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新形勢下中國財稅體制改革與財稅法制建設的應有理念
黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標和建成完善的社會主義市場經濟體制的戰略部署，十六屆三中全會將其具體化為“中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”，就實施這一戰略部署的目標、指導思想、原則和具體措施等作了全面規劃和具體設計。《決定》深刻指出，完善社會主義市場經濟體制，不僅要更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，而且要健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，要完善經濟法律制度，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。（參見“中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”單行本第12—13頁，人民出版社2003年10月第1版。）財稅法制作為國家宏觀調控重要組成部分之一的財稅調控與經濟法律制度的結合點，作為政府提供公共產品和公共服務的重要制度保障，在新的形勢下，在完善社會主義市場經濟體制的偉大進程中無疑具有非常重要的地位和作用。?
那么，在全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制的新的歷史時期，在貫徹“五個統籌”、健全國家宏觀調控、完善政府社會管理和公共服務職能的今天，在堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展的今天，我們進行財稅體制改革與財稅法制建設究竟應具備什么樣的理念呢？筆者認為：
一、財稅體制改革與財稅法制建設應統籌兼顧、全面考量、整體設計
這既是貫徹“五個統籌”（即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求。）
的需要，也是財稅工作內在規律的必然要求。改革開放20多年以來，我國的經濟建設取得了舉世公認的成就：我們的人均國民收入2003年已經超過1000美元，國內生產總值超過11?6萬億元；國家財政收入大幅增長，2003年超過2萬億元，而2004年僅上半年全國入庫稅款就近1?3萬億元（12991億元，同比增長26?2%，增收2693億元）；高科技（神州5號等）和交通（青藏鐵路等）、能源（西氣東輸、西電東送、南水北調等）等基礎設施建設一日千里。但也存在著突出的問題，如經濟結構不合理、分配關系尚未理順、農民增收緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等，其重要原因就在于我國現行的經濟體制還不完善，生產力的發展還面臨著許多體制性障礙，其中當然也包括財稅體制方面的障礙。譬如，在城鄉分割方面，地方財政困難尤其是鄉鎮財政困窘、農村財稅制度不合理無疑是重要成因之一；在區域經濟發展不平衡方面，也暴露出稅收區域優惠政策、財政轉移支付制度方面的嚴重不足；在經濟發展與社會發展失衡方面，現行財政特別是地方財政比較熱衷于搞經濟建設、搞“形象工程”、“政績工程”，投資盲目，（可以說，我國目前經濟過熱的形勢，在很大程度上和政府推動、和積極財政政策未能及時調整有關。）資金浪費驚人，而社會管理、教科文衛等公共服務、社會保障等方面的資金則嚴重短缺，財政的“越位”、“缺位”、“錯位”現象同時存在，這和我們的國家預算制度形同虛設、財經法紀廢弛無疑有很大關系；在人與自然的關系方面，耕地銳減、原煤、原油等能源過度耗費、水資源嚴重短缺、二氧化硫排放世界第一、珍稀動植物品種數量減少，都或多或少地與我國房地產等資源稅制保護的力度和廣度不夠、綠色環保稅制依然闕如有關；在國內發展與對外開放方面，內外稅制不統一、出口退稅機制不暢等問題仍然未能得到制度性解決。而就財政工作的內在規律而言，財稅法作為調整財政收入、支出及管理等行為以及由此而產生的社會關系的法律規范的總稱，它直接關系到經濟資源在中央財政與地方財政之間，在國家、企業和個人之間，在社會再生產各個環節之間的配置；關系到經濟利益在各地區、各部門、各行業、各“私人經濟個體”（包括企業、家庭和個人）間的再分配；關系到經濟的發展（如經濟結構、產業結構、經濟周期的調整）、社會的穩定（如地區差距、城鄉差別、貧富分化的調節）和國家政權的維護（如政府管理和公共服務支出的確保）。其涉及面之廣、影響力之大、矛盾集中度之深，是任何其他法律制度的變革所無法比擬的。因此，財稅體制改革與財稅法制建設，無論是中央與地方間事權、財權、財力的劃分，稅種的興廢、主體稅種（稅制結構）的選擇、稅率高低及結構的確定，還是具體稅收征納制度、國債發行制度、預算收支制度、財政轉移支付制度、出口退稅制度、農村費稅制度的改革，都是牽一發而動全身的事業，都涉及到全國范圍內方方面面利益的調整，都是在多方面“作戰”，必須慎之又慎，統籌兼顧、全面考量、整體設計。否則，就有可能激化矛盾，影響社會安定，阻礙經濟發展。也正是因為我們的財稅體制改革與財稅法制建設還面臨著如此眾多而又盤根錯節的問題，故我們稱之為“啟動新一輪的財稅體制改革和財稅法制變革”以期全盤規劃，也誠不為過。
二、財稅體制改革與財稅法制建設應貫徹“以人為本”的科學?發展觀，建立和健全適應社會主義市場經濟發展需要的公共財政管理體制
“以人為本”的科學發展觀，要求我們的一切工作要以人民群眾的切身利益為思考問題、解決問題的出發點、著力點與歸宿點，使人民的生活品質得到更快的提高，實現經濟社會和人的全面、協調、可持續發展。反觀新中國成立后我國財政發展的歷程，計劃經濟體制下，我國的財政本質上是生產性財政、建設性財政，政企不分、政府包辦經濟是其特色。改革開放以后，由于片面地理解了“以經濟建設為中心”這一政策方針，我們政府的工作、我們財政預算支出的著力點，不是提供好公共服務、加強社會管理、搞好社會保障，以此為經濟個體的經濟運行營造良好的宏觀經濟環境、社會環境和法律制度環境，而是繼續“越位”熱衷于經濟建設，忙于上項目，搞達標工程、形象工程，沒能真正從行動上把財政的“一要吃飯二才是建設”的位置擺正。如此一來，建設性財政連年超支，經常性財政也入不敷出，其必然結果是：盲目建設、重復建設盛行，資源浪費、貪污受賄現象嚴重，政務支出、教科文衛等公共支出嚴重不足，市場有效配置資源的功能受到嚴重的沖擊、扭曲和束縛。在稅制建設方面，直接作用于生產流轉過程的流轉稅比重過大（超過70%），而調節收入差異、平衡社會財富的所得稅、財產稅則明顯不足（不足30%）。由于財政（稅收）收入主要來源于生產流轉領域，所以各級政府尤其是地方政府的視點，更多地是關注當地經濟“盤子”的大小，關注的是轄區內企業數量的多寡，而對納稅人尤其是個人納稅人的服務則明顯不足，個人的公共服務需求受到漠視。為經濟而經濟，國家財政職能、政府服務職能與市場功能嚴重錯位，一方面妨礙了市場對資源基礎性配置作用的充分發揮，妨礙了正常的私人經濟秩序的形成，另一方面也漠視了人本身的最切身需要，忽視了貧富差別的調節，忽視了社會與經濟的同步、協調發展，致使人民群眾從改革開放中得到的實益與我國GDP的快速增長很不相稱，也造成了國土資源、環境資源、財政資源的巨大浪費與社會矛盾的尖銳化。因此，這種狀況必須通過頒布《財政收支基本法》、修改《預算法》、完善稅法稅制，建立、健全以滿足社會公共需要為目的、以經常性支出為主的公共財政體制予以改變。
三、財稅體制改革與財稅法制建設應以立法為主導，并與行政體制?改革、政治體制改革配套實施
這既是“依法治國”的邏輯必然，也是從根本上解決我國一系列深層次的財稅問題的必由之路。財政本質上是公共經濟、政府經濟，財政工作、財稅法制實踐實質上是政府“公權力”全面介入“私人經濟個體”的經濟生活，它對私人經濟的交易秩序、對私人的經濟福利影響非常巨大。（在許多OECD國家，如澳大利亞、加拿大、德國、希臘、冰島、瑞典、土耳其、美國等，其政府支出（財政支出）要占到GDP的40％、50％以上。在我國2003年，國內生產總值（GDP）為116694億元，而全國財政收入達到21691億元（不含債務收入），財政支出24607億元，財政收入占GDP的19％，財政支出占GDP的21％。如果加上預算外資金等收支則占GDP比重當在30％以上。此說明財政活動對私人經濟的影響是非常大的，它意味著“私人”勞動成果的1/3以上要無償轉移為財政資金，此亦說明對私人財產權的保護不僅是民法的任務、刑法的任務，在很大程度上更是稅法的任務、財政法的任務。資料來源：經濟合作與發展組織編著、財政部財政科學研究所譯：《比較預算》，人民出版社2001年12月第1版，第13頁。《中國2003年國民經濟和社會發展統計公報》、《關于2003年中央和地方預算執行情況及2004年中央和地方預算草案的報告》，新華網：http：／／www?qianlong?com／?2004?02?27 00：55：55.）
正因為如此，西方現代社會的憲政過程、西方社會“稅收法定主義”的確立過程實際上是與“民主財政”、“法治財政”相伴而行的。人們通過“契約”（立法），以對個人財產權的讓渡（納稅）換取政府提供公共產品和服務。因之，政府的存在不是為其自身的存在而存在，而是為納稅人服務、為增進納稅人福利而存在。這種觀念深入人心，其邏輯的結果就是政府的事權、政府的支出范圍要依人民的公共需要而定，政府的收入要經由納稅人（或其代表）的同意始可征收，而其“同意”的方式即是立法機構的立法。因此，現代西方市場經濟國家，無論是成文法國家，還是判例法國家，在事關財政收入、支出及相關管理事項上，無一不是以法律定之；在關涉納稅人基本財產權的財政、稅收的重大事項上更是在憲法中作出明確規定。反觀我國自改革開放以來的20多年里，無論是80年代的財政“大包干”體制的確立和兩步“利改稅”的推行，還是1994年的“分稅制”財政體制和全面工商稅制改革，都是在行政主導下，主要是以國務院的《條例》（或《暫行條例》），甚至是以《通知》、《決定》等政策文件形式下發實施的。據筆者初步統計，迄今為止國家立法機關通過的財政、稅收方面的法律和決定只有20多件（其中正式的法律僅8部（這8部法律是《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《政府采購法》、《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》以及1958年6月第一屆全國人大常委會第96次會議通過的《農業稅條例》。）），25種稅只有3部稅種稅法（其中《農業稅條例》還是50年代通過的）。而國務院制定的財稅法規與法規性文件有200多件，財政部、稅務總局等制定的財稅規章及其他規范性文件更多達3000多件，此外還有為數眾多的地方性財稅法規和地方政府規章。其結果是財政法律體系不健全、財稅法律制度總體立法層次不高、透明度差、法律規定之間矛盾沖突之處甚多，由此而帶來財稅法律權威性差，財稅法紀松弛，稅外收費、亂收稅（費）現象非常嚴重，財政資金隨意流用、浪費驚人等弊病。這種行政主導下的財稅體制改革與財稅法律的制度建設，80年代雖曾有全國人大常委會的空白授權（其后又經《立法法》再次確認），（參見《中華人民共和國立法法》第8條之（八）和第9條的規定。）能收方便快捷之效，但其弊病也非常明顯，突出表現在政府尤其是財政、稅務部門的權力過于集中（集財稅立法、執法、用財、監督于一身），缺乏嚴格、公正、民主的立法程序，缺少民主監督與權威法律保障，極易產生權力膨脹、權力尋租、財政腐敗，諸多政府高官的腐敗問題也多與其能隨意掌控政府財政、財力有關。而另一方面，由于缺乏行政體制、政治體制的配套改革，各級政府、政府各部門的財權與事權不相稱、財力與服務不對應，精心設計規劃的財稅改革措施因此有不少未能如期出臺，有的即使強力推行也業績不佳。如“分稅制”財政體制、如農村稅費制度改革、如出口退稅制度的實施等都曾出現過強烈反彈，顯然表明在財稅改革問題上，沒有行政體制、政治體制的配套改革，沒有各級政府、政府各部門間事權、財權、財力的明確劃分，不通過高位階的立法如《財政收支基本法》、《財政支出管理法》、《稅收基本法》等從制度上予以保障，是很難理順中央與地方、理順國家、企業、個人之間的利益分配關系的。
四、財稅體制改革與財稅法制建設應突出重點，量力而行，積極穩妥地分步實施
財稅問題盤根錯節，財稅體制的改革與財稅法制的變革涉及到方方面面的利益再調整，它與國家經濟的發展、社會政治的穩定、人民生活水平的提高都有直接關聯，所以應當統籌兼顧、全面規劃設計，但在具體實施步驟上則必須突出重點、量力而行、分步實施，以盡量減輕對整個社會帶來的震蕩。?
所謂“突出重點”，是指在眾多的財稅問題中，應抓住最主要的環節，著力解決我國目前經濟社會發展中最為突出的財稅矛盾，著力解決關系人民群眾切身利益的最突出的財稅問題。前者如財政分稅制立法的完善（即《財政收支基本法》的制定）、《預算法》的修改、增值稅制的轉型（由生產型增值稅向消費型增值稅轉變）、出口退稅機制的完善、內外資企業所得稅法的統一、產權市場、資本市場稅制的改革（證券交易稅、信托稅制等）、中小企業、高新技術企業稅收優惠的確立，后者如《個人所得稅法》的修改、社會保障稅制的建立、財產稅制的完善、農村費稅制度的綜合改革等，都是目前應當特別予以關切的財稅法制問題。所謂“量力而行”，是指要把握好財稅體制改革與財稅法制變革的力度，把改革的力度和各方面（包括國家財力、企業和個人承受能力）所能承受的程度有機地結合起來，使國家的財稅宏觀調節保持在合理的“度”的范圍之內，避免對經濟、社會、政治和居民個人產生劇烈的沖擊。所謂“分步實施”，是指要切實把握好各個具體財稅制度變革措施的出臺背景、時機，分輕重、別緩急、講程序，有條不紊地漸進改革。?
總之，突出重點，強調的是財稅改革與發展的必要性、迫切性，量力而行關注的是財稅改革的現實可行性，而分步實施則強調對改革時機的把握。這一理念歸根到底是要我們把財稅體制改革與財稅法制建設的必要性與現實可行性有機地結合起來，適時、適度地加以改革，而不能在目前經濟快速發展（同時也是極其脆弱）的階段，再推行一攬子的整體改革，否則，將會給整個社會帶來巨大的震動。因此，我們的財稅改革必須是整體設計，但應分步實施，作“有進有退”、“有增有減”地漸進式改革。
五、財稅體制改革與財稅法制建設既要面向國際，但更要立足于中國?國情，要實現科學性、縝密性與現實的可操作性的有機結合
當今世界是開放的世界，經濟全球
化、貿易自由化、金融一體化、制度趨同化的進程加快。伴隨著科技的發展、互連網的廣泛使用、交通業的日益發達，現今社會的人才、資本、技術等生產要素的跨國流動越來越易，也越來越頻繁。國際稅收競爭、公共服務品質好壞的競爭的客觀存在，迫使我們在有關財稅體制改革與財稅法制建設方面不能不面向國際，廣泛借鑒和吸取他人財稅體制改革與財稅法制建設方面的成功經驗，以使我國的財稅體制與制度符合世貿組織的要求，符合國際慣例的要求，符合對外開放、參與國際經濟競爭的要求。同時，我們還必須清醒地認識到，我們是在社會主義市場經濟體制條件下，是在經濟加速轉軌，制度亟待轉型，經濟結構、產業結構、地區發展等方面都極不平衡的情況下進行財稅體制改革與財稅法制建設，地域遼闊、人口眾多（尤其農民眾多）、資源貧乏、財稅法治觀念淡薄與文化素質的落后是我國的特色。在此眾多的約束條件之下，沒有現成的模式可供照搬和移植。正如上世紀中葉公共行政大師羅伯特？達爾在《行政學的三個問題》中所說：“從某一個國家的行政環境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須把那個特殊場合加以研究以后才可以判定”。（轉引自［美］艾倫？魯賓著：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》（第四版）之《譯叢》總序，中國人民大學出版社2001年10月第1版。）
因此，我們惟有在借鑒他國經驗的基礎上，從現實的中國國情出發，實事求是，走群眾路線，充分尊重人民群眾的首創精神，充分發揮中央與地方的兩個積極性，充分發揮財稅、法律專家的理論指導與智力支持作用，把財稅體制、財稅制度應有的科學性、縝密性與現實的可行性、可操作性有機地結合起來，從而真正建立健全適應我國社會主義市場經濟體制發展需要的財稅體制與財稅法律制度，為經濟社會和人的全面發展，為全面建設小康社會提供強有力的制度保障。
中國人民大學法學院·朱大旗
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