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法院能否審查責(zé)任認(rèn)定書
人民法院報2000年09月28日應(yīng)松年 劉莘
首先，我們需要明確，本案原告是針對行政處罰提起的行政訴訟，
人民法院在審查行政處罰行為時，毫無疑問是全面審查。既可以審查
該處罰行為有無法律根據(jù)或法律根據(jù)適當(dāng)與否，也可以審查該處罰行
為有無事實(shí)依據(jù)。對作為證據(jù)使用的消防部門的責(zé)任認(rèn)定書，法院當(dāng)
然有權(quán)審查并決定是否采信。
該案中消防部門的意見是，法院無權(quán)審查其作出的責(zé)任認(rèn)定書。
如果單就消防責(zé)任認(rèn)定書提起訴訟，似乎才有可能產(chǎn)生消防部門這樣
的疑義。而像本案這樣，原告對消防部門的行政處罰不服訴諸法院，
法院對證據(jù)有權(quán)審查，是不應(yīng)當(dāng)有任何爭論的。對此，我們可以比照
一下與消防部門的責(zé)任認(rèn)定十分相像的交通事故的責(zé)任認(rèn)定。1992年
12月1日最高人民法院與公安部聯(lián)合發(fā)布了《道路交通事故案件有關(guān)
問題的通知》，該通知第四條規(guī)定：“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道
路交通事故責(zé)任認(rèn)定傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事
訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對作出的行政處罰決定不服提起
行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及法院審理交通肇事
刑事案件時，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘
評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定
案的依據(jù)。”可見，如果就行政處罰提起行政訴訟或就損害賠償提起
民事訴訟，或者在有關(guān)的刑事訴訟中，人民法院是有權(quán)審查作為證據(jù)
使用的“責(zé)任認(rèn)定書”的。對此，即使按照上述聯(lián)合通知，也是沒有
問題的。有問題的在于這一規(guī)定的第一句話：“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)
作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴
訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”這意味著，單獨(dú)就責(zé)任認(rèn)定
提起訴訟，按照這一規(guī)定是不可以的。
道路交通責(zé)任認(rèn)定與消防部門的消防事故的責(zé)任認(rèn)定，無論從行
為性質(zhì)上還是從作出認(rèn)定的兩個部門法律地位上都極其近似，因此在
可訴與否的問題上，具有可比性。
雖然人民法院可以審查認(rèn)定責(zé)任的行政確認(rèn)行為，但是為了使這
種審查更經(jīng)濟(jì)、有效，審查應(yīng)當(dāng)是有節(jié)制的。從國外的普遍做法來看，
法院雖然可以對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查，但這種審查一般是在
尊重行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。為什么法院要尊重行政
機(jī)關(guān)對事實(shí)的判斷？因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)工作人員是某一領(lǐng)域的專家，法院
的法官只是法律專家，從這個角度而言，尊重行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的判斷，
就是尊重專長和知識。而且這樣做，避免無謂的重復(fù)，有利于節(jié)約時
間、金錢。但是話又說回來，人非圣賢，孰能無過。為了防止行政機(jī)
關(guān)工作人員濫用權(quán)力以致不實(shí)事求是地作出這類認(rèn)定，人民法院在一
定條件下是應(yīng)當(dāng)也是有權(quán)進(jìn)行審查的。在針對行政處罰行為或針對賠
償事項(xiàng)等提起的訴訟中，如果不是必要，不一定重新審查這種認(rèn)定。
但是法院如果相信行政機(jī)關(guān)的這一確認(rèn)行為是違法的，可以對該認(rèn)定
不予采信。這一點(diǎn)，如上所述，即使是按照已經(jīng)不適用的1992年聯(lián)合
通知的第四條第一句話的規(guī)定，也是沒有絲毫問題的。那么，單獨(dú)就
這種認(rèn)定提起行政訴訟，是否可以？我們認(rèn)為也是可以的。這一方面
由于新司法解釋的規(guī)定，因而不能將這種行政確認(rèn)行為排除在行政訴
訟的受案范圍之外；另一方面，是由于客觀上存在著行政機(jī)關(guān)作出違
法認(rèn)定的可能性。雖然這種審查在程度上受到一定的限制，但按照行
政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，是無法將這種確認(rèn)行政行為排除在行
政訴訟的范圍之外的。當(dāng)然，人民法院對單獨(dú)就認(rèn)定提起行政訴訟的
案件，與上述行政處罰等案件，在審查的對象上是有區(qū)別的。上述案
件審查對象是行政處罰行為，而這類案件審查對象是行政確認(rèn)行為。
行政處罰行為是在認(rèn)定相對人違法事實(shí)前提下，對其適用行政處罰。
而行政確認(rèn)是對事實(shí)或法律關(guān)系的證明。在前一類案件中，行政確認(rèn)
可能是作為該處罰決定的證據(jù)使用的；而在對行政確認(rèn)不服的案件中，
行政確認(rèn)本身就是訴的對象。盡管有這一區(qū)別，我們認(rèn)為，人民法院
對行政確認(rèn)的審查仍然有一定的限度。除非行政確認(rèn)在作出程序上明
顯違法，否則，人民法院不宜以自己對事實(shí)的判斷代替行政機(jī)關(guān)對事
實(shí)的判斷。因?yàn)椋姓_認(rèn)是對事實(shí)或法律關(guān)系的證明，而不是作出
一個決定，因而不存在適用法律的問題；由于是確認(rèn)而非決定，無權(quán)
確認(rèn)的機(jī)關(guān)或主體作出的確認(rèn)，對當(dāng)事人或其他決定而言都沒有羈束
力，因而也不存在主體是否合法的問題；行政確認(rèn)是否違法，所剩下
的衡量標(biāo)準(zhǔn)只有程序了。例如，行政機(jī)關(guān)派一方當(dāng)事人去送應(yīng)當(dāng)送檢
的物品，違反了有關(guān)程序，顯然由此作出的認(rèn)定很可能是不正確的；
又如行政機(jī)關(guān)在作現(xiàn)場筆錄時一人在場，由于違反了程序，據(jù)此作出
的認(rèn)定可能是不正確的。而且從行政訴訟的判決形式來說，對認(rèn)定行
為審查之后，人民法院也不可能代替行政機(jī)關(guān)重新作出認(rèn)定，只能判
決該確認(rèn)行為違法予以撤銷，或同時責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出新的確認(rèn)
行為。可見，在單獨(dú)就行政確認(rèn)行為提起行政訴訟的案件中，對行政
確認(rèn)行為進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)是形式審，目的不是代替行政機(jī)關(guān)重新作出
確認(rèn)。這與在行政處罰等行政訴訟案件中，人民法院對行政機(jī)關(guān)的認(rèn)
定“不予采信”是不同的。
綜上所述，人民法院在審查行政機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定這種確認(rèn)行為時，
由于當(dāng)事人的請求不同，其審查的態(tài)度是不同的。在行政處罰等行政
訴訟案中，人民法院把行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定當(dāng)作證據(jù)使用，而在當(dāng)事人單
獨(dú)就行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)行為提起的行政訴訟中，人民法院是把這種認(rèn)定
當(dāng)作審查對象，從而導(dǎo)致了人民法院的區(qū)別對待。
(應(yīng)松年系國家行政學(xué)院教授 劉莘系中國政法大學(xué)副教授)
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