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關于開發區管理體制的思考
經濟特區、經濟技術開發區和高技術開發區、科技園區等各類開發區的建設和發展，成為我國改革開放的助推器，城市化的加速器。我國經濟的持續快速增長是與各類開發區的成長和發育分不開的。從全國的情況看，開發區已經從最初封閉式的改革開放試驗基地，轉變為開放式發展；開發區的功能也從過去的“四個窗口”、“三為主”，進化為擴展老城區發展空間，加快實現城市化的重要途徑，以及高新技術產業成長的孵化器。隨著我國全面對外開放，特別是進入WTO以后，根據公平、公開、無歧視的原則，開發區特殊優惠政策的優勢減弱，如何增強各類開發區的競爭力是我們面臨的一個新問題。
一、國內開發區管理體制的模式
（一）管理體制的基本模式
我國開發區管理體制可以歸納為三種基本類型。一是準政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，還擁有一定的行政審批權，因此，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨立的新開區，大部分開發區在建設初期采取這種模式。
二是開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區和行政區的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區域作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分。
三是以企業為主體的開發體制。在這種模式中，開發主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開發商來規劃、投資開發和管理一個開發區。開發公司不僅要開發工業用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，但不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本靠工業和商業用地開發收入來補償。
開發區的開發模式有兩種類型。一種是政企分離的開發模式。開發區管委會只負責行政審批、管理和制定政策，而開發經營由獨立的開發公司承擔。如，蘇州工業園區實行完全的政企分開，開發區管委會作為管理主體，不直接從事開發區的開發經營，中新合資開發公司負責開發經營。開發區管委會將獲準開發的土地轉讓給開發公司，開發公司開發后進行招商轉讓或出租。這種體制的機構精干、權責明確，在進行大規模成片開發方面有比較明顯的優勢。
另一種是政企合一的開發模式。這一體制的特點是開發區管委會具有管理者與開發商的雙重功能，管委會與開發公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動作用較大，不少開發區在建設初期采取這種開發模式。但是，由于存在容易導致政企不分、機構膨脹、內部職責不清的弊端，一些開發區逐步實行政企分離，將開發功能分離出來，成立獨立的開發公司。
（二）開發區管理體制的變化趨勢
隨著開發區的發展和功能轉化，開發區的管理體制也隨之變化，主要呈現幾個趨勢。一是隨著開發區范圍擴大，功能多元化，從準政府向行政區體制轉化。經過10幾年的發展，有些開發區的規劃用地已經基本布滿，需要擴大規模；一些獨立的新開開發區已經由原來單純的制造加工生產區轉向工業、生活和商貿結合的綜合區，經濟技術開發區已經從單純的經濟功能轉向城市功能。因此，原有準政府管理體制不能適應功能多元化的需要，一些開發區的管理體制開始從準政府體制向行政區管理體制轉變。如，上海浦東開發區管委會轉為浦東行政區政府。
二是隨著開發區層次和數量增多，競爭加劇，從分散管理逐步轉向集中管理。目前，我國不僅有國家級經濟技術開發區和高技術開發區，還有省、市級開發區，區縣開發區，甚至有鄉鎮開發區。因此，不少地區開始把分散的開發區逐步集中起來管理。如，廣州市于1998年實行經濟技術開發區和高新技術產業開發區合署辦公；北京也將分散在各區、縣的幾個主要科技園區集中成立中關村科技園區等等。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神離，主要問題是缺乏有效的利益協調機制，只是形式上的單元合并。其結果是增加管理層次，出現雙重領導，實際上并沒有真正解決分散競爭問題。
三是開發區之間的競爭從優惠政策競爭逐步轉向制度競爭。過去，開發區主要靠基礎設施條件和優惠政策吸引投資者。目前，各地各種園區的免稅政策已經大同小異，有些地區減免稅已經達到8～10年，甚至實行零地價，增加政策優惠的余地不大。因此，近些年來開發區間吸引投資的競爭已經變成制度創新、政府效率、服務體系的競爭。目前，國內幾個主要開發區在制度建設和轉變政府職能方面開展“比、學、趕、超”的競爭。如，北京出臺了“中關村科技園區條例”，上海出臺了“張江科技園區發展的若干規定”等等。
四是一區多園，發展專業園區。目前，隨著開發區地域擴大，許多地區開始進行開發區內部功能分工，發展專業園區。如，杭州的經濟技術開發區分為高校園，醫藥園等；深圳建設高技術產業帶，對不同區片進行功能劃分；北京的一區五園中有科技試驗園、經濟技術開發區、電子城等。
二、影響開發區管理體制的主要因素
影響開發區管理體制的主要因素有以下幾個方面。
（一）開發區功能定位的影響
開發區管理體制與開發區的區劃、功能定位有關。目前，我國的開發區區劃有三種基本形式：一是獨立的新區。在人口稀少的地區開辟一個新區，其主要功能是吸引產業投資，進行經濟開發。這種模式通常是老城市的延伸和擴展。通常采取準政府體制，管委會具有相對獨立的管理權限，并以經濟開發管理職能為主。
二是小開發區帶大行政區。在老區內設立開發區，開發區管理部門不僅負責新區經濟開發功能，還有管理原有老城區的功能。這種模式主要是以開發區直接帶動所在區的城市化，或為開發區留下足夠的發展空間。在這種情況下，開發區的管理機構不論是采取行政區管理體制，還是準政府體制，實際上是兼有開發區與行政區職能，有的地區采取一班人馬兩塊牌子。
三是開發區和老城區為一體的無邊界園區。如，北京海淀新技術開發試驗區、杭州高技術開發區的主區塊等。這種模式通常是為了利用原有基礎設施，特別是依托大學和科學院所的科技力量興辦高科技企業，促進科技成果轉化，形成一個區域性孵化器。在這種情況下，開發區的管理機構要服從區、市雙重領導，其職能主要是提供服務。
（二）改革因素的影響
除了經濟開發和產業布局功能以外，我國相當一部分開發區還承擔著體制改革和機制創新的試點功能。開發區在改革開放、轉換政府職能和建立市場經濟機制試點方面發揮了積極作用。如，在改革開放初期，深圳特區在轉變政府職能，精簡機構，用人機制改革等方面起示范作用；北京的“中關村科技園區條例”在制度創新方面有所突破；蘇州工業園區在社會保障體制、人力資源管理和住房公積金等方面借鑒新加坡經驗，進行制度創新。
開發區的管理體制與地區的經濟體制改革有關。當行政區的管理體制與市場經濟接軌程度越高，開發區管理機構的政府行政職能就越弱化，機構層次就越少。如，深圳是特區，特區的行政管理體制改革和優惠政策都優先于其他地區。深圳興辦高技術產業開發區的目的不是為了實行優惠政策，而是創造高技術開發區品牌，提高入區企業的素質，提升地區產業結構。因此，深圳高新技術開發區的管理體制有兩個特點，一是區內區外
統一政策，深圳特區政策適用于高技術產業開發區。企業進駐開發區，不僅是因為開發區的位置和設施較好，更重要的是為了獲得高技術產業開發區企業的無形品牌。二是高技術產業開發區管理中心沒有項目審批權，批租土地、審批項目都是由深圳市相關行政主管部門負責。管理中心的主要職能是規劃、協調和監督檢查政策落實情況，為企業提供服務。
（三）政府行政分權因素的影響
開發區管理體制涉及到事權劃分和人員安排，存在條塊分權兩方面問題。首先是地區內部分權問題。獨立新區具有相對獨立性，相當于新設一個地區管理部門，通常是擴大授權經營。在開發區和行政區雙重管理（在老行政區中設開發區）的情況下，存在一個開發區管理機構與當地同級政府分權的問題，通常開發區管理是虛，行政區管理是實，財權和人權都在行政區手中，有些改革措施和政策因觸動了行政部門的已有權力和利益，難以落實。其次是中央和地方分權問題。由于有些部門實行垂直管理，開發區的一些制度和體制創新需要經過有關部門核準，否則難以實施。
（四）財稅體制的影響
現行稅收體制是當前影響開發區發展與布局的一個重要因素。在現行中央與地方層層分稅的體制下，各市、區縣，甚至鄉鎮政府都通過建設各類開發區來吸引投資，增加當地政府的可支配收入。因此，出現了各地爭辦開發區，盲目優惠的現象。在“優惠政策”的誘導下，有些企業追求短期目標，造成社會資源配置扭曲和浪費。
開發區的管理體制也在很大程度上受財政體制的影響。目前，開發區管理機構的收入功能有兩類。一類是有財稅收入功能。即開發區管理管委會作為一級管理和服務部門，可獲得開發區企業的稅收分成，用來進行開發區的建設和發展。現有的大部分新開獨立開發區采取這種形式。另一類是沒有財稅收入。園區管理機構或開發公司不能從企業的稅收中提取留成，稅收收入歸所在地政府。
三、關于改進開發區管理的幾點思考
我國開發區的發展已經將近20年，正面臨著如何進一步提升開發區功能、增強其競爭力的問題，因此，需要根據形勢改進開發區管理體制。
（一）各類開發區定位突出老城市擴展功能和制度試點功能
我國正處于加速工業化，農業人口向工業和城市轉移的階段。開發區在加快區域產業發展和城市化進程中發揮了重要作用。如，蘇州市兩個開發區的總規劃面積為120平方公里，是老城區8倍多；目前已經開發的面積是老城區的2倍多。上海浦東新區經過短短的10年建設，第二、三產業的增加值已經占上海的22%，工業總產值占上海的13%。
我們正處于計劃經濟向市場經濟轉化的轉軌時期，開發區不僅具有實現區域開發的功能，還有進行制度建設和機制創新試點的功能。目前，開發區的優惠政策空間已經不大，提高開發區的競爭優勢，要靠制度建設和機制創新。特別是加入WTO后，許多政策和制度要與國際接軌，開發區可以作為試點和示范，起到承上啟下和承外啟內的作用。
因此，要把開發區的建設和布局與城市化和老城市延伸結合起來；把開發區的政策環境建設與制度創新結合起來。
（二）大部分地區實行相對獨立的開發區管理體制
一個好的制度設計需要組織保證。在現行條塊分割的體制下，園區內的體制改革試點經常遇到區外舊行政體制的制約。獨立的開發區管理體制有利于把改革試點與區外行政管理體制隔離開來，可以用區內的職能轉變和統一對外，克服區外條塊分割的體制弊端。因此，為了減少區外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點的順利實施，實行相對獨立的開發區管理體制更有利。一段時間內，我國大部分地區的開發區還將實行相對獨立的管委會體制。要繼續實行精減機構、簡化程序，政務公開的原則，克服管委會擴大膨脹的趨勢。
（三）區域內統一規劃，合理配置資源，發揮整體競爭優勢
開發區之間要不要競爭，應在多大范圍內競爭，是目前開發區規劃和建設中面臨的一個兩難問題。設立開發區大都是政府行為，開發區之間的競爭不同于一般競爭性行業的企業競爭。一方面，區域間開發區的競爭有利于促進政府轉變職能和制度創新，改善投資環境。但另一方面，過度競爭可能導致公共資源的浪費和資源配置扭曲。由于大部分開發區的公共基礎設施投資是政府投資，過度競爭可能導致公共財產的浪費。地區優惠政策實際上是間接的政府財政補貼，不恰當的優惠政策也會導致企業資源配置行為扭曲。實際上，地區優惠政策競爭的結果是政策趨同，最終開發區的競爭優勢還取決于制度和區位優勢。
因此，開發區應是區域間的競爭，而不是區域內的競爭，區域內的開發區建設應該統一規劃和布局，優化配置公共資源。如，新加坡是一個城市國家，實行產業布局園區化的戰略，建立了30多個工業園區，成為世界上工業用地占國土面積比例最大的國家之一。新加坡工業園區開發建設采取一級政府統一規劃，專業化分工建設、管理和服務，協調配合的模式。我國臺灣地區則是先建一個“新竹”科技工業園，布局滿了以后，又在臺南開辟開發區。
根據我國的實際情況，開發區建設至少應該在市一級實行統一規劃。有些欠發達地區可以實行省一級統一規劃，集中精力辦好幾個高質量的開發區，使其發揮擴散作用。
在現行財稅體制下，影響統一規劃和集中開發的關鍵問題是利益關系，不僅涉及到各級政府的財稅收入，還涉及到行政權力，以及政府和事業單位的人員安排等問題。各級政府最關心的問題是統一規劃后利稅是否都被收上去，多余的行政人員如何安置，GDP業績如何計算等。因此，要建立合理的利益機制來協調區域內開發區的利益關系。可以實行聯合出資，委托專業機構運作管理辦法，集中財稅，按投入比例分配，調動各方面的積極性。
（四）實行政資分離的開發區資產運營管理體制
開發區是政府為主導的特殊產業，其產品是提供企業發展的公共平臺。開發區的資產運營管理不同于政府行政管理，其管理機構是經營和服務性機構。開發區資產運營管理包括從區內規劃、開發建設、推介招商、產業用地和廠房的出租，到區內日常服務和管理等。因此，應實行政資分開，把開發區資產運營管理職能從管委會中剝離出來，建立專門的園區資產運營管理公司，負責開發區的建設、運行和服務。
要把開發區資產運營管理機構與一般的建筑和服務商區別開。開發區資產運營管理機構主要負責融資和組織實施。有些開發區自己成立開發施工隊伍。這部分應該社會化，采取競爭招標的方式發揮商業機構的作用。
開發區管委會則主要承擔制定政策，行使上一級政府賦予的審批和行政權力，以及對資產運營公司實行監督管理。
（五）公共基礎設施與商業開發分離，實行專業化運行管理
開發區的基礎設施包括公共基礎設施（道路、水、電、氣等）、產業基礎設施和生活服務設施等。從理論上來說，公共基礎設施具有公益性，屬于政府職能范疇；廠房和生活服務設施是商業性的，可以商業化運營。目前，我國大部分開發區實行公共基礎設施與工業用地開發一體化，開發區的運行管理機構既要負責經濟開發的任務，又要承擔城市建設的責任。既然開發園區具有拓展城市的功能，并納入城市發展規劃，應該把城市公共基礎設施建設功能從工業和商業用地開發中分離出來，由城市公共事業部門負責。新加坡的經驗是，根據工業園區基礎設施的性質實行專業分工建設管理，工
業園區的裕廊管理局只負責工業用地和廠房開發，以及運行服務；陸路管理局負責園區道路和水電氣公共設施建設；建屋局負責園區職工住宅。
（六）開發區資產運行管理機構需要特殊制度安排
開發區是一種特殊商品。其非公共基礎設施建設也不同于一般的房地產開發，需要特殊的制度安排。一是開發區的開發建設必須有一定的超前性，投資規模大，回收期長，不確定性強，風險較大，通常民間資本不愿意進入。二是開發區要提供高質量低價格的設施才能吸引企業來落戶，入駐企業還要符合建區的目標。如果完全靠商業化開發將會提高設施價格。三是一部分開發區要重點扶持中小企業，部分面向中小企業的低價工業廠房屬于政府扶持中小企業的政策范疇。因此，開發區的資產運行管理機構還不能完全按照以盈利為目的普通公司模式運作。
開發區基礎設施和服務的性質決定了運營管理機構的性質。根據國際經驗，大規模的集中工業用地開發大都是由政府資助，開發機構大都是非營利性機構，采取特殊法人制度，或者是國有企業和政府參股的財團。如，日本的區域開發公團是特殊法人，開發資金主要來源于郵政儲蓄、政府債券等。新加坡的裕廊鎮管理局是法定機構，是政府獨資的非營利性機構，按公司化模式運作，專門從事工業園區的工業用地和廠房開發與管理。而一些小型科技園或工業園的開發機構多是政府參股，以企業為主的聯合開發機構，政府不直接參與利益分配。如，意大利的科技園區聯合體是由地方政府、研究機構、企業、大學和金融機構組成的；美國德州東南生物科技園是由兩家大公司為主，研究機構和大學，以及州和地方政府共同出資的共建單位，具有孵化器性質。
因此，應根據開發區的性質和特點對開發區的運營管理進行不同的制度安排。
政府規劃的、大規模集中開發的開發區，以政府投入為主，其運行管理機構要執行政府規劃的意圖。因此，政府與開發區運行機構的關系是委托和被委托的關系，實行政府授權管理，采取特殊法人的治理結構。開發運行機構在政府安排的制度框架下，自主經營。政府通過建立制度規范來約束運行管理機構，而不是直接干預其經營；政府在給予資助和補貼的同時，對其提供的產業基礎設施價格實行上限控制。
一些小型科技園將對地區經濟有一定的帶動作用，但是，其商業性較強，最終將成為以盈利為目的的實體。這類小型園區要服從政府的地區規劃，在發展初期，政府將給予鼓勵和扶持。可以采取企業、研究機構和大學、財團、政府等組成的聯合體形式，這樣一方面可以減少建設的盲目性；另一方面，可以在建設初期就能夠按照市場經濟的運作模式進行管理，提高效率。
開發區的建設應該發揮民間資本的作用。對一些短期內能夠回收的基礎設施項目，可以允許民間資本經營或有民間資本參與，這樣可以減少非公益設施建設的盲目性。
（七）開發區政策與WTO規則接軌
我國已經進入WTO，開發區的管理體制和政策要逐步與WTO規則接軌。
WTO條款對開發區政策的影響主要有以下幾個方面。一是補貼與反補貼協議的影響。“補貼與反補貼協議”中將補貼分為禁止、允許和限制三類。禁止的補貼是指對出口和進口替代實行補貼。允許的補貼是社會效益較大的公共財政支出范圍內的補貼，如，政府資助競爭前和共性技術研究開發；對落后地區的轉移支付；對環境保護投入補貼；扶持中小企業等。限制的補貼介于禁止和允許補貼之間，需要滿足兩個基本條件才可行：一是不針對特定企業與特定行業，對各種經濟成分的企業一視同仁，公平對待，特別是要對外企實行“國民待遇”；二是要把補貼控制在一定數量之內，不影響其他成員國的利益，不構成競爭威脅。?二是與投資有關的協議（簡稱“TRIMs”）的影響。在加入WTO時，我國政府已經承諾取消并停止執行通過法律、法規或其它措施，對外國投資者實施貿易平衡和外匯平衡要求、當地含量要求和出口實績要求，以及轉讓技術要求。外商投資法律和政策已經作了相應修改。
三是與貿易有關的知識產權協定（簡稱“TRIPS”）的影響。《知識產權貿易協議》為全球實現更高標準的知識產權保護奠定了基礎，TRIPS把已有的知識產權國際公約分為三類：第一類是基本完全肯定、要求全體成員必須遵守并執行的國際公約，包括《保護工業產權巴黎公約》、《保護文學藝術作品的伯爾尼公約》、《保護表演者、錄音制品制作者與廣播組織公約》、《集成電路知識產權條約》等4個國際公約；第二類是基本完全肯定、要求全體成員按對等原則執行的國際公約，包括十幾個國際公約，主要是巴黎公約的子公約；第三類是不要求全體成員遵守并執行的國際公約，主要有《世界版權公約》、《錄音制品公約》等(參見《2000年中國科技發展研究報告》，第314頁，社會科學文獻出版社，2000年12月)。
綜上所述，與WTO接軌不是不能實行優惠政策，而是要調整優惠環節、優惠對象和方式。因此，要清理開發區政策，在遵守WTO原則的基礎上，廣泛借鑒國際經驗，進行適時調整，最大限度地利用允許的政策空間，以促進開發區的進一步規范發展。
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