計劃生育協會發展障礙與對策思考

計劃生育協會發展障礙與對策思考

計劃生育協會發展障礙與對策思考 [摘要] 近年來計生協會的發展取得了較大的成績，各地經驗不斷涌現，在這一可喜形勢下，我們有必要對計生協會的進一步發展、健全和完善作更深入和理性的思考。本文旨在從宏觀上分析和探討制約計生協會（包括企業計生協會）進一步發展、健全和完善的障礙，并依據對障礙的分析，提出促進我省計生協會進一步發展、健全和完善的對策。在邏輯思路和結構層次上，本文首先指出了計生協會在當前社會轉型時期，在建立社會主義市場經濟體制和政府職能轉變過程中的重要作用，提出了建立、健全和完善計生協會的重大現實意義。然后立足于現實，指出制約計生協會發展、健全和完善的四個主要障礙，即認識上的偏差、機制上的不完善、人才上的匱乏和資金上的困難。通過對這些障礙的深刻反思，最后提出了促進計生協會今后進一步發展、健全和完善的對策，即要明確定位、加強功能和落實職能、建立有序發展的運行機制以及借鑒國際經驗實行會費收繳制度。 [關鍵詞] 社會轉型 計劃生育協會 障礙 發展對策 當前中國正處于深刻的社會轉型時期，中國社會所發生的變化，就其速度和深度而言都是空前的，它涉及社會生活的各個方面、各個領域。其中最為重要的變化莫過于發生在兩個領域：一是經濟領域，即建立社會主義市場經濟體制；二是政治領域，即實現“小政府，大社會”格局的政府職能轉變。深刻的社會轉型同樣對我國的計劃生育體制提出了改革的命題：“建立一個適應社會主義市場經濟體制和政府職能轉變的計劃生育體制，那么就必然要提出一個非政府組織在計劃生育工作中的地位和作用問題。” ① 其必然性可以從兩個方面來考察：從國內來說，改革開放和社會主義市場經濟的推進就決定要發揮每個個體的能動性（這里包括賦予權益和責任），政府不應該也不可能包攬一切；從國際來說，非政府組織的作用正越來越受到國際社會的關注，各國的實踐表明，非政府組織已成為人口和計劃生育舞臺上一支不可忽視的重要力量。 ② 因此，計劃生育協會的出現和發展是順應我國社會發展的需要和必然，也符合國際社會發展的潮流。 以“小政府，大社會”為導向的政府職能轉變，其最終的目標就是要增強政府的宏觀調控能力，實現低成本高效率的行政運行。為此，就必然要精簡機構，精簡人員，將原有的一些政府行為“非政府化”，政府不再包攬一切。因此包括計劃生育協會在內的協會組織的重要作用便凸顯出來了。就計劃生育協會而言，它為計劃生育行政部門服從和服務于政府職能轉變提供了有效的支持和補充。“中國計劃生育協會姜春云會長指出，機構改革后，行政機關精兵簡政，一些社會管理、社會服務的職能將分離出來，要靠社會團體，中介組織來承擔。就計劃生育協會和相關的服務工作來說，基層計生協會的負擔更重了。” ③ 計劃生育協會不僅能有效服務于經濟體制改革和政府職能轉變的需要，而且其作為一種非盈利性的社團組織的特點還將使其發揮更大的功能和作用。從本質而言，計劃生育協會組織是一個服務組織或者是大眾福利組織。 ④ 它是在政府的引領下，為增進群眾的共同利益，按照依法、自愿、自發的原則組織起來的，它能夠在政府、社會、企業之間起著橋梁和紐帶作用。它根據國家法律和協會內部的規約，協助政府動員廣大群眾參與計劃生育、社區發展、扶貧開發、精神文明建設；為會員提供信息服務并制約和協調會員的個體行為，以實現計劃生育、企業發展、社會進步的雙贏目的，乃至帶動相關行業、區域經濟的發展。計劃生育協會組織長期發展起來的信息服務和協調集體行動的功能以及所形成的組織性關系網絡的優勢，是非正式網絡以至政府行政機制所難以具備的。它通過與其它治理機制（如：共青團、婦聯、工會等）的合作，已成為社會綜合治理結構中的一種有效的治理機制，并發揮著越來越重要的作用。 　　總而言之，計劃生育協會在經濟建設、精神文明建設、人口與計劃生育工作中都具有重要的地位和作用，并隨著計生事業發展，在穩定低生育、提高出生人口素質中，為計生協更好發揮作用提供了廣闊空間，同時要求也更高、任務更重。為此，進一步發展、健全和完善計劃生育協會具有重大的現實意義。然而，當我們把目光放到現實中，我們卻發現計劃生育協會的發展仍然存在諸多障礙。 　　一、計劃生育協會發展的主要障礙 　　近幾年，我省計生協會雖然有較大的發展，在協助政府組織廣大群眾自覺實行計劃生育，保持低生育水平等方面發揮了重要作用，但還存在許多發展障礙，歸納起來主要有以下四個方面： 　　（一）認識方面 　　當前對計生協會的看法大體有三種：一種是“多余論”。認為 “ 多此一舉 ” ，圖 “ 形式 ” 而已。持這種看法的人多認為各級政府都已有健全的計劃生育行政部門，計生組織網絡正延伸到村（社區）和組,根本沒有必要建立計生協會，再建計生協只是浪費人力、財力、物力。如果企業領導持這種看法，企業領導者就會對計生協會重視不足、支持力度不夠。就企業計生協會建設來講，他們認為計生協會的建立只為抓計劃生育，而且在企業開展活動很可能會與企業爭時間、爭人員，干擾企業生產，還會把一些不利于企業的思想觀念帶給員工。其實，企業計生協會的建立實際上是分擔了企業原有的一些社會負擔，一定程度上減輕了企業的包袱，使其能夠輕裝上陣參于市場競爭，這本應該是企業所追求的。另一種是“應付論”。認為有之“不傷脾胃”，無之也“無關大局”，但為了應付上級考核還得裝門面。持這種看法的人占大多數。雖然他們并沒有對計生協會的建設和發展持反對的態度，但這種看法同樣是不利于計生協會的發展和完善。因為他們對計生協會的建設、發展和完善缺乏積極主動的態度，在行動上往往隨大流，對計生協會支持的力度往往不夠，或者純粹是為應付考核而名存實亡。再一種是“危險論”。自97年起，從中央到地方逐級下發了“兩辦”文件，2000年中央又出臺了[2000]8號文件，在上級的要求下，多數協會組織建設得到了進一步的加強，并在督促“兩辦”文件落實的措施力度上逐年增加，作用日趨明顯。由此，一些領導干部認為計生協會的發展將會影響計生行政部門的生存，影響計生事業的發展。雖然持這種看法的人只是少數，但往往會對計生協會工作的支持配合不夠。上述這些認識偏差的產生是由于對計生協會性質、地位、任務的不甚了解，缺乏對協會宗旨的正確認識所致。 　　（二）機制方面 　　在我國，將法律授權產生的除外，協會組織的生成方式不外乎兩種：一是體制外生成。這種協會由會員自發、自愿、自下而上組建產生，是民主自治的組織。從我國其它行業協會的情況來看，以這種方式組建的協會大多發展良好，功能也比較完善，具有較強的凝聚力。能夠有效地協調政府、企業、社會及會員之間的關系，服務功能體現得比較徹底，活動能力也較強。國外發達國家和地區的協會組織多以這種方式產生。另一種是體制內生成。即由政府機關轉制或由政府機關直接產生，上一級協會組建下一級協會。目前計生協會基本以這種方式生成。體制內生成的協會組織同自發組建的協會相比，無論在工作范圍、服務意識、服務功能、服務手段，還是自身建設方面都存在先天不足，其弊端主要有以下幾點： 　　 1 、過渡依賴政府，協會缺乏獨立性，會員代表性差。 體制內生成的協會組織，大多缺乏民主與自治，缺乏民主參與和民主監督意識，缺少獨立性，不少協會的工作只是延伸了部分政府職能。就計生協會而言，目前也存在附屬行政化傾向，從而減弱了計生協會作為一個群眾性組織的特色和功能。在指導思想方面，計生協會存在對政府的依賴思想，沒有將自己很好定位。沒有看到協會工作其實是黨和政府在計劃生育工作中的“車之輪”“鳥之翼”的輔助功能，將其視為無關大局的配角的大有人在，認為協會工作搞得不好不影響大局，搞得好也出不了大成績。因而以接受行政主管機關和上級計生協會給予的職能多，自我創新少。在工作過程中考慮更多的是為政府做些什么，為社會、企業和群眾服務明顯不足；在組織機構的產生方面，計生協會多由政府機關直接產生，鄉鎮（街道）以上協會的工作人員多為原行政工作人員，從思維定式到工作方式都不免帶有機關的痕跡，行政色彩比較濃，研究、采用群眾工作方法不夠，計生協會組織大多也成為計生行政管理部門的附屬或是行政職能的一個科室，缺少自主性。村（社區）級計生協會理事很少以自愿或選舉的方式產生，會員也以黨員、干部為主，事實上成為群眾所說的“黨員協會” “干部協會”，缺乏活力。 另外已建立的計生協會大都屬體制內生成，協會不是會員自發、自愿組建，從縣市到企業到村（居），會員往往按自上而下給予的比率名額，由下級行政部門負責人推薦。在推薦的過程中推薦人的意志往往決定了會員的確定，而推薦人受行政管理層的影響較大，考慮更多的是上級部門的利益而忽視群眾利益。因而，被推薦的會員往往代表性差，不能真正代表廣大群眾的利益，從而導致計生協會難以發揮綜合協調作用，造成凝聚力不強，權威性不足，很難時刻維護會員的利益。尤其是當政府與企業、村（居）、會員，會員與政府、企業、村（居）的利益不一致時，計生協會很容易放棄自身利益而站在政府和企業或村（居）的立場上，導致計生協會凝聚力不足，影響計生協會發展。 2 、民主管理意識差。 計生協會是社會中介組織，民間性、平等性是不可缺少的特性。民間性即非官方性，要求協會地位獨立、管理自主、活動民主；平等性則要求協會內各成員之間相互平等，具體表現在對決策層人員以及計劃生育工作人員依法開展計劃生育工作的情況進行監督；參與計劃生育工作計劃制定和有關計劃生育政策的決策，參與對生育情況的了解和生育政策的落實；參與落實扶貧開發、思想政治工作、社會主義精神文明建設等工作。但計生協會由于是體制內生成，其生成及運作方式即決定了它缺乏民間性與平等性，計生協的民主管理意識不強，民主參與、民主監督職能沒有充分履行。 3 、未形成大聯合的趨勢。 目前，計生協會仍然停留在各自為戰的格局。協會本應是跨部門、跨地區、跨所有制的，但目前還未跳出部門管理的框架。不管是鄉鎮（街道）協會、村（居）協會還是企業協會還只是劃地為界，在自己的小圈圈內小打小鬧，沒有形成全局一盤棋的意識，沒有像其它行業協會那樣打破框框（包括地域的和思想上的），成立可以共同參加的聯合計生協會，把會員歸攏起來，給他們以娘家的感覺。這樣勢必造成資源浪費、信息不流通。當然這需要上級協會工作人員有較強的組織能力和社會活動能力，同時具有一定的社會地位和影響力。這又牽涉到計生協會工作的人才問題了。 　　（三）人才方面 當今社會的發展，最終是靠人才能量的發揮去推動，計生協會的發展也一樣，缺乏人才，同樣難以發展。從發達國家的行業協會來看，協會一般都參與立法，參與政府產業政策的制定和調整，具有一定的權威性，有較高的社會地位，協會的領導由民主選舉產生，協會的專職工作人員主要面向社會招聘，總之，協會工作人員都具有一定的權威性和專業知識性。而我國正在發展著的計生協會工作人員無論在數量上還是素質上，都還難以適應計生協會發展的要求。從數量上來說，目前縣市級計生協會會長、專職副會長多為行政人員兼職，專職人員多為 1 — 2 人，有的甚至只有 1 個兼職工作人員。而一個縣市至少有 30 萬以上人口，要靠這一個甚至只有“半個”人員管好協會工作，困難可想而知；鄉鎮計生協會的情況也同樣不容樂觀，會長、副會長、專職副會長大多也為原行政工作人員兼職，秘書長多為計生辦主任兼職，專職人員幾乎不存在；村級計生協會組織理事多由原村兩委干部分任，秘書長一般由村婦女主任兼任，也不存在專職人員。從素質上來說，一是計生協會干部都缺乏相關工作專業知識和工作主張，特別是基層計生協會干部，習慣于行政方法和手段，工作中重管理、輕服務，重處罰、輕教育，不善于運用科學的工作方法，就是建立協會和整建協會都是一個模式。二是兼職人員難以全身心投入計生協會工作，有些甚至只是掛個名。三是基層協會中“五老”缺乏創新，缺乏活力。 不僅計生協會現有工作人員的構成狀況難以適應計生協會進一步發展對人才的要求，而且更為嚴峻的是，計生協會難以吸引到優秀人才，甚至難以留住現有人才，這將是計生協會今后進一步發展的最大障礙。為什么會出現這樣的情況呢？我們知道，理性選擇是經濟學對人類行為的最基本判斷，也就是說，人的行為選擇總是經過成本——收益模式的比較之后作出的，人的行為指向總是以實現最大化效用為目標。在當前這樣一個市場經濟時代，經濟理性已經滲透到社會生活的每個領域，人們的選擇行為越來越趨向理性。與此同時，非政府組織、非營利性組織的觀念目前在我國還沒有深入人心，而且目前計生協會的處境甚至更為尷尬，既不是國家的行政組織，也沒有完全實現作為非官方組織的獨立性。因此，即使不談計生協會所能夠提供的經濟“效用”無法吸引和留住人才，光看計生協會的用人機制、運行機制以及它所能提供的工作條件、工作氛圍、政治待遇、社會認可度、工作人員的職業聲望、社會地位等綜合“效用”也很難與其他行業或行政單位相匹敵，所以它形不成對人才的吸引。由此造成的結果必然就是，不僅吸引不到優秀人才，甚至使現有人才流失（流失到其他行業或者把進入計生協會當成“三級”跳板進入更好編制的也不乏其人）。人才缺乏的狀況不得不引起我們的重視。 　　（四）經費方面 在發達國家，協會組織的經費主要來自會員繳納的會費，另外還有適當的有償服務收費。我國計生協會組織的經費主要靠本級財政支持，而政府財政對計劃生育行政部門的投入已盡最大限度了，更何況在認識里，大多把計生協會與計劃生育行政部門等同起來，這勢必造成對計生協會經費投入不足。計生協會工作條件如交通、工作用房、信息化建設等方面與開展工作要求不相適應，這往往增加計生協會對計生行政部門的依賴性，限制了獨立性。另外，開展會員會費收繳也比較困難，一是會員優先優惠政策沒有落實，影響會員權利義務的統一；二是會員交納會費意識不強；三是農村受到減負影響，把收繳會費誤認為亂收費、增加負擔，阻力較大。 除以上困擾協會發展的四個主要障礙之外，還有法制不健全，協會的性質、地位及職能缺乏法律定位，協會結構不合理，重視協會力度不夠，以及協會自身作用發揮不充分等等。 　　二、計劃生育協會發展對策 　　計生協會是適應形勢發展需要的新生事物，目前正在蓬勃發展并取得了一定成就，同時也暴露了不少問題。我們應當尋求解決途徑，使計生協會沿著健康的軌道發展，最終建立起結構合理、功能健全、關系協調、活動經常的計劃生育協會，為我國的經濟社會發展和穩定低生育水平服務。 （一） 進一步提高認識，明確定位 　　 在市場經濟條件下，管理可分為三個層次，一是宏觀管理層次，即政府的宏觀調控；二是微觀管理層次，即村（居）和具有法人資格的企業管理層次；還有一個就是中觀管理層次，即各種社會團體，包括協會、商會等中介組織形成的管理層次。計生協會是既依托于政府、社會和企業又具有相對獨立性的中觀管理層次。在社會主義市場經濟體制中，計生協會不再是一個可有可無、無足輕重的角色，而是一個在計劃生育、扶貧開發、信息流通等方面起著重要作用的不可或缺的中觀管理層次。它具有緊密聯系群眾的組織團體優勢和工作方法優勢，是協助政府動員廣大群眾參與計劃生育，具有強大組織力，推動力和影響力的群眾團體，是社會經濟生活中一支不可替代的力量。在新形勢下以“三個代表”重要思想為指導，與時具進，開拓創新，在黨委、政府的領導下，充分發揮其橋梁、紐帶作用，顧大局、管本行，深化改革，提出新思路，研究制訂新的意見和措施，從方方面面促進計劃生育工作，在經濟建設和全面建設小康社會中發揮自己應有的作用。 另外，計生協會在體制、組織、職能、資金、活動等方面，還可以借鑒其他行業協會的成功經驗，有自己相對的獨立性而不是附屬于計生行政機關，甚或是計生行政機關的一個行政職能科室，確立一個明確的定位，必要時還可以以《條例》的形式予以確定，給予法律保障。 　　（二）進一步明確功能、加強職能落實 　　十六大確立了全面建設小康社會的宏偉目標，為新世紀計生協會的工作指明前進的方向，提出了更高的要求。全國建設小康社會，涵蓋的范圍很廣，包括經濟更加發展，改革開放更加深化，民主法制更加健全，科教更加進步，文化更加繁榮，社會更加和諧，人民生活更加殷實。因而計生協會的工作范圍也應隨之拓展，在為全面建設小康社會環境中作出應有的貢獻。 　　 1 、明確功能 　　計生協會的功能就是在黨和政府的領導下，協助政府動員廣大群眾參與計劃生育、扶貧開發、社區發展、精神文明建設等工作，是介于黨和政府與廣大群眾之間的溝通橋梁和聯結紐帶。政府可以分解職能把具體事務交給計生協會，以實現宏觀管理職能。計生協會把廣大群眾的愿望和要求向政府反映，做到上情下達、下情上通，增進黨和政府與廣大群眾之間的相互信任與相互理解。另外計生協會還要非常重視把經濟建設中的市場信息及時反饋給政府、企業和會員，如企業之間、村（居）之間、項目與項目之間的人才信息、高新技術信息等等。 　　 2 、落實職能 　　（ 1 ）帶頭。在新形勢下，計生協會要求會員帶頭不僅是實行計劃生育方面，而且在民主法制建設、社會主義精神文明建設、脫貧致富等方面都要起模范帶頭作用。這也就對計生協會的整建工作帶來更高的要求，需從思想境界、政治覺悟、價值觀念、道德修養、科學技術和文化業務知識等方面把好會員入會關。 　　（ 2 ）宣傳。計劃生育工作經過幾十年的努力，成績是有目共睹的，但仍然不能擺脫少數人做多數人工作的局面。這就需要尋求宣傳工作的新思路、新方法，找到群眾思想癥結的切入點，對癥下藥，切忌不切實際的形式主義，擺花架子，而要根據群眾需求、存在的認識問題和實際問題進行扎實地宣傳，使群眾真正受益，才能收到事半功倍的效果。 　　（ 3 ）服務。我們國家以經濟建設為中心，具體到廣大人民群眾，脫貧致富、提高生活、生命質量是突出的興奮點。開展計生協會工作也和其他各項工作一樣，如果脫離了這個中心和群眾關心的問題，就計生抓計生，很難把計生工作做好，也很難把計生協會工作做好。計生協會要基于現實，創造條件，不斷拓寬服務領域。在工作的過程中要強調群眾是計劃生育的主人地位，我們是服務員，要通過優質服務，讓群眾自覺地來實行計劃生育。 　　（ 4 ）監督。監督職能不僅適用于政府及其工作人員是否依法行政，還應加強對領導層是否支持計生協會工作，計生協會內部工作人員、協會理事是否履行職責的監督，來促進計生協會事業的發展和維護群眾的合法權益，。 　　（ 5 ）交流。目前各地計生協會發展的狀況并不平衡，有些地區尚處起步階段，但先進地區已在工作過程中總結出了許多成功經驗。因此，形成計生協會全局觀念，并進行跨地域（行政地域、地理地域）、跨行業的交流,實現經驗共享、資源共享和信息共享是非常有益的。通過不同行業協會之間的交流，可以使計生協會借鑒其他行業協會的經驗和教訓，促進計生協會順利向前發展；通過不同地區計生協會之間的交流，可以使計生協會工作開展相對落后的地區少些摸索的過程，少走一些彎路，并實現跨越式的發展；而對那些計生協會工作開展走在前頭的地區，也可以通過交流，達到群策群力地推進計生協會工作快速向前發展的新局面。 　　（三）建立有序發展的運行機制 　　 1 、有序建立。計生協會建立要避免一哄而上，無序建立，否則往往就是墻上協會、名冊協會、掛牌協會。特別是作為當前工作重點的企業計生協會建設上，更要避免重蹈村（居）計生協會的覆轍，要遵循市場經濟運行規律和原則及現代企業管理制度，與 WTO 規則相接軌，在創建的初始就站在高起點上，為今后企業計生協會的良性發展奠定基礎。 　　 2 、逐步健全。典型引路、示范帶頭，同時允許后進存在。目前村級計生協會已普遍建立，并已打造出了一批先進協會，但仍然還有相當一部分協會不能適應新形勢的要求，無論在組織方面、活動方面還是在發揮作用方面都還有待進一步加強。對此，政府要大力扶持計生協會采取措施進行有序整合、人員重組、職能定位，并制定行之有效監督制度，在一定的時間內進行后進轉化。 　　（四）借鑒國際經驗，實行會費收繳，創造良好發展環境。 計生協會是公益性、非盈利性社會團體，沒有一定的經費渠道和經濟支持，協會的工作和活動很難展開。國際上行業協會運行較好的，其經費往往主要來自會費，而有償服務收入、經營收入、社會資助等只能作為輔助性經費。為加快與國際接軌，與時具進，促進計生協會工作，會費收繳工作已不容延緩。為此，浙江省計生協于 2003 年 4 月 22 日，制發了《浙江省計劃生育協會會費收繳管理辦法》（試行），這是順應計生協會發展要求的有力舉措。收取會費的目的：其一，增加計生協會活動經費。其二，增強會員意識。但目前會費收取工作困難重重，無論從經濟發展角度還是從會員意識角度都還不是很成熟。那么如何促成會費收取條件的成熟，是計生協會需思考的關鍵。 “ 欲取之，必先予之 ” 。在現有的條件下，制定會員優惠政策，提高會員地位是關鍵所在。建立與之相配套的利益導向機制，給予會員企業以優先優惠政策，給予個人會員以看得見的實惠，并以文件的形式確定下來，這樣既可以增強群眾入會積極性，增強協會吸引力，又能給會費收取工作的順利開展暢通渠道。但千萬要注意“實而不惠”的現象，防止出臺的優惠政策很多，落到實處的很少，群眾還是得不到實惠。當然，計生協會的發展目前仍然還離不開政府財政的大力支持。 總之，只要我們堅持黨的正確領導，以黨的路線、方針、政策為指導，在各級領導的關心和支持下，我們的計生協會一定能取得更大的發展，一定能不斷地走向健全和完善。只要我們全體工作人員以飽滿的熱情投入計生協會的工作中，開拓創新、求實奉獻，計生協會的工作一定能取得更大成績，一定能夠更好地為全面建設小康社會服務。

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