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稅收競爭有害論質疑（三）
五、稅收競爭的經濟效果及其實證分析
稅收競爭不但有助于資本的流動，也有助于勞務的流動。在語言和文化相同的國家間，勞務的流動受稅收競爭措施的影響更大。全球每年高達數百萬人從一個國家移民到另一個國家，盡管主要是由于政治原因或者家庭團聚的原因，但是OECD的一項研究表明，移民活動受經濟的影響越來越大，其中一個經濟原因就是個人稅收問題。[40] 而在這些人群中，收入最高的最熟練工人受稅收競爭的影響最大。造成人員國際流動的因素有很多，但最主要的有：
1. 互聯網的發展使人們更容易了解國外的就業機會，同時也是跨國公司得以在全球范圍內尋找更好的員工；
2. 交通旅費的降低使得人們更容易在國外就業，同時保持跟自己親人的密切聯系；
3. 許多國家都放寬了移民條件或者增加了移民指標，從而使得更多的人（尤其是技術人員和高級管理人員）可以移民到這些國家。例如，美國簽發給熟練專業人才的H1－B年度工作簽證在2003年就有了實質性的增加，而加拿大等國則將其移民政策主要向技術熟練的人以及有錢投資者傾斜。這一現象在高新技術產業更加明顯，而美國等發達資本主義國家就是這一現象的主要受益者。有研究表明，1998年美國硅谷中有24％的高科技公司是由中國和印度移民經營的。[41]
4. 互聯網的發展還是有些人可以在不出國門的情況下為外國企業工作，從而獲取國外收入；
5. 區域性的貿易協定使得人們更容易流動。例如，歐盟就允許其成員國的國民在各成員國之間自由的流動；北美自由貿易協定也使得熟練的專業人才流動更加容易。
由于人員流動的成本大幅降低以及各國對人員流動的限制減少，因此，如果人們對其本國的稅收制度不滿的話，往往可以通過移民方式轉移到更好的經濟環境中去。這一點在加拿大體現最為明顯。北美自由貿易協定加速了技術人員在兩國間的自由流動，但是由于美國的稅率更低，因此，人員更多的是從加拿大移到美國。據估計，從美國移民到加拿大的熟練工和從加拿大移民到美國的比例約為1：6，從而造成了加拿大的“腦力資源枯竭（brain drain）”。[42]
就歐盟而言，自從1992年取消歐盟內部移民限制以來，歐洲人對不同國家間稅率的差別就日益敏感。盡管歐盟各國間的語言和文化差異較大，但是熟練的年輕工人的流動還是非常頻繁。尤其是在英國倫敦，由于那里的發展機會較多，稅率較低，因此許多人都到這里來謀求發展，尤其是在高科技以及金融行業更是如此。據估計，在這里工作的人當中外國就占24％，而其中許多就來自稅率更高的法國。[43] 目前大約有50萬法國人居住在英國，而且近幾年來，已經有數百家高速發展的法國管理公司將其總部轉移到英國。[44]
稅收競爭措施對促進競爭國經濟發展具有積極作用。在這方面，愛爾蘭的經歷恐怕最具說服力。20世紀70年代，全球性的石油短缺造成燃料成本上漲，而作為島國的愛爾蘭對國際貿易依賴嚴重，因此油價上漲使其經濟遭受重創。其結果是，為了增加就業、支付社會福利開支，它只得大量舉債，使其經濟陷入困境。為了解決這個問題，愛爾蘭逐步放寬了其居民移居海外的條件。1973年愛爾蘭加入歐盟，此后每年從歐盟接受28億歐元的經濟援助，使其平均年增長率高達9%.[45] 這個驚人的增長速度在一定程度上也得益于其10％的公司稅率。這個10％的公司稅率是在其1980年的《財政法》中規定的，而且只適用于在愛爾蘭某些地區從事商業活動的非居民公司。這一稅收激勵措施對于吸引高科技公司發揮了巨大作用。自1989年以來，它把美國的高科技公司，如英特爾、微軟、戴爾、蘋果、甲骨文等，吸引到愛爾蘭，從而成為世界上第二大計算機軟件出口國，[46] 而這些非居民公司也為愛爾蘭創造了14萬個就業機會。[47]
根據愛爾蘭1980年的《財政法》，這個10％的公司稅率只適用于在都柏林的國際金融服務中心 （International Financial Services Center） 以及在山農自由航空港區 （Shannon Free Airport Zone） 從事制造業以及與制造業相關的服務業的公司。但是，在愛爾蘭范圍內適用32％稅率的公司可以將其應納稅額跟適用10％稅率的公司進行稅收抵免，而且公司的主要股票種類必須在一個歐盟成員國的證券交易所進行實質性、經常性的交易。[48] 由于這一標準比較寬松，因此幾乎所有有興趣在愛爾蘭投資的跨國公司都可以滿足這一條件。
20世紀80年代，由于對“制造業”這一條件的隨意適用，以及后來《財政法》將10％的稅率也適用于其它行業，因此，符合條件的公司越來越多。1981年，《財政法》將這一稅率適用于漁業、工程服務和造船業，1984年又進一步擴展到軟件開發，后來又擴展到船運以及魚肉加工業。愛爾蘭的這一稅收政策跟美國里根總統在80年代采取的垂滴經濟學 （trickle-down economics）[49] 觀點頗為相似。根據垂滴說，當從最富有的人口中征收的稅收減少時，那么他們本來用來交稅的這部分財富就作為投資釋放到經濟中了，從而回過頭來促進經濟的增長，創造更多的就業機會，增加財政收入。在1981年至1989年間，美國的稅率雖然降低了，但是稅收收入反而增加了3920億元。[50] 同樣，雖然愛爾蘭的公司稅率從32％降到10％，但其失業率降低了，而且外國直接投資（主要來自美國）增加了648.96%，GDP增長了19.5％，[51] 由于實行10％公司稅率所產生的工業收入占其出口總收入的80％。[52] 大多數公司之所以在愛爾蘭投資，都是由于它通過愛爾蘭進入歐盟市場的稅收成本較低。現在，愛爾蘭的經濟增長率已經位居經濟發達國家之首，幾乎是美國的三倍，人均收入比英國還高，因此被戲稱為塞爾特之虎（Celtic Tiger）（與亞洲四小龍相對應）。
六、稅收競爭與稅收協調
本人認為，稅收競爭非但無害，而且還是可取的，而稅收協調則不可取。稅收協調一般通過兩種不同方式來實現：一是明示的稅收協調 （explicit tax harmonization），另一是默示的稅收協調 （implicit tax harmonization）。所謂明示的稅收協調，指的示兩個或者多個國家或地區明確同意確定一個最低的稅率或者甚至決定按照同樣的稅率征稅。[53] 例如，前面提到的歐盟要求其成員國規定其增值稅的稅率必須在15%以上，即屬此類。如果所有國家的稅率都是通過明示方式加以協調的，那么納稅人唯一的選擇就是從事地下交易。事實上，地下交易在歐洲許多福利國家已經占到其GDP的四分之一到三分之一。[54] 所謂默示稅收協調，指的是不同國家能夠對其居民的全球所得征稅，以至于納稅人無法通過將其經營活動轉移到低稅率的地區以降低其稅負的行為。[55] 但是，一個國家或地區要對其居民在全球范圍內的收入征稅，就需要彼此之間交換有關信息。這也就是OECD報告中所強調的“信
息交換”制度。許多人都知道，居民征稅原則是個很好的想法，但是很難實現。主要障礙就在于居民所在國無法從收入來源國獲得必要的信息。這樣一來，納稅人往往低報其海外收入，并且更有動力從海外去獲得收入。因此，居民所在國能否有效征稅，關鍵在于不同政府之間能否進行有效的信息交流。這也正是許多國家政府（包括美國）都支持稅收信息交流以及進行稅收協調的原因之一。
但是，不管什么形式的稅收協調都會帶來不表后果，這些不良后果主要有：
1.它會導致稅率的提高，妨礙稅制改革。可以想象，高稅率政府的政客們一般都不會喜歡稅收競爭。因為一旦存在稅收競爭，他們就有壓力，需要把稅率保持在一個合理的水平上，以阻止高級技術人員、投資者以及企業管理人員將其生產經營活動轉移到稅率更低的地區。但是如果沒有競爭的壓力，那么他們就能夠實施更高的稅率，提高稅負，只要通過嚴格的稅收征管措施，就能比較容易的獲得較多的財政收入，就不會有動力進行稅制改革，以跟其他政府進行競爭，獲得更多的財政收入，來維持政府機器的運轉和提供公共服務。
2.稅收協調有損于國家稅收主權，可能侵害納稅人的隱私。通過懲戒措施來保證不同國家和地區稅收的一致性是對一國或地區稅收主權的嚴重侵害。不管一個國家的稅制是否合理，這都是其內部事務，他人無權干涉。要求一國政府制定法律，強制其銀行向外國稅務機關提供其居民納稅人的收入來源和狀況，同樣有侵害該國主權的嫌疑。當然，也有學者認為，一個國家能夠自由地運用各種工具——各種將成本施加于當地人民之上的工具——來吸引投資和稅收，但是一個國家利用各種工具將成本施加于外人（包括外國政府）之上以吸引投資（或者將在其他地方的投資所得進行洗錢），是完全不同的兩碼事。[56] 但這種根據本國的利益來判斷他國政策和行為的超國家利益論在理論上是站不住腳的，在實踐上也是有害的。它很可能成為強國欺壓弱小國家的借口。許多大國向弱小國家發動戰爭不都是以其對本國構成威脅為由嗎？如果認為某些國家有權要求比自己弱小的國家向其提供有關個人和企業的銀行資信而不構成對該國經濟主權的侵害，那么，弱小國家將不但在政治上而且在經濟上也將永遠成為強國的附庸。反過來看，如果認為一個國家降低稅率或者采取稅收優惠政策以吸引外國投資增加了其他國家的成本，那么，禁止該國采取稅收競爭措施是否也增加了該國的成本呢？如果認為一國拒絕向別國提供有關個人和企業的銀行資信損害了別國的稅收利益的話，那么強行要求別國制定法律，強令該國銀行向其提供有關企業的銀行資信，就不但侵害了該國的稅收立法主權，而且還侵害了企業的隱私權和經營權。因為任何企業都有權選擇合適的經營地點，以減小自己的經營成本，包括通過降低稅負的方式來降低自己的成本。更何況有哪個國家在制定政策時首先考慮的是別國的利益呢？各國自有各國的不同利益所在。他們在制定稅收政策時首先考慮到自己的利益，這是完全合情合理的。當然，值得一提的是，要求各國銀行在協助他國追究刑事犯罪時提供有關信息是兩碼事，而且許多國家已經簽定了這方面的協定。
3.禁止稅收競爭、實行稅收協調有損落后國家和地區的利益。正如在商業競爭中，由于規模經濟的作用，大生產商比小生產商更能在競爭中承受更低的價格；同理，經濟實力雄厚的大國應當比經濟勢力較弱的小國更能承受更低的稅率。跟經濟大國相比，小國在許多方面都處于劣勢，包括在經濟建設上資金匱乏。許多避稅港就是這樣。他們往往國土狹小、或者地理位置偏僻，科學技術不是很發達。如果它在稅收上都不能自主，只能按照某些強國的要求，維持較高的稅率，那么它們就更難以吸收更多的投資來發展自己的經濟。可以說一個國家的生存權和發展權是其最基本的權利，如果這種最基本的權利都無法得到保障的話，那么其他的權利對它來說還有什么意義呢？
4.實行稅收競爭，有利于促使政府官員改善政府管理，提高行政效率。根據蒂博的理論分析，地方政府之間為了贏得更多活動家庭 （mobile households） 而展開的競爭，有利于提高政府的整體福利。[57] 個人在選擇居住地時，往往會考慮自己對符合當地稅負相關的公共貨物的需求。如果一個家庭希望選擇資金充足的公立學校，那么它就可能更愿意支付更高的財產稅；否則它就可能搬到稅負更低、但政府服務效率更高但更有限的地方去。[58] 由于一個地區政府稅收的多少跟其轄區內居民數量的多少成正比，因此，為了避免失去居民，一個政府就不得不提供公共消費，改善行政管理、提高行政效率，并確定一個合理的稅率來符合當地的偏好 （local preferences），從而獲得更多的納稅人的支持。
七、結論
綜上所述，稅收競爭并非像有些人所說的那么可怕，相反，它有助于財富在不同的地區進行分配，有利于促使政府官員改善政府管理，提高行政效率，從而進一步促進落后地區的經濟發展。而稅收協調則主要是高稅率國家為了避免稅收競爭所帶來的壓力而采取的一種措施，它是與經濟發展相背道而馳的。它不但可能導致稅率的居高不下，妨礙各國各地區的稅制改革，而且可能危及弱小國家和地區的稅收主權，損害其利益。
「注釋」
[40] OECD， Trends in International Migration （Paris： OECD， 2001）。 See also Kirstin Downey Grimsley， “Global Migration Trends Reflect Economic Operations”， Washington Post， January 3， 2002， p. E2.
[41]Anna Lee Saxenian， “Silicon Valley‘s Skilled Immigrants： Generating Jobs and Wealth for California”， Public Policy Institute of California Research Brief， June 1999， www.ppic.org.
[42]Mahmood Iqbal， “Are We Losing Our Minds？ Trends， Determinants and the Role of Taxation in Brain Drain to the United States”， Conference Board of Canada， 1999. See also： Pascal Salin， “International Tax Problems： between Coordination and Competition”， paper presented to the Mont Pelerin Society General Meeting， Vancouver， Canada， August， 30， 1992.
[43]Kirstin Downey Grimsley， “Global Mi
gration Trends Reflect Economic Operations”， Washington Post， January 3， 2002， p. E2.
[44]Jack Anderson， “A Misery Index”， Forbes， February 21， 2001. See also Jean Francois-Poncet， “Brain Drain： Myth or Reality？” Senate of France， Report no. 388， 1999-2000 sess.， June 7， 2000.
[45]See： Clive Mathieson， “Its Eyes Are Still Smiling on the Celtic Tiger”， The Times （London）， July 29， 2000， at 1.
[46]Ibid.
[47]See： Bob Sullivan， How the Irish Got Really Rich？ MSNBC Technology Section， at http://www.msnbc.com/news （last visited Jan. 20， 2002）。
[48]See： Philip O. Figura， “European Union Tax Rate Harmony： An Unattainable and Detrimental Goal”， New England Journal of International and Comparative Law， Vol. 8：1， p 138.
[49]垂滴說，也叫做滴如說，是美國的一種經濟學理論。根據這種理論，政府預期將財政津貼直接用于福利事業或公共建設，不如將財政津貼交由大企業陸續流入小企業和消費者之手更能促進經濟增長。
[50]See： James K. Glassman， The Truth About the Reagan Tax Cut （Aug. 15， 1996）， quoted from Phillip O. Figura， “European Union Tax Rate Harmony： An Unattainable and Detrimental Goal”， New Eng. Journal of Int‘l Comp. Law， Vol. 8：1. p. 134.
[51]See： Financial Statement of the Minister for Finance Mr. Charlie McCreevy （Dec. 1998）。
[52]See： Clive Mathieson， “Its Eyes Are Still Smiling on the Celtic Tiger”， The Times （London）， July 29， 2000， at 1.
[53]Daniel J. Mitchell， “A Tax Competition Primer： Why Tax Harmonization and Information Exchange Undermine America‘s Competitive Advantage in the Global Economy？”， The Heritage Foundation Backgrounder， No. 1460， July 20， 2001.
[54]同前注。
[55]同前注。
[56]Julie Roin， “Competition and Evasion： Another Perspective on International Tax Competition”， Georgetown Law Journal， March 2001， 89 Geo. L.J. 543， p. 597.
[57]Chris Edwards and Veronique de Rugy， “International Tax Competition： A 21st-Century Restraint on Government”， Policy Analysis， No. 431， April 12， 2002， p. 19-20.
[58]Ibid./P>
金朝武
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