建立國地稅機構間協調與合作機制的思考

關于建立國地稅機構間協調與合作機制的思考

    摘要實行分稅制財政體制后，國家稅務總局將全國省以下稅務機構劃分為國家稅務局和地方稅務局。建立與分稅制財政體制相適應的機構運行機制是稅制改革的重要內容之一。這對于理順分配關系，充分調動中央和地方兩個積極性使中央和地方稅收的主體稅種及地方稅種的征收管理都得到有效的加強起到了積極的作用。但是，隨著改革的進一步深化，兩套稅務機構的弊病也逐漸顯現。筆者力圖通過對國地稅分設后的矛盾分析，有針對性地提出解決的方法和措施（側重于現狀分析、解決矛盾的政治和現實意義、解決矛盾的具體做法和措施三個方面進行分析）。從而實現國地稅分設的有效功能最大化、消極因素的最小化，促進財政和稅制改革的進一步深化，保證稅收職能作用的順利實現。
   　　
   　　關鍵詞機構分設弊病矛盾合作機制
   　　
   　　
   　　
   　　年月日起，我國全面實施了國務院《關于實行分稅制財征管理體制的決定》。分稅制是財稅管理體制的改革方式，同時也是稅收管理體制和稅收管理模式改革的重要內容。稅務部門也隨之劃分為專司中央財政收入的國家稅務局和專司地方財政收入的地方稅務局。國稅、地稅分設后，根據收入歸屬與稅收管理權限相一致的原則，確立了我國現在實施的適度分稅制模式：除稅收方針、政策和全國性的稅種基本法仍應由中央統一制定并由中央監督執行外，對兩個不同的稅收體系，確定按照收入歸屬劃分稅收管理權限的原則。中央稅和共享稅的管理權限集中在中央，地方稅的管理權基本下放給地方，做到稅收管理的權、責、利緊密結合。在確保中央財政收入穩步增長，同時又充分調動地方財政的能動性方面起到了積極的作用。稅收收入連年大幅度增加，稅收執法行為得到了規范，稅務機關執法意識和納稅人納稅意識也有了普遍提高，稅收環境治理工作取得了令世人矚目的成就。
   　　
   　　但是，隨著稅收征管改革的不斷深入，國稅、地稅系統自成體系，缺乏有效的溝通和配合，各種弊端日趨明顯。同時，在學習貫徹十六屆三中全會精神、全面落實“以人為本、以民為本”、實現“三個代表”重要思想的今天，做好國、地稅部門間的協調配合工作，對于解決納稅人反映強烈的多頭進點、重復檢查、納稅成本增加等問題的解決具有十分重要的作用。因此，加強國、地稅機構間的協調與合作已成為當前刻不容緩的研究課題。本文就如何建立國、地稅機構間協調與合作機制作些探討。
   　　
   　　
   　　
   　　一、目前國、地稅機構間缺乏協調合作機制的現狀和問題
   　　
   　　
   　　
   　　就目前的總體狀態來看，國、地稅機構間的協調與合作機制尚未形成。雖然進行過一些配合，但合作是低層次的、初步的。如對稅務登記信息實行共享；對舉報案件屬于對方管轄的，雙方都能及時轉交對方稽查局組織查辦；對涉及雙方的移送司法案件進行了信息交流等等。但是，沒有形成高效、明確的協調與合作機制。同時，由于缺乏有效的協調、合作及監督、制約機制，出現了一些問題，甚至在某些地區及領域出現了較為嚴重的問題。應當引起決策層的高度重視：
   　　
   　　（一）一些地區出現了相互擠兌、扯皮等問題
   　　
   　　部分地區的國地稅機構把對方部門視作對手，工作中互相對立，只求本部門完成任務，給對方部門下絆子、設障礙。機構之間也老死不相往來，從而使一些須由雙方部門共同協作完成的工作不能有效進行，如納稅人的信譽等級評定、涉稅案件移送司法機關辦理時的偷稅數額認定等等，常常需要政府或權力機關出面協調后問題方能得以解決。
   　　
   　　（二）本位主義思想抬頭
   　　
   　　某些地方的政府部門從本位主義的立場出發，千方百計地發展可以征收地方稅種的產業，而對國稅收入占主要比重的產業則采取放任自流的態度；個別地區甚至出現了鼓勵地稅部門與國稅部門爭搶管戶的問題。尤其是國家稅務總局國稅發號文件的下達，出于稅源、收入任務等多種因素的考慮，國、地稅憑著各自對總局文件的理解，各地更是出現了一股爭搶管戶的狂潮；某些地方的兩家稅務局為了完成任務，出現了“賣稅”的現象；還有一些地方在共享稅方面作假，以提高地方的留成。
   　　
   　　（三）稅收成本增加
   　　
   　　一是增設機構使經費開支擴大了一倍，如辦公場所、辦公費用、交通通訊、基建等，一個縣以萬元計算，全國有多個縣，就這些重復費用全國就要多個億元。二是增加稅務人員支出，機構分設在人員問題上，基本上是國稅人員，地稅人員，國稅垂直管理到國家稅務總局，地稅有條塊結合管理，開始主要以塊塊管理為主。征稅程序分設前與分設后基本沒有兩樣，需要的人員就必須增加一倍。人員的增加緊接著就是人員工資、福利、服裝等費用，每人年—萬元，全國以萬稅務人員計算，每年就人員開支就—萬元。
   　　
   　　（四）納稅人納稅負擔增加
   　　
   　　納稅人同時接受兩個稅務機關的管理，免不了產生多頭申報和多頭辦理涉稅事項的問題，稅務部門也免不了重復檢查和監管，同時政策和要求也容易產生不一致等問題，從而引發了納稅人的不滿情緒。
   　　
   　　（五）增加了征收管理的難度
   　　
   　　企業的各種稅收資料，如增值稅、所得稅、其他附加稅等其數據資料均有一定的聯系，由于各稅種分國、地稅進行征收，人為地割裂了各個稅種間的邏輯關系，數據相關性無法核對，容易出現征管漏洞。征管信息不能及時、有效的溝通交流，導致應納入各級財政管理的稅款出現跑、冒、滴、漏現象，造成稅收大量流失。
   　　
   　　（六）不利于稅務機關自身的管理
   　　
   　　兩家稅務局因各自利益有所不同而容易產生互相“不買賬”的行為，地方政府缺乏對垂直管理單位進行有效管理的手段，監管不力將導致某些部門在地方上坐大，不利稅務機關對自身的管理。同時，地方政府相對重收“費”，輕納稅，也從客觀上導致財政預算外資金大量存在有了機會。
   　　
   　　（七）與國際慣例不接軌
   　　
   　　兩個稅務局使國外機構和企業難以適應。國際上雖有實行中央或地方兩套稅機構的國家，如美國等，但為數不多、屈指可數。絕大多數在華投資企業并不習慣接受國地稅兩套機構的管理，影響到改革開放的深入。
   　　
   　　（八）不利于政治一體化
   　　
   　　我國是多民族、團結統一的大國，我國公民的文化素質較低，法制觀念還不高，將國家稅收人為地分為國稅、地稅，容易給人們灌輸一種中央收國稅，地方收地方稅的感覺，無形之中形成一種中央和地方的對立，隱含著一種分庭抗衡現象，不利于政治上的統一。
   　　
   　　此外，由于中央財政的調控能力受到影響，中央財政壓力開始顯現，一些稅收政策也發生了引人注目的變化：比如說，證券印花稅最初中央和地方是五五分成，但××年必須歸中央財政。××年歸中央；企業所得稅中央也要求以年為基數，從××年起實施增量共享。這也是國、地稅分設后，國、地稅矛盾所造成的直接后果之一。
   　　
   　　
   　　
   　　二、建立國、地稅機構間協調與合作機制的必要性和意義
   　　
   　　
   　　
   　　建立國、地稅機構配合協作機制，對于解決當前稅收管理過程中的諸多矛盾，保證稅收征管工作的高效運轉，合理降低納稅人納稅成本具有十分重要的意義。
   　　
   　　（一）加強國、地稅機構間的協調與合作，有利于納稅信息的高度集中，從而為實現“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”稅收征管新模式提供信息支撐。國、地稅機構間的協調與合作，可以使雙方在工作過程中形成的納稅信息實現互通，提高信息的利用效率，從而進一步提高征管質量。
   　　
   　　（二）加強國、地稅機構間的協調與合作，有利于提高征管工作效率、降低征管成本。一方面，通過國、地稅征管、稽查部門在稅收征管過程中的協調配合，雙方取長補短，能夠解決自身不能發現或難以解決的問題，進一步提高征管質量；另一方面，通過國、地稅征管、稽查部門的聯合作戰，可以減少在稅收征管、稅務稽查的部署、分析、實施、審理、執行等諸環節的人力、物力投入，減少重復勞動，提高工作效率。
   　　
   　　（三）加強國、地稅機構間的協調與合作，有利于減輕納稅人的負擔。重復檢查是當前納稅人反映較為強烈的一個熱點問題，也是稅務稽查工作面臨的一個難點問題。通過加強國、地稅稽查局間的協調與合作，做到共同進戶、各稅統查，對于解決了納稅人意見較大的重復檢查問題以及貫徹“以人為本、以民為本”“三個代表”的重要思想具有十分重大的現實意義。
   　　
   　　
   　　
   　　三、加強國、地稅機構間的協調與合作的幾點思考
   　　
   　　
   　　
   　　（一）難點問題
   　　
   　　由于受管理體制、現實條件、制度建設等多種因素的制約，當前加強國、地稅機構間的協調與合作還存在著諸多難點：
   　　
   　　⒈信息難以實現互通共享
   　　
   　　目前國、地稅稅收征管過程中使用的征管軟件不同，國稅部門使用的是稅收征管系統，地稅部門則使用稅收征管系統。雙方在工作過程中形成的各類信息難以實現互通共享。網絡作為現代社會最適用、傳遞速度最快捷的傳播工具，在國、地稅機構間的作用卻變得微不足道，這不能不說是網絡資源的莫大浪費。
   　　
   　　⒉下級部門在協調和合作方面缺乏自主權
   　　
   　　如在國、地稅稽查部門的協調配合方面，因國、地稅稽查局主管部門不同，造成雙方在協調和合作方面缺乏自主權。作為國（地）稅局的下屬部門，稽查局必須對國（地）稅局負責。國、地稅稽查局間的合作程度，關鍵取決于國、地稅局的合作程度。如果合作程度比較高，無疑會促進雙方稽查局間的協調與合作，反之則會受到牽制。事實上，由于國、地稅的工作重點不盡相同，特別是目前國、地稅稽查局普遍實行選案與稽查分離制度，稽查案源由市局選案協調小組負責，如果國、地稅局在案源確定方面協調不到位，國、地稅稽查局間要想開展程度較高的合作是不可能的。
   　　
   　　⒊缺乏長期效應
   　　
   　　由于缺乏制度保障，在部分地區業已形成的協調與合作缺乏長期效應。目前，有關國、地稅機構間的協調與合作方面的制度基本上是空白，加上前面所述體制和信息傳遞的障礙，這使得我們對“是不是一定要加強國、地稅機構間的協調與合作”、“國、地稅機構間應該在哪些方面加強協調與合作”等問題認識都尚未統一，工作中更是缺乏主動性與積極性。
   　　
   　　（二）建議
   　　
   　　⒈統一國、地稅征管軟件，或在國、地稅現在使用的征管軟件上加以改造，實現雙方信息互通共享，為開展稅務情報工作、實現稅務信息資源多元化創造條件。
   　　
   　　通過統一國、地稅征管軟件，可以擴大國、地稅雙方的信息來源，實現信息多元化，最終達到彌補征收漏洞、增加稅收收入、完善整個征納體系的目的。如果國、地稅征管、稽查部門之間能將各自利用本部門特點和優勢獲取的情報信息相互交換，互通有無，將使稅務情報信息得到最有效的使用，最大限度的節約開支，提高效率，從而對稅收征管工作產生極其重要而深遠的影響。
   　　
   　　⒉聯合核定管理稅款
   　　
   　　國、地兩稅聯合進行共管納稅戶定期定額納稅人身份的認定和納稅定額的核定，盡可能在定額的核定方面標準統一方法一致，實現同一個個體納稅戶國地稅同一個身份，同一個定額，并對核定的個體納稅戶定額要積極創造條件進行聯合公布。凡繳納增值稅的共管戶，其定期定額納稅人身份的認定和應納稅額的核定由國稅負責；凡繳納營業稅的共管戶，其定期定額納稅人身份的認定和應納稅定額的核定由地稅負責。本著節省成本的原則，按規定積極委托對方代征稅款。既節省了人力、物力，又使雙方的資源得到合理運用，更是促使定額趨于合理的有效手段。
   　　
   　　⒊聯合核定企業所得稅
   　　
   　　對財務制度不健全等需要核定征收企業所得稅的企業，國、地兩稅對經營規模、方式、范圍基本相似的企業，在一個縣、（市、區）范圍內，其核定的定額或執行的核定標準應基本一致，從而避免了因主管稅務機關不同而形成稅收負擔不公。
   　　
   　　⒋聯合評定信用等級
   　　
   　　省國稅局、省地稅局聯合制定納稅信用等級評估辦法的規定，在納稅人納稅信用等級評定標準的制定、評估、審定、公告等環節上協商一致。雙方協商不一致時，按評定等級較低一方的意見統一對外公布：同一納稅人信用等級評定不會同時出現兩種結果。
   　　
   　　⒌協調稅務檢查
   　　
   　　國稅局、地稅局辦理重大案件時，發現涉及對方業務的重大稅收違法線索的情況，要及時通報對方或商請對方介入，實行聯合檢查。對各自接到的舉報案件，凡不屬自己管轄范圍的，要及時向對方傳遞信息，確保稅收違法案件的及時查處。并建立經常性的稽查情況通報制度和聯席會議制度，研究重大稅收違法案中的法律適用、定性和量罰等問題，協調和部署專項行動。
   　　也可設想從根本上改革現行稽查管理體制，將國稅、地稅兩套稽查機構合并，并實行相對垂直領導。這種機構設置方法，有利于在稅務系統內實行征管與稽查的兩權分離，有利于稽查機關的各稅統查，有利于提高稽查機關的執法權威性，有利于排除各種阻力，加大稽查力度。
   　　
   　　⒍聯合進行涉外稅收管理
   　　
   　　對從事承包工程和提供勞務的外國企業，國、地兩稅之間應當就其是否構成常設機構的認定上協調一致，并就稅源管理、稅收征收等方面加強合作信息交流。對外國企業駐華代表機構的稅收管理，在納稅人身份認定、稅基的核定上協調一致。對需上報國家稅務總局批準的征免事項，國、地兩稅機構應聯合行文報批。
   　　
   　　⒎聯合進行售付憑證管理
   　　
   　　在售付匯稅務憑證管理中，國、地稅之間應當就出具稅務憑證、征收稅款等情況信息，及時傳遞給同級對方稅務機關，雙方協調一致后再提供給相關納稅人；雙方未協調一致時，任何一方的征免稅憑證都不能成為非貿易項目下的付匯依據。凡審計調查跨國交易避稅行為時，國、地稅之間通過聯合調查或聯席會議形式進行協作與溝通。
   　　
   　　⒏加強制度建設
   　　
   　　就目前來說，建議建立國、地稅機構之間的信息溝通制度，首先建立國、地稅稽查局間的查前信息通報制度、查中協調配合制度和查后結果反饋制度。對一些重要的案源信息，應及時告知對方，為對方確定稽查對象提供參考；對雙方同步稽查的稅務案件，互通信息，相互配合，盡可能做到聯合檢查；案件查結后，應盡快將查處結果告知對方，便于其作出相應處理。為確保上述各項制度落到實處，還必須將其列入考核體系，對制度執行情況進行嚴格考核，以提高國、地稅機構雙方加強協調與合作的積極性。
   　　
   　　⒐因地制宜、積極主動地開展國、地稅機構的協調與合作
   　　
   　　在當前各方面條件都不很成熟的情況下，各地國、地稅部門應根據各地自身特點，積極穩妥地做好一些局部性的協調與合作。如：建立聯席會議制度，定期交流、分析、解決雙方在協調和配合中發現的問題；對同時涉及國、地稅管轄的稅務舉報案件，因不存在檢查對象的確定問題，故可率先實行國、地稅同步或共同聯合檢查；在雙方稽查局間建立定期聯系例會制度，互通情報，實現低層次的信息共享。
   　　
   　　分稅制改革的背景是以前財政實行的包干體制不具規范性，在經濟快速增長的情況下，中央財政占財政收入的比重卻不斷下降的情況下實行的改革。我國是中央集權單一制的國家，中央財政承擔著國家安全、外交、管理以及調控經濟社會文化發展的諸多義務，中央財力不支，必然會使各項事業的發展受到限制，對老少邊窮地區的轉移支付力度下降，還使對地方的控制力下降，這對實現全國一盤棋的總體發展思路顯然是不利的。年的財政分稅制就是在這樣的背景下進行的，改革也確實達到了預期目的，中央占財政收入的比重一直維持著以上。所以說國稅機構與地稅機構分設意義非常大，必須堅持。但對其產生的弊端則應積極地加以克服。建立國、地稅機構間協調與合作機制不失為解決國、地稅分設后的負面效應的一種十分有效的途徑。
   

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