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規范和完善政府采購制度問題初探
一、推行政府采購制度過程中存在的問題1.機構設置不盡規范。根據財政部《政府采購管理暫行辦法》的有關規定，財政部門是政府采購的主管部門，下設政府采購管理機構，主要負責本地區的政府采購管理和監督工作，財政部門不得直接參與和干涉政府采購中的具體商業活動。然而，各地在推行政府采購的過程中，機構的設置往往都是在財政部門內部設立一個政府采購辦公室或政府采購中心，屬財政部門內部科（股）室，代表財政部門行使政府采購管理監督和具體采購事務雙重職能，這就難免會出現與財政職能不相適應的現象，從而使財政部門在擔當政府采購管理職能問題上界定不清，出現財政職能越位和缺位現象。
2.政府采購預算編制滯后。目前，由于各地政府采購預算的編制尚未作為一項單獨的內容納入財政支出預算范疇，財政預算編制比較簡單粗糙，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，政府采購工作很難從全局上把握和預見全年政府采購計劃，工作處于被動狀態，在一定程度上使政府采購在實際操作中存在隨意性、臨時性、盲目性。造成的后果是政府采購預見性差，地方采購需求不足，工作只能局限在單位平時的申報環節上，被動地接受市場信息，政府采購“三公”原則難以全面體現出來。另一方面，由于地方財政收支矛盾突出，財力有限，正常的公用經費支出難以保障，導致可供政府采購支出的財政預算安排極度有限，加之單位自籌資金嚴重不足，直接影響了政府采購效果。
3.招投標機制不健全。政府采購最大的特點就是在公平、公正、公開的透明環境中通過招標方式實現物有所值。但是，由于受專業知識的局限和多方因素的制約，目前政府采購的招投標工作僅僅停留在運作的初期，專業化水平不高，缺乏管理措施，各項招投標活動運作效益低，監督乏力，與統一、嚴謹、細致、規范、高效的招投標要求相差很遠，反映出來的問題主要有：一是沒有統一的招投標管理模式；二是專家評委庫人員空缺；三是招投標主體不明確；四是政府采購招投標主體缺乏自我約束機制。在具體的操作中，運作機制不透明、“暗中指定”的虛假招標時有發生。全國首例政府采購案——浙江金華市益迪醫療設備廠狀告全國畜牧獸醫總站招標采購侵權案，就說明了這一點。
4.政府采購缺乏監督體系，即政府采購監督缺乏明確的監督主體、監督客體、監督內容、監督措施及其相互制約機制。政府采購區別于以往分散采購的最大特點便是它的程序性和規范性。政府采購工作的每一個層次、階段和環節，都有其明確規范的職責分工和操作程序，都應受到相關監督主體的跟蹤監督。只有接受明確的、系統的監督，才能保證政府采購工作的公開、公正、公平。目前，我國不少地方將政府采購的管理機構和操作機構職責全部放在采購中心，財政部門參與了政府采購的商業性決策，導致財政部門整天忙于政府采購的事務性操作，而放松了采購預算的編制、采購性支出資金的管理和監督。地方政府采購的起步階段，這種現象的存在有一定的客觀原因，但隨著政府采購工作逐步走向深入和大規模推開，這種“政事不分”的做法應該得到規范。
5.網絡設施差，市場滯后。最能體現政府采購效益的應該是網絡采購。然而，當前一些地方政府采購信息設施差，嚴重制約了網絡市場建設，有些日常采購還需要通過零售市場進行，這樣便導致政府采購存在許多潛在的隱患，如“關系采購”和“地方保護”等，直接阻礙著政府采購的健康發展。
6.政府采購隊伍專業人才缺乏。政府采購是一項集政策性、知識性、全面性、復雜性、多樣性等特點于一身的全新的財政發展，需要采購人員掌握全面的知識。政府采購工作人員只有懂得財經、科技含量高的網絡工程、建筑工程等方面的知識和市場操作的技能，以及招投標的有關法定程序和文件規定，才能切實履行好政府采購職能，提高政府采購的工作效率和采購效益。然而，各地在成立政府采購機構時，人員配備的專業素質考慮過少，或者受人員編制的約束，往往都是在財政內部調劑產生，這些人員除能夠熟練掌握財經知識外，對其他行業管理知識和高新產品專業技術知之甚少，影響了政府采購效益和運作質量。
二、完善和規范政府采購制度的對策
1.理順機構，界定職能。設置政府采購機構時，應遵循管理職能與采購事務分開的原則，建立一個梯級式的管理層和機構模式，做到既要便于各項工作的開展，又要有利于社會各界的監督。根據新頒布的《政府采購法》的規定，結合各地開展政府采購成功的經驗，筆者認為：第一要設立政府采購管理機構。按梯級式管理模式，政府采購應成立以分管財貿的領導為組長，財政、審計、監察、技術等職能部門參與的政府采購管理委員會，下設政府采購管理辦公室，主要負責政府采購法規、政策的制定、修訂和完善操作辦法以及政府采購預算的編制、采購預算的審查、采購計劃的下達和各項制度規章的督辦落實等。第二，設置政府采購事務機構。根據我國國情，成立一個專門的政府采購中心或政府采購招投標中心，其性質屬于非盈利性的、具有法人資格的事業單位，是政府采購工作的具體執行機構，隸屬于各級政府，接受財政部門的業務指導與監督。政府采購管理辦公室與政府采購中心的關系是一級委托代理關系。
2.試編政府采購預算，強化采購約束。政府采購預算是編制財政預算的重要組成部分，是財政預算的完善和補充，同時也是為財政部門在審核下一年度同類預算提供的準確參考依據。政府采購預算的編制，不僅可以全面提高預算編制的準確性，而且能實現財政資源的優化配置。近年來，隨著部門預算改革的日益臨近，政府采購預算編制迫在眉睫，通過政府采購預算，事先預知全年采購規模，擬定采購計劃，提前了解市場行情，捕捉采購信息，并按采購計劃組織實施，克服目前實際運作中忙于零星采購或無計劃采購的弊端。政府采購預算一經確定，原則上一般不做大的修改和調整，以維護政府采購預算的嚴肅性，政府采購的范圍很廣，品目繁雜，在預算編制改革的起步階段，要全部列入政府采購預算，無論是從技術方面還是從實施能力方面考慮，都是不現實的。因此，必須突出重點，抓大放小，同時，整個編制程序要簡單易行，待條件成熟后，再逐步擴大范圍。
3.建立完善的招投標機制，提高政府采購效益。招投標是政府采購的主要采購方式之一，大力推廣招投標制度，對于規范政府采購市場交易，促進公平競爭，防止腐敗，提高政府采購效益具有重要意義。因此，各地應按照《招投標法》和《政府采購法》的有關程序和運作規則，將招投標活動納入制度化和法制化軌道。第一，強制推行招投標制度。各級政府必須強制推行公開招標方式，在廣泛范圍內開展競爭采購。與此同時，要建立健全招投標制度；加強對招投標采購的監督和管理。第二，正確選擇招投標方式和運作規程。不論采取哪種招投標形式，其運作規程必須嚴謹、細致、規范、科學，同時堅持公平、公開、公正的競爭原則，自覺接受監察、公證機關和社會公眾三位一體的監督。第三，建立和完善專家評委庫。由于政府采購招投標涉及的內容比較多，涉及的行業和專業水平較高，建立和完善專家評委庫是搞好招投標工作的前提和基礎。因此，評委的選定不能受區域的限制，盡可能放寬視野，選配一些專業素質高，又有實際經驗的人員進入政府采購專家評委庫，使其政府采購招投標逐步建立一個高層次、高水準的運作體系，真正體現招投標的合法性及權威性，更好地發揮陽光交易作用。
4.建立監督機制，體現“三公”原則。首先，建立政府采購的監督法規體系。各級人民政府要根據國家已頒布的《政府采購法》等法律制定相應的管理辦法，在此基礎上財政部門應制定的政府采購監督檢查工作配套法規。目前，要加強對政府采購的監督檢查工作，關鍵是制定這些配套法規，這是財政部門在建立政府采購監督法規體系中的主要任務。其次，在規范政府采購操作程序的基礎上，建立重點采購環節的日常監督制度。一個科學規范的政府采購操作程序應當包括以下幾個主要環節：制訂較為詳細的政府采購目錄；編制全面的政府采購計劃；選擇合適的政府采購方式；審查供應商資格；執行采購方式；簽訂采購合同；履行采購合同；驗收商品；結算貨款。上述采購程序中的每一個環節都需有相應的監督措施來保證其客觀公正性，如建立政府采購預算制度，建立供應商資格審查制度，建立評委庫制度，建立采購與付款相分離制度等。最后，建立專職與兼職相結合的政府采購監督隊伍，邀請審計、監察、技術監督等部門參與政府采購市場的監督，充分發揮社會中介組織的作用，加強對政府采購效益的評估和跟蹤調查。
5.完善網絡體系，形成采購大市場。網絡管理是政府采購中一個重要的環節，對提高政府采購工作質量和效益有著不可估量的作用。網絡體系包括很多方面，應主要抓好“三個網絡”建設。一是人才網絡建設。政府采購工作涉及的領域較廣，專業性、技術性、政策性較強。因此，政府采購機關應建立人才網絡庫，要從外部聘請專業知識較強的各類專家，組成政府采購評委團。二是信息網絡建設。信息網絡體系主要包括政府采購互聯網信息庫、資料檔案信息庫、信息查詢系統等。建立信息網絡體系，主要是為廠商的產品進入政府采購市場創造機會和條件，便于政府采購有更多的選擇余地。三是市場網絡建設。市場需要采購，采購需要市場，相互作用。建立政府采購市場網絡體系，就是既抓有形市場又抓無形市場建設。對于小型采購和價值較少的單項采購，如車輛維修、保險、會議接待等，通過有形市場進行招標、定點采購；對于大型采購如固定資產投資、大型設備采購等，必須通過無形市場在網上實行招標等多種采購方式。
6.加強政府采購知識培訓，提高隊伍專業水平。隨著政府采購業務的不斷拓寬，市場經濟形勢的不斷發展，學習和更新政府采購知識，提高政府采購隊伍專業水平勢在必行。一是加強和擴大政府采購培訓范圍，實行分類培訓。在加強政府采購人員的培訓（管理人員和實際操作人員）的同時，要加強對采購單位領導、財務人員、財政部門一些人員、代理機構、供應商、政府公共事務和公益事業人員進行政府采購基本知識的培訓，從而確保政府采購隊伍的專業化、職業化。二是加強理論與實際相結合，實行現場培訓。要在方式上采取多樣化，使受訓者從理論到實際、從感性認識到理性認識得到不同方面的收獲。三是加強崗前培訓和崗后的后續教育，實行重點培訓。在加強政府采購人員的崗前政治思想素質教育的基礎上，使他們熟悉黨和國家的各項方針政策，拓寬他們的知識結構，從而培養出全面的、新型的政府采購人才，以適應政府采購工作的需要。另外，應盡快建立適合現在和以后的政府采購培訓制度和辦法，實行持證上崗，推行資格認定制度。
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