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淺析巴西農村養老金計劃及其對中國的啟示
淺析巴西農村養老金計劃及其對中國的啟示作者：白維軍
論文關鍵詞：養老金計劃 非墩費 政府責任 農村養老保障
論文摘要：巴西的非繳費和政府主導型農村養老金計劃，為我國農村養老保障制度的構建提供了有益借鑒。綜合考量巴西的成功經驗和中國大部分農村經濟欠發達的實際情況，構建一個“家庭保障+土地保障+‘零支柱夕，的農村養老保障模式；并且實現政府在”新農保“中制度安排、財政政策以及行政管理上的責任回歸，是一項積極而有效的政策選擇。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和經濟實力最強的發展中農業大國，農業人口和農業經濟在整個人口結構與國民經濟中占有重要地位。例如，2007年巴西農業人口3540萬，占全國總人口的23 %.農業勞動力1150萬，占勞動力總數的22 % .2007一2008年度巴西農業總產值2454億美元，占國內生產總值的23% .中國第五次人口普查數據顯示，截止2000年11月，我國總人口12. 95億人。其中，農村人口80739萬人，占總人口的63. 91 %.城鄉貧富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人為28669克魯扎多，而農村家庭平均年收人為7569克魯扎多，兩者比值為3.73:l.2004年，巴西10%的富人占有近一半（46. 8010）的國民收人，而40%的貧困人口僅占有國民收人的10. 2%.中國的城鄉貧富差距1983年為1. 82 :1, 2008年上升為3.31: 1因此，從農業人口數量多和城鄉貧富差距較大來看，同為”金磚四國“的發展中國家，中、巴兩國有著極其相似的境遇。此外，兩國在國民經濟基礎、社會政策發展態勢等方面也有著頗多的類似之處。在農村養老保障的政策設計方面，巴西堅持非繳費和政府主導的原則，而中國在《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中也強調要發揮其它養老方式的特定功能，強化政府在財政、制度、管理方面的責任。因而，選擇巴西的農村養老金計劃作為考察對象，能為我國農村社會養老保障制度提供有益的借鑒。
巴西在1971年實施了農村社會養老保險制度，經由1988年新憲法的制度調整，形成了目前非繳費、政府主導的農村養老金計劃。中國則以1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）為實施農村社會養老保險制度的標志。但是，從1998年起，這一制度出現了參保人數下降、基金運作困難等問題。農村社會養老保險參保人數和參保率從1998年的8025萬人和22. 8%降到2006年的5374萬人和16. 5% .由于制度設計的缺陷，這項惠農政策并沒有喚起農民的持續熱情，被稱為”舊農�！暗氖状无r村社會養老保險實踐也在慘淡經營中日漸衰微。2009年，為加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步解決農民老有所養的問題，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民施以養老保險的政策保障。決定2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋�！吨笇б庖姟返念C布與實施標志著新型農村社會養老保險制度（”新農�！埃┰圏c工作的正式啟動。
通過對巴西農村養老金計劃的研究，本文認為至少在以下兩方面可以為我國農村社會養老保障的制度設計提供政策借鑒。首先，目前我國絕大多數農村還較為貧窮，讓全體農民以參加完全積累的個人賬戶型養老保險作為養老的主要方式，具有較大的不現實性。所以，應建立一個非繳費型的”零支柱“模式，由政府承擔主要供款責任，解決因貧困而無法參加繳費型養老保險農民的生存問題。同時，充分重視家庭保障和土地保障在解決農民養老中的重要作用，構建出一個”家庭保障+土地保障+零支柱聲，的農村養老保障模式。其次，在目前大力推進的“新農�！敝校瑧匦麓_立政府的主導地位，實現政府在制度建設、財政政策和行政管理中的責任回歸。
二、巴西非繳費型農村養老金計劃釋讀
20世紀20年代初，為緩和勞資沖突，巴西政府在國有企業和較大型的私有企業中按行業建立了退休和撫恤金制度，通過碎片化的制度安排，基本解決了有雇主職工的退休養老保障問題。但是，這些制度始終沒有涉及到農村勞動者的養老保障問題。直至1971年，巴西軍政府才頒布第11號補充法，制定了“救助農村勞動者計劃”,將農村勞動者納人到社會保險體系中。巴西農村養老金計劃一開始就采取了被稱為“特殊的養老保險”政策，即為農民提供保證最低生活水平的社會救助養老金。1974年，政府再次頒布法令，規定無論農民是否交納過社會保險金，政府每月都會發給相當于最低工資一定比例的生活費。川至此，政府承擔主要責任的非繳費型農村養老金計劃得以確立和實施。即使在上世紀80年代末社會保障私有化改革席卷拉丁美洲的大環境下，巴西也沒有放棄農村社會養老保險制度的非繳費特征。
巴西農村養老金計劃在規制方面也是不斷調整的。1971年的初始制度中，保障對象是農村男65歲以上、女60歲以上的老年人、殘疾人和孤寡人口。養老金領取者需出示一個和城市職工繳費年限相同的參加農業勞動年限的證明，并接受當地政府部門的“家計調查”,作為是否符合領取養老金的條件。當時規定，養老金的直接領取人僅限為家庭中的“戶主”,也就是說即使老年人配偶尚在，而且符合領取養老金的條件，也只能有一人享受此待遇。養老金的待遇水平也十分低下，僅相當于當地最低工資水平的1/2,寡婦領取的養老金更少，僅為最低工資水平的1/3.資金籌集方面，除國家財政撥款外，還包括農產品初次買賣價格中2. 1%的繳費，并且要求城鎮雇主繳納3%的工薪附加稅，作為農村養老金計劃的資金來源。雖然有諸多不盡如人意的地方，例如，城鎮雇主繳費較高、領取者局限在“戶主”等，但這一養老金計劃的實施效果非常明顯，在20世紀70年代末，每月大約有80多萬人領取養老金，大大緩減了農村老年貧困者的養老問題。
1988年，巴西新憲法對農村養老金計劃做出了新的規定。新憲法中再次強調了國家對農村社會保障的主導責任，并且把國家為農村家庭提供經濟保障作為一項重要原則予以確立。新憲法規定，養老金的領取對象擴大到配偶，也就是由過去僅僅“戶主”領取擴展為夫妻二人共同領取，這對改善老年生活具有實質性的意義。領取年齡方面，由原來的男65歲、女60歲，調整為男60歲、女55歲，充分顯示了政府對農村勞動者的關懷與照顧。養老金的待遇水平也有了較大幅度的提高，農村養老金領取者統一享受等同于當地最低工資的待遇水平，廢止此前1/2, 1/3的低水平限制。在農村養老金計劃的繳費和給付方面，新制度并不要求農民自己繳費，而要求農產品的第一個買者向社會保障機構繳納商品價格2. 2%的稅收。領取養老金的條件為有從事農業勞動的年限記錄，并且農業勞動時間與城市工人最低繳費年限相同。由于工作年限數據庫在農村地區建立比較困難，因此，農業勞動年限由農業用地記錄、農產品售賣情況記錄或農業勞動者工會證明等方式來確定。
由此可見，巴西農村養老金計劃彰顯著政府主導性和非繳費性，而且待遇水平和覆蓋面都在逐步提升。近年來，巴西在農村養老金計劃中又采取了一些新的舉措。例如，為擴大覆蓋面并幫助那些真正需要幫助的農村居民，新制度提出要建立農村勞動力的紀錄花名冊，內容包括該農民的家庭成員數、收人水平、主要家庭開支等，目的就是清除那些潛在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合適的“進人—退出”機制。同時，進行了積極的制度整合。政府主張并積極支持協會、貿易聯盟和自我雇用者、國內服務人員、農民之間的合作。如果這些措施實施無效，就由社會保險機構或政府建立一項公共措施來提供穩定的繳費制度和財政補助。
巴西農村養老金計劃的實施產生了積極的社會效應，其對農村養老保障水平的提高和老年生活質量的改善具有明顯的作用，領取養老金范圍的擴大也大大改善了農村的貧困狀況。而且，其對縮小城鄉貧富差距也有重要意義。因為，農村有了非繳費型的養老金計劃對于那些在城市打工的農村勞動者有著較大的吸引力，從另一個側面鼓勵了他們回鄉創業，推動農村經濟的發展。這種非繳費型的養老金計劃面臨的一個最大挑戰就是政府財政負擔問題，如果解決不好籌資問題必然影響到制度的實際效果和可持續性。但是，其非繳費性和政府承擔主要責任的理念與做法，對我國欠發達地區農村社會養老保障制度構建具有極強的借鑒意義。
三、我國非繳費型農村養老保障模式的構建
為老年群體提供非繳費型養老金計劃可追溯到19世紀晚期，1891年丹麥政府引人了由地方政府管理的收人測試計劃，對象為60歲以上的貧困老人。1897年，60歲以上的老年群體中有1/4接受到老年養老金給付。在其后二十年間，新西蘭（1898年）、澳大利亞（1908年）和瑞典（1913年）都引人了體現其自身特色的非納費型老年養老金計劃。〔呂〕基于我國絕大多數農村經濟欠發達的實際情況，政府在決策過程中也應以非繳費為原則，在農村構建一個“家庭保障+土地保障+零支柱”的養老模式。
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家庭養老保障是我國傳統的養老方式，傳統社會自給自足的小農經濟使得家庭既是生產單位也是消費單位，在養老方式選擇方面人們也依賴于家庭，家庭一直擔負著贍養老人的重要職責。隨著社會的發展和進步，家庭規模經歷了從“大型家庭”到“小型家庭”的演變，但家庭養老作為家庭的一種基本職能并沒有被完全取代，變化著的只是傳統的家庭養老向現代的家庭養老的方式轉換。一份來自農村地區養老意愿調查資料顯示，從青年人的養老保障方式來看，77. 2%的青年人希望將來依靠子女養老，10. 4%的青年人希望利用年輕時的積累養老，而青年人中僅有0. 8%希望將來依靠社會養老保險養老；從青年人希望的養老地點來看，94%的青年人希望在家中養老，僅有2. 1%的青年人希望在社會養老機構養老；從青年人所希望養老的照料者來看，51. 8%的青年人希望將來由子女照料自己，33. 8%的青年人希望將來自己照料自己。另一項調查也表明，目前99. 5%的農村老人居住在家庭中，99%的農村老人生活費來源和生活照料主要依靠家庭，農村老人的生活和交往以家庭為主，半數以上的農民把養老保障的希望寄托在家庭上。此外，農村地區由于信息不通暢以及與外界接觸較少，所以對于農村老人來說，他們的精神活動與精神需求的滿足只能與家庭成員聯系在一起。因此，家庭養老保障在當代農村仍具有不可替代性。
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土地是農民天然的生產資料，以家庭保障為主的養老方式必然要求強化土地保障的功能。因為，農民作為生產者在自己的土地上耕作，可以把收人來源作為養老的資金需求。而且，當老人沒有勞動能力或者不愿意勞動時，也可以把土地轉包給其他人耕種，來換取養老資金。遇有征地或土地被占用時，農民也可以從中得到一些補償作為養老資金。但是，隨著我國城鎮化進程的不斷加快，土地保障受到了一定的挑戰。例如，耕地面積數量遞減，越來越難以承擔廣大農民的養老需求；農資價格的上漲使得農業經營的絕對收益越來越低，有的地方甚至出現種地虧本，大大打擊了農民從事農業勞動的積極性。基于土地保障在農村養老中的重要地位，政府必須通過多種措施扭轉這種不利局面，強化土地的養老保障功能。第一，通過提高農業經營效益和比較利益水平，提升土地的保障能力。第二，積極促進農業結構調整，提高農業產業化經營水平，提高農產品的價格競爭力和加工增值程度，同時，改善政府對農業的調控方式，加強對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持。第三，積極鼓勵土地流轉制度創新，使土地發揮更大的經濟效益。實行土地股份合作制，將土地所有權或使用權以股份的形式界定給農民，農民可按股分紅。此外，各地應盡快建立與完善土地流轉制度，使土地通過反租倒包、轉包、租賃、土地產權人股、大戶托管等形式，合理有償地流轉起來，使農民從土地上獲取更多養老支持。通過以上政策措施，讓農民從土地上得到更多的回報，是解決農民養老問題的一個重要途徑。
（三）“零支柱”的政策設計
“零支柱”是世界銀行在1994年提出養老保險三支柱模式的基礎上，經過長達10年的調研于2005年底在其報告《21世紀的老年收人保障—養老金制度改革國際比較》上提出來的一個全新概念，意指建立在非繳費基礎上，由政府提供最低水平的養老金待遇。它主要是從社會保障公平性和普惠性角度出發，認為作為一個合法的公民，其有權從國家那里得到最低的生活保障，以實現老有所養�？上驳氖恰吨笇б庖姟芬幎�，對年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，這就是一種普惠型的“零支柱”養老保障模式。但是“零支柱”的籌資模式有待進一步探討與研究，本文認為這一資金來源必須是國家財政專項撥款。雖然，在《指導意見》的基金籌集部分做出如下規定：“政府對符合領取條件的參保人全額支付新農�；A養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助�！钡牵紤]到國家財政供款的壓力，這個“零支柱”的資金來源還應該更加廣泛、更加穩固。本文認為，鑒于其完全財政撥款的性質，可以考慮與民政部門負責的農村最低生活保障制度相整合，在籌資方面探尋相關制度的配合與支持。通過與最低生活保障制度的結合，可以緩減國家在農村養老保險制度上的財政壓力。而且，“零支柱”的待遇標準也不宜定的太高，應定位為“�；尽钡淖畹捅Ｕ橡B老金。
四、政府在我國“新農�！敝械呢熑位貧w
我國在解決農村養老問題上的另一個重要舉措，就是2009年試點運行的“新農保”.這一制度將成為我國解決農村老齡化問題的重要手段，也是實現城鄉養老保障一體化的最終渠道。從目前農村的實際情況來看，雖然社會保險要遵循責任分擔的原則，但政府必須在這一制度中承擔主要責任。在巴西農村養老金計劃的實踐中，政府擔當了從制度制定者到組織實施者再到資金提供者等多種重要角色。通過這些政策舉措，不僅縮小了城鄉貧富差距，而且促進了農村經濟的發展和農村社會的穩定。對我國來說，與“舊農�！敝姓熑稳笔啾�，“新農�！睂嵤┲姓仨氃谛姓芾�、財政政策、制度安排等方面實現責任回歸。
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政府對農村社會養老保險制度的行政責任包括：建立相關制度以及對制度的實施進行管理和對制度的過程進行監督。制度建設方面，巴西通過1970年代一系列的政策規定，再經由1988年新憲法的相關條款，最終建成較為成熟的農村養老金計劃�？v觀國外農村社會養老保險制度的發展歷程，也都是在經濟水平發展到較高程度，后于城市社會養老保險制度而建立起來的。我國1951年頒布《中華人民共和國勞動保險條例》標著城鎮職工基本養老保險制度的建立，1992年的（（基本方案》和2009年的《指導意見》則標志著農村社會養老保險制度的實施與重啟。對農村社會養老保險制度的管理與監督既包括經辦管理也包括基金管理與基金監督。經辦管理方面，《指導意見》就農民參保繳費和領取待遇等情況建立了信息管理系統，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享等內容都做了較為詳細的規定。在基金管理方面，《指導意見》指出要建立“新農�！被鹭攧諘嬛贫龋靶罗r�！被鹨考{人社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算�；鸸芾碇幸獜目h級管理做起，逐步提高統籌層次，最終實現省級基金統籌管理。當然從保險的“大數法則”來看，基金管理必須最終實現全國統籌。在制度的監督方面，主要是對制度在試點地區的執行情況進行符合政策要求的評估監督，并且對資金的籌集、上解、下撥、發放進行監控和定期檢查。同時，在機構監督的前提下，加強社會監督和群眾監督。
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與巴西類似，建國后我國采取了優先發展城市和建設工業的的戰略選擇，其直接后果就是導致了國家對農村發展的責任弱化，甚至以犧牲農村的利益來換取城市和特殊產業的發展。國家發改委測算，改革開放的20多年中，僅征用農地的價格“剪刀差”,政府就從農村拿走2萬多億元。因此，在目前城市發展遠超農村，農村制度建設落后所導致嚴重負外部性的情況下，國家有責任補還對農村所欠的“債務”,以“工業反哺農業、城市支援農村”的措施，負起對農村社會養老保險制度的財政責任。我們也從《基本方案》和《指導意見、的比照中看到了政府財政責任的回歸�！痘痉桨浮穲猿忠詡�人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌資原則。國家予以政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。但是，通過經濟體制改革和鄉鎮企業私有化改革，不同地區鄉鎮企業的發展程度不盡相同，一些欠發達地區甚至沒有任何鄉鎮企業，國家通過對鄉鎮企業予以稅前列支以實現對農村社會養老保險的財政支持也就無從談起�！吨笇б庖姟穲猿謧�人繳費、集體補助、政府補貼的籌資原則。而且國家還為年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村老人，提供“普惠式”的基礎養老金�？梢�，“新農�！狈桨钢忻鞔_強化了政府的財政責任。但是，社會建設是一個包括方方面面的綜合體系，政府對農村社會養老保險扶持資金的大量投人必然對其他事業的建設產生“擠兌效應”.因此，政府需宏觀把握、高瞻遠矚動員多種資金積極投身于農村社會養老保險制度建設。
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完全市場狀況下有著難以克服的“市場失靈”癥，由于市場中信息不對稱和道德風險、逆向選擇的存在，無論個體還是組織都難以有效規避風險，最終給雙方帶來損失。此時，就需要政府作為一個理性的規劃者和指導者介人其中，以使這種風險最小化。在農村社會養老保險制度的運行中同樣存在著這種“市場失靈”,而政府解決這一頑癥可供選擇的方案就是實施強制性的養老保險制度，用“大數定律”去化解這一風險。社會保險的基本特征之一就是“強制性”,而我們在《基本方案》和《指導意見》中都沒有體現這一強制性。《基本方案》中對農村養老保險做了如下規定：“堅持自助為主、互濟為輔；堅持社會養老保險與家庭養老相結合；堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化的方向。”制度中并沒有做出明確的強制參保要求，而各地從實際情況出發，也沒有對農民參加社會養老保險做強制性的要求。《指導意見》更是明確規定：“政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參�！�,在個人繳費標準上，雖然政府規定了5個繳費檔次，但在具體繳費時又規定參保農民可以自主選擇繳費檔次。雖然自主性能體現國家對個人選擇的尊重，但是，在農村社會養老保險制度中始終堅持自愿性的原則，必將導致政府在農村開展社會養老保險制度的事倍功半。所以，無論從理論還是從實踐來看，政府都必須確立農村社會養老保險制度強制性分配的原則，并以法律的形式予以頒布和實施，賦予農村社會養老保險制度的權威性和強制性。
2009年國務院下發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，重啟了我國農村社會養老保險制度。但是，在農村普遍較為貧困、地區經濟發展極不平衡、城鄉貧富差距較大背景下解決農村養老問題，僅有社會養老保險制度還是不夠的，需要有更為合理的制度安排。巴西農村養老金計劃在非繳費和政府主導方面給我們以有益啟示。推動我國構建出符合農村實際情況的新型農村社會養老保障模式。
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