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“公共財政論”的再質疑

時間：2023-02-21 19:26:20 財政學論文我要投稿

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“公共財政論”的再質疑

張馨的《應從市場經濟的基點看待公共財政問題》這篇“答文”(以下簡稱張文)①及其最近出版的《公共財政論綱》一書，從我們的“質疑文章”(張教授稱之為“趙郭文”)中擇出的個別詞句提出反駁，似乎脫離了我們原文的整體意思，故我們有必要予以澄清，并就此再談談我們的看法。??

一、對張馨提出問題的簡要回答?? 1．“趙郭文將國家多層次化的用意，卻似乎是回避‘市場經濟’這一最基本的問題”。? 可是，我們在《“公共財政論”質疑》②一文的開篇就說，“既然公共財政論借鑒的是西方財政學，那么，我們就從西方財政學的研究領域及其發展來分析公共財政論”。而且，我們的“國家多層次化”，只是對西方學者的“國家經濟作用”“國家觀”的概括，況且文中明確指出是“從市場的自我調整速度或國家對經濟的控制程度”劃分國家層次，難道這是“回避市場經濟”嗎??

張教授在《公共財政論綱》一書的開篇給出的“公共財政”定義，令我們不知所云：“‘公共財政’是指國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動。”③從這句話來看，“為市場提供”，是否可以理解為“為滿足市場需要而提供”；而市場需要就是私人需要，“公共財政”怎么又變成了滿足“私人需要”的財政?在我們看來，市場經濟條件下的財政可以表述為：為社會提供市場不能提供(滿足)或提供(滿足)不足的共用品和公共服務的分配活動或經濟活動。?

2．“趙郭文通過只能提‘共用’而不準提‘公共’二字，來作為否定公共財政存在的基本依據。”? 我們在全文未曾說“只能提‘共用’而不準提‘公共’”；我們只是用“共用”來界定“goods”(物品和服務)，從未用“共用”來界定財政。更何況以“共用”或“公共”二字作為肯定或否定“公共財政存在的基本依據”也未免太表面化和簡單化了。?

3．“‘公共產品’一詞，趙郭文認為是錯誤的。”? 我們未曾說“公共產品”這個譯名是錯誤的，“所謂共用品(public goods，‘公共財政論者’把它譯為公共產品)是指……”。可見，從我們的意思來看，是翻譯為“共用品”還是“公共產品”，并無多大本質差異。?

其實，對“public goods”譯名的選擇取決于譯者對此概念的理解和偏好。我們的譯名“共用品”來自張五常的《賣桔者言》，他的闡述簡短而精辟。不過，我們現在越來越傾向于把“共用品”改譯為“公益品”，因為在近年來的英文經濟學文獻中，越來越多地把“public good”與“public goods”混用，而前者可翻譯為“公共的利益”，正是漢語中“公益”一詞的解釋，從而演義為“公益品”。實際上，我們對“public goods(good)”的譯名的改變經歷了三個階段：公共物品→共用品→公益品，體現了我們對“public goods(good)”概念的不斷思考的結果。?

4．“趙郭文還指出，‘共用品(即公共產品)國家是國家經濟作用的最低層次的國家觀，是盛行于經濟自由主義時期的國家觀，’而政府干預否定了公共產品論，從而也否定了公共財政論。這種將公共產品論視為經濟自由主義理論的看法是錯誤的。”?

誰都知道，在數學上，有些逆定理是不存在的，張教授就是在上述這句話中作了錯誤的逆推斷。我們說共用品國家是“國家經濟作用”的最低層次的國家觀，已經很明確地指出了共用品理論是一種政府干預理論，而且也一直贊同張五常教授的這種判斷，即“在支持政府干預的各種理論中，‘共用品’最湛深”，只是認為它界定的政府干預的領域比較窄。我們沒有犯“政府干預否定了公共產品論”這種邏輯錯誤，而恰恰相反，站在中國市場經濟角度否定的是把全部生命托付給“公共產品論”的“公共財政”，因為從某種程度上說，“公共財政論”只能為政府在資源配置領域里起干預作用奠定理論基礎。?

5．“趙郭文關于‘大多數學者以共用品概念界定國家的經濟作用最終所要表達的思想是：由于私人單位間的競爭會產生最適結果，因此，公共提供應當保持在最低程度’的說法是不正確的：(1)如果說公共產品國家僅是自由放任的國家，為什么公共產品論不產生于自由放任時期的英美國家?為什么公共產品論開始對美英學術界產生重大影響反而是在西方政府大規模干預社會經濟的60年代?(2)為什么以公共產品論在核心理論的當代西方財政學，仍然可以包含政府干預公平和穩定的內容?”?

我們對這三個連續的問題也相應地作出回答。(1)如前所述，共用品國家觀是一種從國家的經濟作用角度來看的國家學說，是后人一種總結，不可能產生在當時的社會；就像人們把社會形態區別為原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會等，而當時處于原始社會的人不可能提出他們的社會正“處于原始社會階段”一樣。(2)共用品理論的提出以及受到重視之所以出現在西方政府大規模干預社會經濟的60年代，正是因為當時的西方政府大規模干預社會經濟，遭到60年代以來興起的各種新自由主義經濟學流派(包括貨幣學派和理性預期學派)的極力反對，凱恩斯經濟學中的政府干預理論受到挑戰。這時，以薩繆爾森為首的“新古典綜合派”為了維護凱恩斯的政府干預理論，豐富和發展了共用品理論，旨在論證在市場經濟條件下，沒有政府的介入，至少是共用品的供給就會不足，社會福利水平就會下降。由此我們是否可以作出如下判斷：不是因為政府大規模干預經濟而產生了共用品理論，而是因為為政府干預經濟尋找理論依據而產生了共用品理論。故此，共用品理論屬于政府干預理論以及為什么會在60年代興盛起來就是從這個意義上說的。(3)至于“為什么以公共產品論為核心理論的當代西方財政學，仍然可以包含政府干預公平和穩定的內容”，正是因為西方財政學的研究領域和內容從“公共財政”走向“公共經濟學”的結果；有些作者在寫財政學教科書時，沒有把“public finance”改用“public economics”，“那也只是為了避免讀者感到生疏的稱謂。”(馬斯格雷夫語，見上文)更何況“以公共產品論為核心理論”并不等于“公共產品論”是西方財政學的全部內容。?

6．“政府為彌補市場失效提供的所有公共服務，包括政府糾正外部性和自然壟斷，干預社會分配和經濟周期等，都具有公共產品的基本性質即共同消費性，所以它們都屬于廣義的公共產品范疇。公共產品論正是以廣義公共產品為對象的，這就使得以公共產品論為核心理論的西方公共財政學能夠容納財政的公平和穩定等內容。”?

第一，張教授以“共同消費性”作為判斷公共產品的屬性有失偏頗。盡管經濟學中有時也把公共產品稱為“集體消費物品”，但這時的“集體消費物品”只是公共產品的一種類型。倘若張教授的判斷標準——“共同消費性”與西方財政學中所說的“集體(共同)消費性”(collective&n

bsp;consumption)或“聯合(共同)消費性”(joint consumption)并無二樣的話，而他們的“collective consumption”或“joint consumption”更多的是指非排他性(nonexclusion)，那么，張教授的標準只是兩個判斷標準(非排他性和非競爭性)之一。?

第二，在西方經濟學中，共用品理論是一種政府干預理論，更是一種資源配置理論，是資源配置過程中的政府干預理論。至于政府在穩定經濟和公平分配方面“所做的工作”(服務)，正如我們在上一篇文章中所說，西方人也認為“超出了公用品的概念范圍。”可見，不是我們“硬將公共產品局限于資源配置領域”而是張馨教授自己擴大的“廣義的公共產品范疇”與他提倡的“公共財政”所依據的西方公共產品理論不一致而已。?

第三，我們還有一個百思不得其解的問題：要是這種“廣義的公共產品范疇”成立，它豈不是與“市場失靈理論”在內容上基本等同?可是，在我們所看到的經濟學教科書中，“公共產品理論”僅僅是“市場失靈理論”的一小部分。不過，我們在目前還沒有十分把握說已完全吃透了“公用品或公共產品理論”的全部內涵之前，也不堅決反對這種“廣義的公共產品范疇”，但反對建立在公共產品理論之上的財政學就叫“公共財政學”，因為在我們看來，公共產品理論一般主要是公共支出理論的組成部分。?

7．“退一步，就算如趙郭文所說的那樣，public economics實質性地否定了public finane,……。”?

張文使用“否定”一詞令我們吃驚。按照漢語的語意，“否定”是指否認事物的存在或事物的真實性，或是反面的。可是，我們在文中每當并提“財政學”和“公共經濟學”時，不是說“從財政學到公共經濟學”、“從財政學到公共經濟學的變化”，就是說“財政學轉向公共經濟學”，用心良苦，昭然若揭。我們在原文中通過一節的內容來闡述“三大變化”，目的不正是要說明張文所說的下列這句話嗎?“盡管public economics代表著比傳統的public finance更為豐富的內容，但它并不全盤否定public finance，而是對其的繼承和發展。”其實，更確切地說，public economics不是否定public finance，更不是全盤否定，而是在public finance上的發展。?

8．“某類財政之所以被稱為‘公共財政’，是因為其具有‘公共’這一根本特性。西方財政學創立伊始就處于市場經濟環境中，并且始終都用public(公共性)來界定和概括其財政現象，就充分地體現了客觀環境對其理論的決定性影響。”?

張文一再強調“公共性”，可以說，“公共性”是“公共財政論”的核心之一。可是，張文認為只有在市場經濟條件下，財政才具有公共性；而且似乎只有叫公共財政，財政才具有公共性，不叫公共財政，財政就不具有公共性。我們不能茍同這種觀點。在我們看來，他們所謂的“公共財政”與財政的公共性不能劃等號；因為財政的公共性是財政范疇固有的、內在的，只是在不同的時期、不同的經濟形態下，這種公共性的程度不一，或表現得突出不突出的問題。倘若張文所說的“家計財政”不具有公共性，那么，我國古代的“長城”、“都江堰”等工程的性質如何界定?難道在計劃經濟形態下，我國的財政就不具有公共性了嗎?所以，我們認為，無論是張文所說的“家計財政”還是“國家財政”，都具有一定的公共性，并不是只有“公共財政”才具有公共性，公共性是財政范疇的本質特征，并非“公共財政”所獨有。??

二、“公共財政論”者的目的到底是什么??? 我們至今仍不明白公共財政論者極力主張我國應該走向“公共財政”的最終目的是什么。下面，我們只能根據我們對其意圖的揣摩予以剖析。?

1．倘若其目的之一是要解決社會主義市場經濟條件下生產性財政支出所占比重過多問題，那么，我們就來比較一下中國與一些典型的市場經濟國家的生產性財政支出狀況。鑒于統計資料的限制，我們以財政支出中的資本支出作為生產性財政支出的近似指標加以比較。?

我們把典型的市場經濟國家分成兩類，一類是最發達的市場經濟國家，包括澳大利亞、荷蘭、法國、英國和美國；另一類是新興工業化東南亞國家，包括印度尼西亞、韓國、馬來西亞和泰國。此外，我們還把同樣是人口眾多的市場經濟國家——印度的情況也列在表中。????

資料來源：中國的數據來源于世界銀行，1997，《2020年的中國》，中國財政經濟出版社中譯版，第147頁；其他國家的數據是筆者根據IMF，Government Finance Statistics Yearbook (1988，1997)有關數據計算而得。??

從表1可以看出：(1)表中列出的東南亞四國，也是以市場經濟為主的國家，且與我國在文化傳統上比較接近，特別是在現代世界經濟的背景下，迅速實現了工業化，他們的經驗最可借鑒。而他們在實現工業化的進程中，資本支出比重相當高，平均為25.6%，高出我國目前這一比重10個百分點左右。(2)隨著經濟體制改革的不斷深入，我國財政支出中的資本支出比重不斷下降，平均每年下降1個多百分點。資本支出的這種下降速度可以說適應了中國經濟的市場化進程，而“公共財政論”者的轉向“公共財政”主張究竟想要轉變什么?在我國市場機制不可能也不現實在短期內得到充分完善的情況下，在潛在勞動力大軍非常龐大的情況下，在迫切需要盡可能短的時間內調整經濟結構、實現工業化的情況下，在經濟日益全球化背景下亟待提高國際競爭力的情況下，單靠市場力量動員生產性資源，無法適應新的經濟形勢需要和國際經濟背景的要求。(3)即使我國目前的資本支出比重比經濟發達國家高出10個百分點左右，這也說明不了什么。因為，這些國家都是高度發達的市場經濟國家，完善的市場機制決定了政府的經濟職能和財政的資本支出規模；我國目前還處于經濟發展的初級階段，工業化進程遠未完成，市場機制也未健全，在這兩個大前提下，即使“公共財政論”的思想是正確的，目前甚至在今后的相當時間內也不可能實現“公共財政論”所設想的目標。如此等等，我們試問：目前的財政還不夠“公共財政”嗎?還要走到何種地步，或者說生產性支出還要縮小到何種程度才算作“公共財政”??

2．也許有人會說，目前中國財政的問題并不在于生產性支出過多，而是“越位”與“缺位”問題，或者說，財政應當干的沒有干，而不應當干的卻干了。即使財政的生產性支出不多，但這些支出卻用于競爭性領域里了，而沒有用于市場失靈的領域。倘若這種觀點成立，那也是政府的經濟職能有偏，是政府干預的領域有偏，是國有企

業制度的改革不徹底，并不是財政支出有偏，因為財政支出在很大程度上是由政府的經濟職能和現行的國有企業制度決定的。?

換言之，公共財政論者把財政職能、國有企業制度與財政范疇之間的關系混淆了。從某種程度上說，中國目前面臨的緊迫問題并不是財政走向何方的問題，而是政府經濟職能的界定問題，是國有企業制度的進一步改革問題，是從現行的國有企業制度走向公共企業制度的問題。⑤而一旦形成公共企業，財政學研究的問題更是“公共財政”所涵蓋不了的。倘若建立“公共財政”的一個目的在于政府退出部分性生產領域，那也不是財政的問題：是國有企業要退出，而不是財政要退出；國有企業走向公共企業，財政也自然退出了；況且，即使現在的國有企業不走向公共企業，現在的財政處地競爭性領域的國有企業到底都做了哪些事情呢?在已經取消了國有企業的“流動資金撥款”、“稅前還貸”并逐漸減少“企業虧損補貼”的情況下，財政與國有企業之間已經形成了比較明確的“征稅人”與“納稅人”的關系，不符合市場經濟要求的方面所存不多。換個角度說，倘若不從國有企業走向公共企業，就像目前這種狀況，即使走向公共財政，就能斬斷財政與不變的國有企業(制度)之間千絲萬縷的聯系??

3．也許“公共財政論”者的目的是想通過提出這樣一個概念，確立一種財政模式，以推進我國經濟運行市場化，使財政管理適應市場化。倘若如此，我們就有必要考察一下我國政府行為方式適應市場化的程度。根據陳宗勝等人的研究，(1)我國政府行為方式適應市場化的程度為80%，比加拿大、法國、德國、意大利、英國和美國等六個最發達的市場經濟國家80年代和90年代平均值低近16個百分點。(2)我國政府行為方式適應市場化的轉變過程，呈現出明顯的階段性特征：1979—1986年為第一階段，表現為其適應市場化的程度急劇地提高，從改革開始時接近于零的水平，到1986年達到64%；1987—1990年為第二階段，政府行為方式的轉變處于停滯階段；1991—1995年為第三階段，政府行為方式適應市場化的程度再次提高，曾達到81%。近幾年，該指標一直徘徊在80%左右。倘若他們的研究結果準確的話，中國目前的財政已十分“公共財政”了，幾乎沒有轉向所謂“公共財政”的空間。?

我們之所以作出這樣的判斷，主要是基于下列考慮：(1)雖然我國政府行為方式適應市場化的程度比最發達的市場經濟國家低16個百分點，但那些國家的市場經濟的培育發展和政府行為方式的轉變歷經一個多世紀，我國才經歷短短20年。如果再以“公共財政”思想，“更新”決策者的觀念，很可能出現人為地再加速政府行為方式市場化。(2)鑒于我國經濟發展的階段、市場機制的完善程度、市場秩序的狀況以及政府的市場經濟管理水平，80%的政府行為方式適應市場化程度幾乎接近飽和狀態。基于上述兩點考慮，在我們看來，如果再人為地加快政府行為方式市場化，不僅欲速不達，還很有可能適得其反，其后果可能不比當年的“大躍進”給我國國民經濟造成的危害小。?

4．也許“公共財政論”的本意在于讓財政退出競爭性領域，讓市場機制有效配置資源。然而，如果我們沒有理解錯他們的用意，那么，我們認為，這種陳舊的“公共財政”思想，既不適應我國社會主義市場經濟的發展階段，更不符合新經濟形態的要求。(1)在競爭性領域里，市場機制配置資源可以實現效率，但有些領域既具有壟斷性，又具有競爭性，財政不可能完全退出，否則，也就不會有“準共用品”(準公共產品)概念了。(2)在我國現階段，某些處于競爭性領域的大中型國有企業仍然是支撐國民經濟高速增長的基礎，這些企業要改造也需要相當長的一段時間。為了增強這些企業的國際競爭力，財政仍然要在一定程度上予以支持。(3)90年代以來，在美國出現了以持續低通貨膨脹率、低失業率和高增長率為特征的新經濟形態，支持這種長期增長的主要因素是創新、研究與開發活動以及人力資本投資。而這些因素都屬于競爭性領域里的微觀經濟活動，但它們都具有強大的外溢效應，需要財政支持。我們相信“公共財政論”者不會因為主張實行“公共財政”而不支持政府積極參與經濟形態的轉變，放棄長期經濟增長。?

作者單位：中國人民大學財經學院?

中國社會科學院財貿所?

①張馨《應從市場經濟的基點看待公共財政問題》，《財政研究》1999年第1期。?

②趙志耘、郭慶旺《“公共財政論”質疑》，《財政研究》1998年第10期。?

③④張馨《公共財政論綱》第5頁，第342頁，經濟科學出版社1999年版。?

⑤一般來說，公共企業是指國家或政府擁有全部或部發資本的、提供準共用品的企業。這種企業與我國目前的國有企業的主要區別在于前者的生產活動范圍大大小于后者。公共企業具有二重性，即公共性和企業性。公共企業的公共性主要表現在一下五個方面：(1)所有的公共性(政府所有)；(2)主體的公共性(所有的終極主體是國民)；(3)目的的公共性(國民生活結構的質的提高與國民經濟福利的提高)；(4)用途的公共性(公共設施的提供)；(5)管制的公共性(以國民參加為前提的公方管制)。公共企業的企業性主要表現在兩個方面，即獨立核算制(經營的自主性)和生產率。由于公共企業可以通過提供“市場性物品”來確保其事業收入，的確與政府一般活動有所不同，是作為獨立的事業體來組織的，因而企業有義務盡可能實現獨立核算，具有經營上的自主權。同時，公共企業作為事業體，承膽著實現經營管理組織及生產、銷售體制的效率化(企業內部組織的效率化)和提高生產率的義務。適宜建立公共企業的行業主要有(1)公用事業，(2)基本品行業(如煤、石油、原子能和鋼鐵)，(3)金融業，(4)農業，(5)教育和保健。參閱大島國夫，1979，《公企業の經營學》，(日)白桃書房。

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