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宏觀調控權的法律解析
【內容提要】宏觀調控的核心問題是宏觀調控權的配置和行使，但學界對此研究尚十分薄弱。本文著重探討了宏觀調控權方面的幾個基本問題，即宏觀調控的合法性及其權源，宏觀調控權的配置，行使宏觀調控權的原則、力度，以及宏觀調控權的獨立性等，以說明宏觀調控權的法律解析對于宏觀調控法理論和制度的完善的重要價值。【關 鍵 詞】宏觀調控權/合法性/權力配置/權力行使
基于經濟法上的“二元結構”假設（注：經濟法理論上的“二元結構”假設，是作為經濟法研究的重要前提的一系列“二元分立”的框架。例如，從人類最基本的心理、需求出發，可將人類的欲望分為公共欲望和私人欲望，進而在經濟層面區分公共經濟與私人經濟，在政治、社會層面區分政治國家與市民社會，在法律層面區分公法與私法，等等。基于上述“二元分立”，又可進一步分為公共物品與私人物品、政府與市場、公法主體與私法主體，等等。參見拙文《略論經濟法上的調制行為》，《北京大學學報》（哲社版），2000年第5期。），現代國家的基本職能，可以歸結為公共物品(public goods)的提供（注：自從薩繆爾森提出“公共物品”的較為公認的定義以來，對于公共物品的研究日益深入，從而為經濟法研究提供了重要理論支持，這在財稅法等宏觀調控法的具體領域已經有了突出的體現。為此，有必要把公共物品理論推廣到整個宏觀調控法的研究之中。），其中包括為市場經濟提供良好的法律環境，適時適度地對經濟運行進行宏觀調控。由于宏觀調控及相關制度具有極大的外部性（注：這里的“外部性”包括“好的”外部性，也包括“壞的”外部性。實際上，從經濟學上說，公共物品是外部性的極端體現；從法學上說，法學研究在很多情況下是在解決外部性問題，經濟法也不例外。），因而對于宏觀調控的實施和相關制度的構筑必須慎重，以盡量減少宏觀調控對經濟活動的負面效應。
現代市場經濟的發展與制度的關聯日益密切，制度已逐漸被視為經濟活動的“內生因素”。各國的實踐表明，無論是鼓吹市場經濟的自然演進，還是強調外力推動（注：其實，演進主義與建構主義、自由主義與干預主義等諸如此類的各類主義，在交替興衰沉浮，這在20世紀體現得最為突出。但如果把某一種主義絕對地理解，則對于實踐貽害無窮。事實上，在現代市場經濟條件下，恐怕無論在理論上還是在實踐中，都無法排除或否認國家在某些情況下進行宏觀調控的必要性或重要性。即使是哈耶克之類的自由主義大師，也都強調對“國家干預”或“政府活動”應有正確的理解。參見哈耶克著：《自由秩序原理》，三聯書店1997年版，第279-281頁。），實際上都并不完全排斥國家的經濟政策或宏觀調控。我國作為一個“轉型國家”、“后發國家”，宏觀調控被認為有著不容忽視的作用，財稅、金融等領域所取得的一些調控成果也為此做出了佐證。但是，我國目前主要還是側重于宏觀調控的政策實施，對于宏觀調控的法律保障和制度建構，無論在制度上還是在研究上，都還十分欠缺。為此，有必要從法律的角度來研究解析宏觀調控問題。
通常，權力／權利被視為法學研究上的核心范疇；與此相應，宏觀調控權亦應在宏觀調控法研究中居于核心地位，但學界的相關研究尚十分薄弱。在鑒于此，本文將著重探討宏觀調控權方面的幾個較為基本的問題，包括宏觀調控的合法性問題、宏觀調控權的配置、行使宏觀調控權的原則、力度，以及宏觀調控權的獨立性等問題，這些探討對于完善宏觀調控法的理論和制度甚為重要。
一、宏觀調控的合法性
宏觀調控的合法性（legitimacy，或譯為義理性、正當性等）問題（注：合法性是一個有諸多復雜含義的概念，韋伯、哈貝馬斯等學者對其認識亦不盡相同。本文使用的合法性概念，主要限于符合法律規范或規律，以及得到社會公眾的擁護和承認的意義。），是研究宏觀調控權首先要涉及到的一個重要問題，它有助于認識宏觀調控權的來源和產生基礎等問題。宏觀調控的合法性包括其在法律、經濟、社會、政治等各個方面的合法性。其中，法律上的合法性是最直接、最受關注的。如果某項宏觀調控行為在法律上不具有合法性，則在強調法治的情況下，其效力就會受到質疑和削弱。因此，從合法性的角度，宏觀調控首先就被分成了具有合法性的宏觀調控和不具有合法性的宏觀調控。
從法律上說，具有合法性的宏觀調控應當是由具有宏觀調控權的主體依法實施的。因此，如果一個主體本身不具有宏觀調控權，則該宏觀調控就不存在法律上的合法性。宏觀調控權對于確保法律上的合法性非常重要。
從形式上看，宏觀調控權來源于法律上的明確授權。在把法律僅理解為制定法的情況下，宏觀調控權的確立、分配和行使等內容，要通過國家制定的法來加以體現。此外，宏觀調控權也是國家的經濟管轄權的具體化。作為國家主權或更為具體的管轄權的組成部分，從根本上說，宏觀調控權同樣是整個國民總體的一項重要權力。
隨著經濟社會的發展，國家的職能和權力也在不斷膨脹（注：對此，不僅“瓦格納定律”和其他許多學者的研究都不斷地證實了這一點，而且，各國政府財政支出占本國GDP比重的不斷擴大，也有力地說明了這個問題。參見世界銀行：《1997年世界發展報告：變革中的政府》，中國財政經濟出版社1997年版，第2頁。），這在很大程度上影響著宏觀調控權的產生和發展。由于“現代市場經濟就是有宏觀調控的市場經濟”，已成為一個較為公認的命題，因此，宏觀調控也被認為是現代國家新獲取的一項重要職能，其目標是解決經濟、社會領域的諸多現代問題。[1]此外，由于宏觀調控作為一種公共物品，是私人主體所不能提供或無力提供的，因而只能由國家承擔起提供公共物品的重任。從這個意義上說，宏觀調控首先是國家的一項義務，其次才是國家的一種權力。
依據上述的公共物品理論，宏觀調控權只能由國家而不能由其他主體來享有。盡管在特定的時空人事方面，人類的理性是有限的，并且，按照公共選擇理論的假說或其他一些經濟學理論，“政府失靈”的問題同樣不容忽視，但對于國家的作用，特別是其在宏觀調控方面的作用，人們并非一概排斥。之所以如此，當然是因為國家實施宏觀調控，在經濟、社會等層面比其他主體有更多的合法性，同時，也與國家對宏觀調控立法權的壟斷有直接的關系。
事實上，自改革開放以來，特別是確定實行市場經濟體制以來，我國對于經濟運行的宏觀調控及相關立法都非常重視。從立法上看，宏觀調控已被提升到憲法的層次（注：例如，我國憲法第十五條規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，從而把宏觀調控提到了憲法的高度，同時，也提出了市場經濟、經濟立法、宏觀調控三者之間的關系問題。）。同時，在一些重要法律中，也加入了宏觀調控的目標或內容（注：例如，我國的《中國人民銀行法》第一條規定：“為了……，建立和完善中央銀行宏觀調控體系，加強金融業的監督管理，制定本法”；我國的《公司法》第五條規定：“公司在國家宏觀調控下，按照市場需求自主經營，以提高經濟效益、勞動生產率和實現資產的保值增值為目的”，等等。），從而使“宏觀
調控”被轉化為一個法律概念，使宏觀調控行為具有了法律上的合法性，進而確立了貫穿于相關法律之間的宏觀調控法律制度。
依據宏觀調控法律制度所實施的宏觀調控行為，具有法律上的合法性，或者說，是具有合法性的宏觀調控，這是前面談到的宏觀調控的一種分類。此外，根據宏觀調控是否具有合法性以及效力狀況，也可以進一步把宏觀調控分為有效的宏觀調控和無效的宏觀調控。這里的有效與無效，是從法律意義上而不是經濟意義上而言的。與此相關的問題是，法律上無效的宏觀調控，可能是經濟上有效的宏觀調控，在兩者發生沖突時，有時是很難取舍的。如果從強調法治的角度出發，則一般會認為，無效的宏觀調控，即使在經濟上有效，亦應棄之不惜。但如果從實用主義出發，也許會認為經濟上有效的宏觀調控，即使在法律上無效，也是必要且有益的。由此又引申出經濟上的合法性問題。
宏觀調控在經濟上的合法性，取決于經濟上的合理性，實際上就是經濟上的“合規律性”。從一定的意義上說，宏觀調控的直接目標是解決經濟運行中出現的問題，而其他的社會目標、政治目標等，都是間接性的目標。如果國家的宏觀調控行為符合經濟規律，取得了較好的績效，在總體上增進了社會福利，則該宏觀調控就具有合理性，從而就會得到市場主體或社會公眾的支持和擁護，獲得合法性。因此，即使一些宏觀調控行為不符合現實的法律規定，也會被認為是合理的，并能夠得到理解和支持。例如，我國為應對金融危機而不斷上調出口退稅率，雖然本身缺少法律依據，但在經濟上和公眾信心上都取得了較好的效果，就是一個例證。（注：出口退稅率的調整本身是一種宏觀調控行為，但宏觀調控必須有法律依據，但我國在實施此類宏觀調控時，往往存在法律依據不足，甚至違法調控的問題。出口退稅率的頻繁變動，同現行制定法的規定存在著抵觸，實際上是對納稅人的退稅請求權的侵犯，也使法的安定性和可預測性的價值、原則受到了不良的影響。因此，必須真正完善宏觀調控法律制度。）
之所以存在上述情況，是因為國家制定的法律總是相對滯后于現實的不斷流變的經濟活動，而是否符合現實的經濟社會生活的要求，則是衡量法律的生命力和有效性的至為重要的標準。許多國家進行的經濟改革或實施的宏觀調控，大都是突破已有法律規定的框架的過程，有一些甚至是違反憲法的。但因其在經濟上是合理的，因而這種違憲行為被一些學者稱為“良性違憲”。對于“良性違憲”或“良性違法”問題，人們尚存在不同的認識，但不管怎樣，在宏觀調控領域存在的“良性違憲”或“良性違法”問題應當越來越少，因為隨著法治水平的提高和人們認識的深化，可以通過相關法律的完善來逐步解決這些問題。我國對憲法的幾次修改，對相關法律的制定和頻繁變動，都體現了在這個方面的一些認識和努力。
在經濟上具有合理性、合法性的宏觀調控，由于會取得良好的績效，對于國家和國民的總體福利的增長是有效的促進，因此，它會使政府的調控行為得到市場主體的遵從，使國家的制度改革得到國民的擁護和支持，使經濟能夠得到穩定增長，使社會政策目標也能夠得到更好的實現，從而實現經濟與社會的良性運行和協調發展，這樣就能夠在社會領域和政治領域獲得合法性。因此，對于經濟上具有合理性或合規律性的宏觀調控，必須考慮如何在制度上予以保障，使其同時獲得法律上的合法性，從而提高其遵從度，實現宏觀調控的預期目標。
上述對宏觀調控的合法性問題的簡要討論表明，宏觀調控權在形式上是來源于相關法律的規定，但在深層次上它還導源于經濟、社會等領域的合法性，導源于市場主體或社會公眾的認同。宏觀調控權因其在根本上是人民的權力，因而僅具有法律上的合法性是不夠的。宏觀調控只有符合經濟規律、符合國情民意，以保障社會公共利益和基本人權為目標，才是真正合法、有效的，才是具有各個方面的合法性的。
二、宏觀調控權的配置
宏觀調控權作為一種權力，必須對其進行有效配置，使各類宏觀調控主體的權力明晰，職責明確，這樣才能更好地解決集權與分權等問題，才能更有效地進行宏觀調控。
在宏觀調控權的配置方面，中央與地方的關系問題一直備受關注，其核心是如何解決集權與分權的問題，這也是我國和其他一些國家歷史上始終存在的重要問題。這個問題如果解決不好，就會帶來很多問題，甚至形成歷史上的“治亂循環”。對于如何解決這些方面的問題，經濟學家提出了很多的理論，也提出了中國的“賈誼定理”（注：我國西漢名臣賈誼在《治安策》中指出：“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力。力少則易以使義，國小則無邪心”，這被認為在歷史上第一次以現實主義原則解釋了中央和地方的關系，其思想亦被張宇燕等學者概括為“賈誼定理”。參見何帆：《為市場經濟立憲》，今日中國出版社1998年版，第212-213頁。），其核心是通過分權來“強干弱枝”，避免出現“弱干強枝”或“弱中央強地方”的局面。[2](P120-121)這些對于認識分權的問題都會有所幫助。
宏觀調控是公共物品，而公共物品是分級次的。不同級次的公共物品從提供的效率來看，是不盡相同的。一般說來，中央級次的物品應當由中央政權來提供，而具有地方特色的物品，應由地方來提供。這是財政聯邦主義(fiscal federalism)的基本精神。對此，施蒂格勒、奧茨、布坎南、蒂布特等著名學者都曾經有過許多具體的論述，并提出了許多具體的理論。[3](P338-356)從公共物品本身來看，實行適度的分權是較為必要的，這在發展不均衡的大國更為必要。
但是，具體到宏觀調控這類公共物品，究竟應當如何來提供，由誰來提供，誰有權來提供，則是一個重要的問題。根據目前的認識，人們一般認為，盡管在現實中“宏觀調控”一詞被泛化和濫用，但它在經濟學和法學上是有其較為明晰的邊界的，即宏觀調控是國家站在全社會的總體立場上對宏觀的經濟運行所實施的調節和控制。因此，宏觀調控的主體應當是國家，應當是國家的最高政權機構，而不是基層的政權機構，否則就不能說是“宏觀”調控。因此，對于宏觀調控權的配置應當有一個合理的界定：實施宏觀調控的主體，不能是地方政權，而只能是國家的最高政權。也就是說，盡管宏觀調控同微觀市場主體的活動和利益相關，但它是一種中央級次的公共物品，只能由中央政權來提供。（注：著名學者馬斯格雷夫認為，就維護宏觀經濟穩定和保障收入的公平分配來說，中央政府應承擔更多的責任，而宏觀調控主要是解決上述問題，因而諸如財稅、金融等領域的調控，應由中央政府實施。參見前引何帆著，第192-195頁。）
在實踐中，地方政府對宏觀調控的對抗問題很值得關注。例如，在財稅方面，中央與地方之間的“談判”已經形成了一種“主—從博弈”；在金融方面，地方的盲目或違法投資、集資、融資等行為，已經形成了對國家金融調控的弱化或對抗，等等。由此有學者認為地方政府更符合“邪惡假設”，即其行為更會引發經濟波動。（注：何帆認為，地方政府的“邪惡行為”恰是分權的不規范所致。參見前引何帆著，第106頁。）如果能夠把宏觀調控作為中央級次的公共物品來認識，并施以必要的法律保障，則會有助于解決中央與地方的分權問題，以及地方對宏觀調控的對抗問題。
此外，宏觀調控權的配置，不僅涉及到相關國家機關之間的分權問題，而且還涉及到對宏觀調
控本身的理解，以及對本國國情的把握問題；同時，尤其要明確享有調控權的主體，其具體的職權與職責是什么，對其超越、濫用或棄用宏觀調控權的行為應如何追究責任等問題。在宏觀調控制度建立之初，明確享有宏觀調控權的主體尤為重要，因為并不是所有的政府部門都能享有該權力。此外，要完善宏觀調控權的配置，還需要有較為系統的國家理論，以及合理的分權體制來支持，否則就很難理解為什么韋伯說系統的公法理論只會產生在西方，以及為什么孟德斯鳩說沒有分權就不可能有公法的概念（注：韋伯指出，對于孟德斯鳩在《論法的精神》中的話要作出全面的理解，需要看到系統的國家理論和合理分權體制對于公法理論形成的重要影響。參見韋伯：《論經濟與社會中的法律》，中國大百科全書出版社1998年版，第49-50頁。），同時，也才能更好地理解經濟法的公法性質。
宏觀調控權的配置離不開必要的法律形式。從權力來源的角度說，應當實行“調控權法定原則”（注：與調控權法定原則相一致，應當有預算法定原則、稅收法定原則、計劃法定原則等一系列的原因，這些原則主要強調各類宏觀調控手段的立法權應實行議會保留原則和法律保留原則。即使是政府調控部門的權力，也應當由法律來賦予，而不應假借調控之名，侵害經濟和社會秩序。）。從更高的層次上說，宏觀調控權的配置，應當首先體現在憲法的層面。在國家的憲法中，不僅應對宏觀調控做出宣示性的規定，而且還應在總體上做出規定。例如，在我國，宏觀調控的立法權應歸屬于全國最高的立法機關；而宏觀調控的執法權則應歸屬于全國最高的行政機關及其職能部門。這是對宏觀調控權的一次分配。此外，對各類具體的宏觀調控權還應做出具體的劃分。例如，在中央政府的相關職能部門之間，就涉及到如何更好地劃分宏觀調控權的問題。另外，在最高立法機關和行政機關之間，還可能存在授權立法的問題。特別是在我國，由于諸多方面的原因，在授權立法方面存在的問題非常突出。如何很好地解決這些問題，還需要深入研究，這對于理論和實踐的發展，對于國家的法治水平的提高，都非常重要。
從現實情況來看，我國的一些政府職能部門在具體地、大量地行使著宏觀調控權。特別是掌握著主要的宏觀調控手段的部門，更是實施宏觀調控行為的主力。例如，我國在進行大規模的政府機構改革以后，曾明確與計劃、財政、金融三大調控手段有關的國家計委、國家經貿委、財政部、中國人民銀行等機構，為宏觀調控部門。這實際上是對宏觀調控主體的進一步明確和調控權的再分配。
如果政府的相關職能部門掌握了大量的調控權，則凸顯出一個問題：政府是否應享有宏觀調控的立法權？這是一個存在深刻的矛盾和背反的現實問題。從權力監督的角度說，政府應主要是宏觀調控的執行機關，執法者本身不應成為立法者，或者至少不應成為主要的立法者，但由于諸多方面的原因，我國的國務院系統實際上大量地行使著宏觀調控的廣義立法權。其好處是提高了宏觀調控的及時性，增強了應變能力；其不足卻是對宏觀調控行為缺少應有的約束，而且，隨意性也比較大。為此，從長遠看，仍然要強調和堅持“調控權法定原則”。
要貫徹“調控權法定原則”，需要在宏觀調控領域采取相應的措施。例如，在我國的財稅領域，應當堅持各國通行的預算法定原則、稅收法定原則，在這些領域實行“議會保留”或“法律保留”原則，即預算的審批權、稅收的方法權原則上應由立法機關來行使，國家在這些領域應享有專屬立法權，這也是我國《立法法》相關規定的基本精神。為此，我國應盡快解決授權立法方面存在的空白授權、模糊授權等問題，應當盡快至少在形式上結束開征二十多種稅卻只有三部稅收法律的情況[4]，盡快結束預算審批流于形式或執行不嚴的情況，等等。這樣才能使財稅宏觀調控的法治水平能夠不斷得到提高。
又如，近幾年來我國一直在實行積極的財政政策，這是我國根據具體國情進行宏觀調控的重要政策。但是，對實施該項宏觀調控政策的法律保障不夠，制度保障不足。我國至今尚無一部國債法，對于國債的發行規模、使用等缺少法律監督，對于財政赤字的壓力，以及未來可能引發的金融危機、財政危機估計不足，缺少對分配秩序的法律規定。這同樣需要在宏觀調控權的配置上強化“法定”觀念，或者如布坎南(J.Buchanan)所說應當“立憲”，通過不斷建立和完善宏觀調控法律制度來有效地解決這些問題。
總之，從權力配置的角度看，如同整個宏觀調控法的制度供給不足一樣，我國在權力配置方面也缺少明確的法律規定。特別是對國務院的各個職能部門的宏觀調控權的賦予，還缺少充分、明確的法律根據。在宏觀調控權的權限不夠明晰的情況下，越權、棄權、爭權、濫權等情況都可能存在，會在一定程度上影響宏觀調控權的實施，從而影響宏觀調控的具體效果。事實上，在宏觀調控方面，至為重要的是要加強各類宏觀調控政策、措施、制度等方面的協調。如果調控權的配置不明晰，或配置失當，就會產生如同私人產權配置不清一樣的問題。而私人的交易成本的加大，在一定程度上只會影響到相關私人主體的私人利益；但若調控主體的權力配置出現問題，則會直接影響國家利益和社會公共利益。其負面影響無疑是非常巨大的。因此，在宏觀調控權的配置方面必須慎重，并要盡量明晰和協調；同時，還必須遵循“調控權法定”之類的法治原則。
三、宏觀調控權的行使
宏觀調控權的行使，涉及到許多方面的問題。下面主要探討宏觀調控權的行使原則、力度以及在與其他相關權力的比較中所體現出的獨立性等問題。
（一）行使宏觀調控權的原則
行使宏觀調控權，需要遵循一定的原則，這對于確保宏觀調控以及其他相關目標的實現尤為重要。從公法、私法上的一般原則出發，可以認為，在宏觀調控法上同樣適用下列一般原則，即比例適度原則、誠實信用原則、情勢變更原則。（注：誠實信用原則和情勢變更原則是公法、私法共同的一般原則，在拙著《稅法原理》（北大出版社1999年版，第47頁）和《財稅法教程》（中國政法大學出版社1996年版，第43頁）中，曾經涉及到兩類原則在稅法和預算法上的適用問題。其實，這兩個原則在宏觀調控法中同樣可以推而廣之。）
比例適度原則，也稱比例原則或適度調控原則，它是公法上的比例原則在宏觀調控法中的具體化。它主要包括兩個具體原則，即“必要性原則”以及“成比例原則”。其中，必要性原則也稱“最小侵害原則”，強調國家的調控行為，無論是積極的還是消極的，都必須界定在一定的限度之內，以使國民所受到的侵害最小（這在一定意義上也是效率原則的體現）；成比例原則或稱“狹義比例原則”，它強調宏觀調控的手段應當與調控目標成比例，因而調控必須是適當的、正當的、理性的、均衡的。（注：參見謝世憲：《論公法上之比例原則》，載于城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，三民書局1994年版，第123-125頁。像其他公法上的其他一般原則一樣，比例原則也是適用于行政法、經濟法等各類公法的基本原則。）
誠實信用原則，是各類法律的共通原則，是對于人類基本道德要求的法律化，它強調國家的宏觀調控必須要基于社會公共利益，按照經濟規律的客觀要求，盡量排除個體或群體的私利的影響，真誠務實地向社會公眾提供公共物品；同時，要言而有信，確保公眾的“信賴利益”。這樣才能提高人們對調控行為的遵從度。
情勢
變更原則，也是“實質高于形式原則”的體現，即在遇到重大的情勢變更時，國家應當對原來的“調控預期”作出調整，即對國家與國民之間的“調控契約”作出調整，以真正在實質上保護相關主體的利益。例如，在遇到重大的國際或國內事變，或者發生了重大不可抗拒事件、致使經濟不振的情勢下，就需要對原來的調控方向、目標等作出變更，通過實施減稅、擴大支出等手段來解決相關問題。
上述宏觀調控權的行使原則，體現了近些年來法學和經濟學上的一些新的研究成果。例如，從法學上說，宏觀調控法作為新的領域，是高層次的法，因而需要以傳統的法的一些基本制度和原則等為基礎，來構建自己的理論。而上述原則作為各類法律中共通的原則，對于規范復雜的、高層次的宏觀調控活動，當然也是適用的。此外，自20世紀90年代以來，法律經濟學、制度經濟學、信息經濟學的迅速發展，也為體現國家與國民之間的信息、財富、公共物品交換的宏觀調控提供了重要的理論支持。特別是交易成本理論、博弈論、公共選擇理論、理性預期理論、制度變遷理論、路徑依賴理論等，都對宏觀調控權的行使以及相關的制度建設提供了不同角度的借鑒。研究這些理論，有助于反思宏觀調控方面存在的問題，并使宏觀調控的相關制度得到進一步完善。
例如，依據盧卡斯(R.Lucas)等提出的號稱經濟學上的“第六次革命”的理性預期理論，以及納什(Nash)等提出的博弈論（這兩位學者都因自己理論的重要貢獻而獲得諾貝爾經濟學獎），在宏觀調控方面，存在著“國家有政策，國民有對策”的問題[5](P14)，也就是我們通常所說的“上有政策，下有對策”，“有令不行，有禁不止”等問題。為此，在行使宏觀調控權時，必須要考慮到相關的可能抵消政策效力的因素，力爭實現國家與國民之間合作的、良性的遵從博弈，這樣才能真正使國家與國民之間的交易成本降低，在認識到相關的路徑依賴的情況下來實現制度的有效變遷。這些思想，與上述的行使宏觀調控權的原則實際上存在著內在的一致性。
（二）行使宏觀調控權的力度
在具體行使宏觀調控權時，要求宏觀調控主體能夠對擬調控事項的輕重緩急做出權衡，以確定適當的調控力度。調控的力度主要通過調控的廣度和深度來體現，并且，要把“有為”和“無為”結合起來。而如何努力做到“適度”或“止于至善”，實現“最優調控”，則是研究調控力度問題的核心。可以說，宏觀調控權的行使過程，也就是在宏觀調控的決策和執行過程中進行權衡的過程，以及通過適當的調控力度來追求預期效果的過程。
與行使宏觀調控權的力度密切關聯的，一是宏觀調控能力，二是宏觀調控效力。其中，宏觀調控能力尤其重要。作為國家能力的重要內容，它是國家把自己的宏觀調控意志、目標轉化為現實，指導社會經濟發展的能力。[2](P6)國家宏觀調控能力的強弱，在很大程度上影響著宏觀調控權的具體行使及其力度，也影響著宏觀調控的效力。而宏觀調控能力的強弱，則既受制于國家汲取財政的能力，又影響著汲取財政能力的變化。
此外，行使宏觀調控權的力度，還與對經濟和社會時勢的估計、對經濟規律的把握等直接相關。因此，在國家宏觀調控能力既定的情況下，實施宏觀調控的力度究竟應該多大，需要依據客觀實際情況作出判斷和裁量；同時，還要把調控的力度掌握在法律允許的范圍內，這樣才能增進宏觀調控的效力和效益。事實上，經濟法并非僅是掌握在國家手里的用于進行國家干預的武器，更是約束包括國家在內的各類主體行為的規范體系。作為經濟法重要組成部分的宏觀調控法，必須要體現經濟規律的基本要求，在合理的限度和人類認識所及的范圍內，給政府一定的調整空間，使政府能夠按照經濟規律，真正審時度勢地去進行調控，這與“限權論”特別強調的對政府權力的單純限制是不同的。應當看到，政府該有的權力必須要有，否則它就無法及時、足額、高效地提供公共物品；同時，政府的權力也必須限制在一個合理的“度”之內，使它不致濫用或越權。這樣，才能在宏觀調控部門與國民總體之間形成權力的平衡和利益的均衡，才能確保調控的穩定性和常態性。
可見，宏觀調控法不應僅限于反周期的“非常法”，而且也應當是一種常態法，因為依據經濟運行適度進行放松、緊縮或中性的調控，綜合運用各類調控手段，都應當是調控經濟運行，解決相關的經濟問題和社會問題的通常手段，而不應僅限于狹義的“干預”、“管制”、“集權”之類的概念，這對于全面理解宏觀調控法和整個經濟法的本質，都是很有價值的。
（三）宏觀調控權的獨立性
宏觀調控權是否屬于一種獨立的權力？對此存在著不同看法。有人認為宏觀調控權就是政府的一種行政權力，因而宏觀調控法就是行政法的組成部分；也有人認為宏觀調控法不同于行政法，宏觀調控權也不是行政權；還有人認為，宏觀調控權并非獨立的權力形態，因而也不存在它與其他權力的關系問題。由于在行使宏觀調控權過程中會產生與其他權力的關系問題，從而會涉及宏觀調控權獨立性的問題，因而有必要對此作出研討。
本文認為，宏觀調控權不同于傳統的行政權，不能簡單地認為它是行政權膨脹的結果，因其產生基礎、實施手段、行權目標等都與傳統的行政權不盡相同，因而是一種新型的權力。事實上，對于傳統的行政權，行政法學界已經有了一些重要的理論解釋，但對于新型的宏觀調控權，則還缺少深入的研究，并往往認為行使宏觀調控權的主體都是政府職能部門，因而宏觀調控權就是行政權，宏觀調控法也就是行政法的一部分。
其實，各類行政機關都在自己的權限范圍內行使著行政權，也就是說，它們都有行政權，但并不是各類行政機關都有宏觀調控權。事實上，宏觀調控權不僅不全部歸屬于行政機關，而且即使是宏觀調控的執行權也只限于少數行政機關。我國在機構改革后，在國務院各部委中，被稱為宏觀調控部門的也僅有幾個（當然這種提法本身也存在問題），這說明其他部委并不被認為是直接擔負宏觀調控職能的部門。由于職能的特定化、專門化，決定了權力的范圍、類型和屬性的差異，因此，僅是基于宏觀調控職能的特定化以及宏觀調控權的專屬行使，也可以認為，宏觀調控權不同于一般的行政機關都能夠行使的行政權。
應當看到，宏觀調控權的行使有著特定的目標、領域、手段、程序、評價體系等，在這些方面與行政權的行使是存在區別的。兩類權力的產生基礎、保護的權益等也不盡相同。這些都使得與現代市場經濟和現代國家職能相伴生的宏觀調控權，與傳統的行政權有所不同。[1]如果認為這就是傳統行政權的發展，則可能會與傳統行政法的理論存在不相一致的地方，從而可能損害行政法既存理論內在邏輯的嚴密性。
宏觀調控權雖然具有獨立性，但其有效行使并不是孤立的，而是需要一系列協調的、配套的制度作為支撐。只有不斷完善相關制度，特別是財稅體制、金融體制、計劃體制等，才能使宏觀調控權的行使取得更好的效益。
四、簡短的結論
宏觀調控權十分重要，本文僅是基于研究的現狀，對其合法性、權力配置與行使等基本問題略作探討，但許多問題的探討尚待深入。此外，還有諸如宏觀調控權的類別、效力，與之相對應的義務、責任，與相關制度的協調等重要問題，還需要做出專門、具體的研究。上述問題的存在，實際上也為我國完善宏觀調控法的理論和制度的具體方向。
宏觀調控權的研究有重要的實踐意義
。宏觀調控權的行使所產生外部效應是巨大的，無論其對受眾是否有約束力，都會對經濟和社會發展產生一定的影響。如果能夠在法律上很好地解決宏觀調控權的問題，就會有助于行之有效的宏觀調控制度的形成，從而有助于在國家與國民之間建立和諧的調控關系，而這些對于中國的未來發展恰恰是至關重要的。因此，對宏觀調控權及相關問題展開深入的研究，對于完善我國的宏觀調控制度，提高宏觀調控水平，都具有重要的價值。
【參考文獻】
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