況下，消費者可以按照法定價格隨時向征信機構購買其信用報告。另外，隨著IT產業的發展，一些征信機構也開發出一些更加方便消費者隨時了解和監督其信用記錄的產品。比如，Equifax 公司設計的“信用觀察”（Credit Watch）產品，消費者每年只要支付49美元，每當其信用記錄出現新的變化時，征信機構會在24小時內用電子郵件通知消費者。消費者還可無限次了解其信用評分的情況。該產品被美國《商業周刊》評為“2001年度最好產品”。
如果消費者發現其信用記錄有誤，應以書面形式通知征信機構或該信息提供者。法律規定征信機構和信息提供者都負有調查和更正不正確或不全面信息的責任。征信機構收到消費者對有關信息的爭議以后，必須在5個工作日內將該信息通知提供這一信息的信貸機構，信貸機構必須對該信息進行復核，并將復核結果通知征信機構。復核工作必須在征信機構收到消費者通知要求后30日結束，如果30日內信息提供者仍不能確定信息是否準確，或未能作出回復，該信息必須從消費者信用檔案中刪除。如果信息提供者發現信息的確有誤，它還必須將這一情況同時通知其他全國性征信機構，以便后者也能及時更正錯誤信息。全部復核工作結束后，如果信用記錄根據復核結果進行了調整，那么征信機構必須在5個工作日內將調整結果書面通知消費者，并免費寄送消費者1份新的調整后的信用報告。如果復核不能解決爭議，消費者有權要求征信機構對信用記錄中保存的和信用報告中使用的有爭議的信息進行加注。如果消費者要求并支付一定費用，征信機構也應將加注內容通知最近使用過舊報告的用戶。
五、對我國的啟示
目前，我國征信行業的發展剛剛起步，關于征信服務管理的有關法律和制度也正處于建設當中。如何根據我國的實際情況，并借鑒國際經驗，形成一個既能夠有效保護消費者權益，又能夠有效促進征信產業長期發展的制度環境，是我們面臨的一項緊迫的任務。根據對美國消費者征信服務管理體制和經驗的考察，結合我國征信產業發展的實際情況，我們感到，在立法和制度建設當中，以下幾個方面的經驗值得我們進一步研究和借鑒。
第一，盡量保證信息的全面性、完整性
征信服務和產業是建立在這樣一種假定基礎之上的：即一個人是否守信，可以通過對他以往的信用記錄的觀察和評估來判斷。關于消費者信用歷史的信息一般分為兩類，一類是負面信息，一類是正面信息。所謂負面信息，是指消費者拖欠、賴帳、破產及犯罪記錄等信息。所謂正面信息，是指消費者正常的貸款、還款、賒銷、支付等交易記錄。對于征信服務而言，負面信息的作用顯而易見。不良記錄的“黑名單”可以直接幫助授信者甄別不守信用的人，從而采取防范措施。但仔細考察可以發現，對于征信服務產業的發展而言，正面信息的作用更加重要。原因有二：一是只有負面信息，征信機構無法掌握消費者的全面信用狀況。比如，一個消費者可能會在多家金融機構借貸，雖然在每家機構的借貸額都不大，但在多家機構的借貸總額可能會大大超過其還款能力。顯然，這一情況對于征信機構和金融機構全面客觀評價消費者的信用狀況非常重要，但如果只有負面信息，只要消費者沒有違約或不良記錄，無論是征信機構還是金融機構都無法掌握其全面信用信息。在這方面香港的經驗值得吸取。香港一直不允許征集正面信息，使得授信人難以掌握被授信人的全面信用狀況，由此已經造成了十分嚴重的負面影響。比如，根據香港有關人士的介紹，近年來出現的十分嚴重的個人破產問題，就與這一規定有關，因此目前立法界正在考慮允許征集正面信息。二是如果只有負面信息，征信服務的范圍會受到很大限制。利用負面信息，征信機構除了提供一個黑名單以外，很難提供進一步的服務。而利用正面信息，征信機構就可以大大拓展其服務空間，包括進行信用打分、篩選優質客戶、幫助金融機構等用戶進行客戶資源管理等增值服務等。事實上，美國大型征信機構快速的業務擴展，正是建立在利用正面信息進行增值服務的基礎之上的。如果沒有正面信息和增值服務，征信產業就不可能得到如此快速和大規模的發展。由于正面信息極大地增強了征信機構信用信息的全面性、有用性及征信機構服務的空間，促進了征信機構與用戶之間的良性互動，從而極大地推動了征信服務產業的發展。這一經驗對于處于發展初期的我國征信服務產業，尤其值得重視。
第二，法律關于征信機構依法征集和公開法律允許的正面信息，不必事先征得消費者本人同意的規定，是保證信息全面性和完整性的重要保證
一般來講，各國法規都允許在信用報告中公開負面信息。這是因為，負面信息是消費者失信行為的一種反映，將之公之于眾不僅談不上個人隱私問題，而且是對失信者的一種必要懲罰；從信息搜集的角度看，受害者一般也有積極性把此類信息向征信機構報告。但正面信息就有所不同，這類信息是消費者正常交易行為的反映，在消費者沒有任何失信或違規行為時，法律是否應當允許征信機構在不征得消費者同意的情況下搜集和公開其信息，是一個頗具爭議的問題。許多歐洲國家都規定搜集和公開此類信息要事先征得消費者本人的書面同意。從美國的經驗來看，除個別情況外，原則上法律一直允許征信機構可以在不事先征得消費者本人同意的情況下征集和公開個人的正面交易信息。從實際的效果來看，似乎美國的做法更值得借鑒。相比而言，美國的征信產業不僅發展速度較快，且一些大型的征信企業也主要集中在美國，其中一個重要原因，可能與對正面信息的不同管理規定有關。如果法律規定征集和公開正面信息需事先征得消費者本人同意，將不僅會極大增加征信機構的信息搜集成本，而且會嚴重損害信息的完整性。應當指出的是，全面信息的使用，或者說征信服務行業的健康發展，不僅符合授信人的利益，也符合消費者的利益。根據美國的經驗，由于允許正面信息和負面信息，由于使用信用評分作為評價信用風險的一個工具，同時使得消費者和授信人受益。從消費者的角度看，好處主要包括：(1)更多地獲得信貸；(2)更大程度的流動性；(3)更公平的待遇；(4)更低的信貸成本；(5)更加便捷的獲得信貸的方式。對于授信人而言，好處主要包括：(1)能夠在更大的范圍內提供消費者信貸服務；(2)能夠進行帳戶監控以便調整信貸流程；(3)減少貸款損失。當然，允許征信機構征集和公開正面信息不是無原則的，而是必須要有明確的管理規定，最為重要的是要嚴格界定正面信用信息的范圍，嚴格限定信用報告的使用目的，以及充分保障消費者的知情權和不正確信息的及時更正等。
第三，充分保證消費者對其信用信息的知情權，并規定明確的信息更正程序和責任，是保證信息準確性最有效途徑
應當明確，對消費者權益保護的原則，不是通過立法使征信機構獲得盡可能少的個人信息，而是保證征信機構以合法的手段方便和低成本地獲得更多的法律允許的信用信息，以及保證征信機構所征集和使用的信息的準確性和完整性。從美國的實踐經驗來看，達到上述目的的最有效手段，是賦予消費者對其信用信息充分和合理的知情權。因為只有消費者本人最了解也最關心自身的信息。同時，法律應當明確規定在消費者對信用信息的準確性和完整性提出爭議時，征信機構和原始信息提供機構所負的責任，以及復核及更正的程序和時限。在這些方面，美國法律的許多具體規定都很值得我們認真研究和借鑒。
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