分稅制改革中中央與地方稅收關系的探索

分稅制改革中中央與地方稅收關系的探索

  一、稅制改革中中央與地方稅收關系上存在的問題
　　　1994年分稅制的建立，使得中央與地方之間明確劃分稅收收入（也即劃分事權），順應了現代市場經濟環境，是我國規范中央與地方各級財政事權的具有歷史意義的開端。但是，在分稅制運行將近10年的實踐過程中，中央與地方的稅收關系在良性改變的同時也積累了一系列亟待解決的問題：
　　（一）政府職能并沒有完全的重新界定。中央政府和地方政府都還在不同程度上介入商品性生產，導致中央政府和地方政府的事權劃分也不清楚。我國憲法雖然對各級政府間的事權劃分作了大致的規定，但在經濟方面的事權和財力劃分不明確，上下級政府間事權相互交叉，混淆不清。事權劃分具有不確定性，致使財源劃分也存在著很大的困難，所以，完善分稅制中處理中央與地方稅收關系擺在我們面前最關鍵的難題，就是確定中央與地方的事權究竟要如何明確劃分，進而具體確定中央與地方的稅收來源，劃分好中央與地方的稅收收入，充分調動各級政府發展經濟的積極性。
　　（二）1994年開始的分稅制下，我國中央與地方之間的稅收劃分大致如此：中央稅包括了增值稅、消費稅、關稅、中央企業所得稅等等；地方稅包括了地方企業所得稅、企業稅、個人所得稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅、印花稅、遺產贈予稅等。共享稅包括增值稅、資源稅、證券交易稅等。這是分稅制改革初期必須協調好中央與地方前提下的劃分。而且，為了使地方稅收保持一定的規模，還把一部分中央稅基讓渡給地方。但隨著社會主義市場經濟的發展及財稅體制的進一步完善與國際接軌，這種劃分越來越不合理，阻礙著中央與地方稅收關系的積極協調發展。比如，個人所得稅劃歸地方，不利于其收入再分配作用發揮；企業所得稅按行政隸屬關系劃分，易導致各級政府對其所屬企業進行干預。
　　（三）分稅制改革后，中央財政收入迅速增加，超過了地方財政，這符合分稅制的指導思想，但這種從我國原有的財政包干制下地方稅收收入多于中央稅收收入的狀況的轉變，使得地方政府一時間難以適應，1998年，全國31個省直轄市地方財政收支都出現逆差，并依賴于中央“稅收返還”來彌補財政收支缺口。雖然這正是中央調控能力增強的顯示，但同時又帶來了一些新的問題：
　　1、下一級政府為了爭取較多的上級政府財政“補貼”，不時要花費大量精力、時間或其他資源，政府系統內部的“公關工作”增多了。
　　2、由于地方政府權力受限，不能進行債券融資，有的地方政府就變相地通過地方融資機構在境內外發行債券或拆借資金，這些隱性的行為缺乏必要的規范，往往會積累起相當的地方政府債務風險。
　　3、地方政府在感到財政收入不足，上級財政“補貼”也不足，同時又無力變相發債借錢時，往往慣性地利用手中職權向社會強行攤派或收費，使預算外財政收入迅速增加，這不僅加重了群眾負擔，而且影響了政府的聲譽。這種現象在我國幾乎普遍存在，分稅制改革開始的頭幾年尤為突出和嚴重。
　　（四）分稅制改革使中央財力得以進一步集中，更好地對地區間財政資金進行轉移和配置，與之相配套的一個重要制度是“轉移支付”制度。而我國轉移支付制度的構建和完善明顯滯后。1994年以來，中央一直用“稅收返還”的過渡性辦法替代轉移支付，1996年開始試行“過渡期轉移支付辦法”，但數量甚少，而且“規范”的程度很小，起不到應有的作用。比如，云南省1999年上繳中央252億元，而當年全省稅收收入（地方稅收收入＋25%增值稅收入＋轉移支付）僅187億元，對于身為西部大開發省份的云南而言，發展經濟資金尤為重要，但其上繳額遠大于自身使用額，這是西部省區鮮見之事，如果轉移支付起不到應有的作用，在數量和“規范性”等方面不能得到及時提高，那么，將嚴重打擊地方政府發展經濟的積極性。分稅制改革強化了中央財力的集中，但同時也削弱了地方的財權，中央與地方的稅收關系中的存在的問題，也正是財稅體制改革的核心問題。如何調動中央與地方的積極性，為鼓勵地方政府發展經濟，如何正確劃分中央與地方的事權，如何“規范”地增加地方政府財政收入等等，都是進一步完善分稅制需要研究和解決的重要問題。
　　　　二、解決中央與地方稅收關系中存在問題的對策研究
　　如何解決上述中央與地方稅收關系中存在問題呢？關鍵也就是如實地處理好中央政府與地方政府的事權劃分，處理好中央與地方的稅收劃分，以及運用好配套的轉移支付制度，具體而言：
　　（一）規范中央與地方政府的事權范圍，規范中央與地方的事權范圍，是以我國的政治體制改革和產權制度改革為依托的，各級政府必須從盈利性的商品生產投資中徹底退出，將這種盈利讓渡給企業和個人，而其自身職能向滿足公共需要轉變，這是劃分清楚中央與地方事權的必要條件。所以，首先應積極地推進政治體制改革和產權制度改革，建設良好的政企分明的外部環境。其次，政府以滿足公共需要、提供公共產品為己任的理論為分稅制奠定了基礎，我們應該明確政府的職能是提供公共產品。這樣，按照公共產品的層次性來規范各級政府間的事權與支出范圍，中央與地方的事權劃分就會自然而然清楚起來：全國性的公共產品由中央政府來提供，地方性的公共產品由地方政府來提供。對許多需要各級政府共同承擔的事務應按照支出責任和受益程度的大小具體情況具體分析來確定各級政府負擔的開支的比例，并以轉移支付的方式將資金歸集到承擔具體事務的政府。最后，長遠看來，需要用法律手段、經濟手段調控地方財政活動，因為，完善后的地方稅制能適應當地經濟環境變化的需要，并為履行地方財政職能提供必不可少的財政收入，而且，各級政府的稅收活動應當實現法制化。一旦地方政府責任和權力具有高透明度，就會自覺地節制自身的短期行為以接受外部約束，使長遠利益得以實現。在解決事權之后，就可以以此來劃分財權，使二者統一起來。
　　（二）重新劃分中央稅與地方稅。劃分中央與地方之間的稅收，綜合美國財政學者塞利格曼提出的三原則（效率原則、適應原則、恰當原則）與迪尤提出的二原則（效率原則、經濟利益原則），以及從受益角度，財政職能角度、效率和公平角度考慮，中央與地方稅收劃分的理論原則大致有：(1)按稅基特性劃分。稅基廣的或富于流動性的稅種應劃歸中央稅；反之，應劃歸為地方稅。(2)按稅種的調節作用劃分。對收入與財富具有再分配作用的稅種、對經濟波動有緩沖作用的稅種，對級差收入具有調節作用的稅種，以及其他實施宏觀調控作用所必須的稅種應劃歸中央稅，反之，應劃歸地方稅。(3)按征稅效率劃分。由中央征收效率較高的稅種應劃歸中央稅，反之，應劃歸為地方稅。結合我國實際情況及稅收劃分理論原則來看，我國目前的稅收劃分格局大致可以做如下變動：(1)將對收入分配和經濟波動調節的作用越來越顯著的個人所得稅，對財富分配具有調節作用的遺產贈與稅，以及稅基廣泛的印花稅劃歸中央稅。(2)將資源稅仍作為共享稅，但應改變按資源品種劃分，讓地方占大部分收入的狀況。調整后的資源稅統一由中央征收，中央與地方各分享收入的50%或者中央按更大的比例分享，以有利于對級差收入的調節。(3)隨著以財產稅為主體的地方稅制的健全發展，應適當縮小共享稅的比重，而這個舉措也必須有良好的轉移支付制度作為支持，以保證地方的財政收入與支出平衡。
　　（三

）減少地方政府短期行為和保證地方財政收入要同時兼顧。分稅制改革暫時性地給地方財政帶來很多困難，也由此引發了地方財政的一些短期行為。那么，如何來解決地方財政的困難，使地方財政節制自己的短期行為，但同時也能保證地方財政收入呢？最根本的一點是：積極地推行“低稅率、寬稅基”的稅制改革政策。分稅制改革后，地方財政收入的取得變為地方稅、共享稅和中央返還三個渠道，主財源轉向中央，次財源留歸地方。但由于長期實行的“高稅率、窄稅基”與稅種單一的弊病，分稅制改革使地方財力遭到了嚴重的削弱，如云南省，它是全國唯一以消費稅為主體的省份，（因為煙草業為云南省的支柱產業）1995年，其消費稅占“兩稅”收入的55.5%。全部上繳中央，造成云南地方財政收入水平比全國平均水平還低。如此一來，加寬稅基，擴大稅源，改善地方稅源結構，成了增加地方財政收入的根本所在。其次，地方政府應積極發展地方主力稅種。培育地方政府的主力稅種對增加地方收入，改變地方稅種單一的局面大有益處。根據我國當前的經濟發展水平和稅制結構現狀，借鑒國際上成功的經驗，可以把財產稅、營業稅、城市維護建設稅作為地方稅主體稅種，它們的稅源都很充足穩固，而且絕大部分是歸屬地方稅收，必將成為地方稅的重要稅收來源。另外，如果有明確的償還基礎，財政支出范圍也明確界定，且擁有的資產是一個可計算和變現的概念，那么，政府將擁有相對獨立的地方財政體系，可以發行政府公債。這有利于地方政府以“公債”這種比較規范的融資形式來為一些資本項目籌措資金，從而也抑制其它諸如亂收費、亂集資、亂攤派的形式來籌措政府資金的惡劣做法。而且，債務籌資有還本付息的壓力，這有助于政府對支出進行成本收益分析，謹慎處理。最后，1997年以后開始實施的費稅改革是直接針對地方稅收收入削弱而導致的強行攤派和收費的措施。當時，農村流行的一句順口溜叫做：“一稅輕、二費重、三攤四派無底洞。”據不完全統計，河北省1996年各種收費和攤派146.15億元，占全省財政收入的56.52%，占地方財政收入的96.29%，比例之大，令人瞪目結舌。可見，費改革對于“費擠稅、費侵蝕稅基、弱化稅收地位和作用”的惡劣現象，有積極改善作用，費稅改革必須進一步推進和完善。
　　（四）使“稅收返回”這種權宜之計真正由轉移支付制度替代，成為分稅制改革的積極的配套措施。首先，就必須建設好轉移支付制度，使其成為解決各級政府間財力分配不均衡以及經濟發展程度不同的地區實現公共服務水平均衡化的主要途徑。當中央與地方的事權劃分清楚后，同級政府間由于經濟發展、自然條件、文化歷史等因素造成的財政橫向不平衡將成為轉移支付的根據，中央政府應以彌補地方財政缺口，緩解地區間發展不平衡，加強宏觀調控，解決受益外溢的補償和特定的社會需要為目標，健全和完善轉移支付制度，使其具有多數國家轉移支付制度所共通的幾個特征，以發揮其應有的作用，調動地方政府發展經濟的積極性：(1)轉移支付彈性化，中國是一個復雜的經濟大國，只有視地方經濟發展水平靈活確定補助額，才能將轉移支付的作用充分發揮。(2)轉移支付的公式化。我國目前轉移支付采取“基數法”，從長遠看，采用國際通用的因素法將是一個必然。中央政府將選取一些不易受人為控制的對地方財政支出有影響的主要因素，如人口數量、城市化程度、人口密度、人均GDP等作為實行轉移支付的依據，公式化確定各地轉移支付額，規范中央與地方之間的財政關系。(3)轉移支付法制化。我國應考慮編制轉移支付預算，建立健全完整的司法預算程序，把轉移支付預算上升到法律層次，以有法可依，杜絕隨意性和不必要的行政干擾。(4)轉移支付的制衡化。我國正處于體制改革轉軌時期，政府行政管理職能與經濟管理職能仍未能合理界定，為了保證轉移支付制度的正常運行，就應特別注意權責的劃分和落實，形成有效的制衡機制。
【參考文獻】[1].叢樹海.1994年中國稅制改革探析[J].財經研究，1994,(5).[2]吳俊培.論中央與地方的財政關系[J].經濟研究，1994,(4).[3]夏進.稅收理論與稅務改革研究動態[J].經濟學動態,1994,(4).

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