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失地農民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷
失地農民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷
一、失地農民的總體狀況
(一)失地農民的數量
我國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和經濟發達地區。國家統計局2003年在全國開展了失地農民的調查，調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調查總戶數的15；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42，完全喪失耕地的有1263戶，約占43。
目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，多數研究者估計，至少有3400萬農民完全失去土地或部分失去土地。
這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，但地方政府違規征占土地屢禁不止。據衛星遙感資料，違規用地數量一般占用地總量的20-30以上。許多專家估計，目前失地或部分失地農民的數量可能達4000萬-5000萬人。如果違規用地得不到控制失地農民還要大大增加。
(二)我國失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經濟發達地區失地農民人數也較多
近20年來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，失地農民的總數已超過百萬。1993年以來，北京市失地農民累計達33萬。浙江省紹興縣被征地農民占農村人口的28.2。
二、失地農民的就業和生活狀況
(一)在計劃經濟時期，對失地農民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業自行安置征地農業人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業狀態。
上個世紀90年代中期以來，一些企業為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業安置的征地農民首先受到沖擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30的人實際處于離崗狀態。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置人員90以上都已下崗、失業。
(二)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境
隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業市場也發生了變化，征地用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農民，“誰征地、誰安置”的原則已經難以執行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬-3萬元不等的一次性補助費。自謀職業這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面明顯處于劣勢地位，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。無錫市失地農民中處于勞動年齡段的有21.07萬人，其中有固定工作的占59.7，沒有工作或只有臨時工作的占40.3。
調查表明，2942個失地農戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業的僅約占勞動力總數的2.7；外出務工的約占24.8；經營二、三產業的約占27.3；從事農業的約占25.2；賦閑在家的約占20。
(三)征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍
土地被征用后，多數離城鎮較近的農戶，收入不同程度地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創業，生活穩定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現象卻相當普遍。收入減少的農產，大多是傳統農業地區的純農業戶。他們除了農業生產活動外，基本沒有其他的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中約有56的農產收入水平下降。河南開封縣調查戶中有83收入水平下降。福建調查戶的生活水平下降幅度約為17。陜西下降了16。廣西下降了5。江蘇調查戶中生活水平下降的農產約占33。
三、失地農民的社會保障
(一)實行貨幣補償后，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低
在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的不到1／3，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失
地農民參加各種養老保險的僅占失地農民總數的15。
(二)一些經濟發達地區和大中城市為解決失地農民的生活保障問題進行了探索
浙江省在全國率先建立失地農民社會保障，被征地農民通過參加基本生活保障、養老保險等方式，已有52萬人納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬已按月領取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動年齡段一次性發給征地安置補助費。
以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結合型優點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統一制度納入城鎮社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現基金收支平衡。
(三)失地農民無法享受與城市居民同樣的社會保障
從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定。
四、解決失地農民問題的建議
失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷。現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農民富裕，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。
從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，妥善的安置。
(一)嚴格控制農業用地轉為非農業用途
中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農田”。“基本農田”是指國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。這些基本農田未經國務院批準，禁止轉為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農用地指標等等，致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實處。
(二)以保障農民權益為核心改革征地制度
一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。現有的土地產權劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。
我國現行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不能按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民不知情時被村干部出賣。要推進農村集體經濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權。
二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在多數國家和地區，工商業等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。
三是對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。
四是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。
(三)允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉
根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。
(四)廣開渠道促進失地農民就業
一是建立健全失地農民再就業培訓機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產。失地農民申請個體工商經營，在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。
二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發和經營，對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。對于城郊的農民而言，出租房屋已經成為他們一個穩定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，也有這一類的政策。南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農民的政策中規定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農村公寓，既解決農民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源。“撤村建居”的，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。
(五)建立失地農民社會安全網
為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金，這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。
建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障，也可以鼓勵失地農民參加商業保險。“范文先生”版權所有
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