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美國慈善事業監管機制的啟示
美國慈善事業監管機制的啟示
韓振秋
胡錦濤在黨的十七大報告中第一次將發展慈善事業納入社會保障體系之中，第一次明確了慈善事業與我國社會保障制度之間的關系，第一次界定了慈善事業在我國社會保障體系中的地位，即慈善事業是我國建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的補充，是改善民生、促進社會和諧的崇高事業。事實上，隨著我國經濟社會的發展和人們生活水平的提升以及公民意識的增強，人們進一步看到現代慈善公益事業不僅是正確處理各種社會矛盾的一個重要途徑，而且是衡量社會進步的一個重要標尺。慈善機構的發展壯大更是呈現出可喜的局面。截至2011年底，全國共有社會組織45萬多個，其中社團24萬多個、民非組織21萬多個、基金會近2400個。有一大批社會組織將公益慈善作為發展宗旨，組織實施了數以萬計的公益慈善服務項目。慈善捐贈規模逐年擴大，2007年為300多億元，2008年和2010年的慈善捐贈總額均超過千億元。然而，在慈善事業迅速發展的今天，伴隨公益慈善實踐發展和現代慈善理念的日益深入，我們清楚地看到整個慈善運作系統仍存在監管漏洞，慈善事業在一些方面存在著監管不到位或監管不力的問題。認為“有警察、有紅燈”，就不會有人交通違規。那么，如何實現對慈善組織的有效監管呢？美國的慈善監管措施給我們很多有益的借鑒。
借鑒一：政府與慈善組織職能分離。美國政府自身的公共服務職能與民間慈善組織的服務職能是互相分離的，政府部門不直接介入慈善基金會和服務組織的人事、業務活動，而是通過財政購買給予支持，通過法律扣行政方式進行監管。政府不是慈善活動的直接經營者，而是引導者、協調者、監督者。政府與慈善組織之間沒有直接利害關系，這對于政府保持公正立場、發揮對慈善組織進行監督管理十分有利。
借鑒二：高效的分層監督。美國國家局（IRS）是聯邦政府中唯一負責非營利性部門監管的機構，聯邦政府中再也沒有其他職能部門監管非營利性機構。除了政府監督，美國還強調社會監督，包括社會輿論、民間監督、社會評估等措施。美國采取行業組織管理的方式發揮監管作用，例如，總部設在華盛頓的基金會理事會是美國基金會中最大的、會員最廣泛的全國性組織，每年出版具有權威性的《基金會指南》年鑒，專門對大規模的私人基金會進行調查研究工作，這也成為美國民間自主型慈善公益模式的重要特點。我國的監管機制盡管也有多層次、多維度的特點，但監管工作的真正落實卻很難，一方面有些監管工作單靠政府一個部門力不從心，另一方面社會監督渠道還不是很暢通、寬泛。
借鑒三：完善的信息披露制度。慈善組織運行的透明度是取得社會公信力和公眾支持的重要保障。我國現行法律法規僅原則上要求慈善組織要接受財政部門的監督或者政府有關部門的審查等，缺少詳細的、可操作性的規定，在財務公示制度方面也沒有具體明確的要求，這就使得慈善組織往往各行其是、無所適從，再加上對工作程序信息以及項目運行效益等方面的內容公示要求多數仍然是空白，很容易造成監督主體和被監督主體之間出現信息不對稱的局面一一方面，美國相關法律規定了慈善服務組織和基金會負有向政府稅務部門和社會公開其財務、活動等信息的責任，包括被動公開和主動公開兩種形式；另一方面，美國慈善機構的運作歷史悠久，一般的慈善機構都建立了旨在約束本組織及其成員行為的較完善的標準、規則等，尤其是自主項目申請、款項撥付及運營費用的預算等都有一套嚴格的程序，而且任何公民都可以去慈善機構查閱其賬目 在美國，非營利組織的監管機構在聯邦層面有國家稅務局，在州政府層面有首席檢察官。根據美國國會2000年通過的一項國內稅務法，包括慈善機構在內的所有組織，每年都必須向國家稅務局上報年度財務報表，提供十分詳細的信息，包括慈善機構前5名收入最高的成員名單、前5名報酬最高的合同商名單以及籌款所需花費等。更重要的是，該報表還要求提供與所有董事會成員有關的金融交易記錄，如果這些交易有問題，相關董事可能會被課以高額稅收，慈善機構也可能失去免稅資格。此外，人們也可以通過寫信給國家稅務局的方式了解某些免稅的問題，公眾對其信息披露的要求不亞于上市公司。這些重大信息披露方面的制度措施輕松地拉近了民眾與慈善組織的距離，使民眾確實感覺到慈善就像美國卡耐基基金會前主席盧塞爾所說的：“慈善事業要有玻璃做的口袋只有當公眾看到或了解到自己捐獻的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會得到公眾的信任。”
借鑒四：具有公信力的“第三方”機構。美國具有公信力的民間專業獨立的慈善組織評估機構，這些民間評估機構獨立于政府和慈善機構，它們相對公正的身份和立場使其擁有廣泛的信任度和影響力 經過長期發展，美國形成了一大批專門對非營利組織，特別是對具有免稅資格的慈善組織進行信息公開和機構評估的公共慈善機構？例如，美國的“指南星公司”、“慈善導航”等機構都是獨立提供信息服務和第三方評估的力量，這些評估組織不接受被評估機構的費用或資助，而是通過其他經費資助來進行評估，可以幫助公眾對比分析非營利組織的工作績效和誠信度再例如，慈善信息局就是美國一個典型的具有公信力的“第三方”機構，該機構由一些民間的管理者、學者、律師、會計師自發聯合成立的上述的評估機構因其“第三方”的身份，所做的評估自然很具有權威性和說服力，很容易發揮其對慈善機構的監管作用。目前，我國缺少慈善組織的同業自律組織，缺少獨立的、公信力強大的第三方評估組織對慈善組織的工作績效做出公正的評價、為社會公眾和社會組織選擇高效的慈善組織進行捐贈提供信息
借鑒五：有威懾力的行業評級機制。美國設有專業慈善評級機構，為國內的慈善機構進行評級，級別從高到低四星到無星不等、并且針對不同指標，向公眾公布各個標準下的排行榜，甚至包括囤積善款、財務危機、籌款回扣、劣等機構CEO薪水等劣等排行在這種評級機制下，慈善機構為了維持信譽，就會自覺規范自身機制，加強內部監管，尤其是自主的申請、撥付及運營費用的預算、核銷等都有一套嚴格的程序，從而保持慈善基金正常正確運行 同時，慈善機構也會紛紛提高自己運作的透明度，這樣整個慈善行業的透明度自然就得到了增強j這種有威懾力的行評措施，也使得一些慈善機構在自我監督和管理過程中如坐針氈、小心翼翼，一般不會頂風而上，這樣很好地起到了對慈善機構的監管作用。
總之，明確政府監督管理責任以及理順政府與慈善事業的關系，確保慈善機構真正成為獨立的社團法人，建立統一的對非營利性組織的多層次行評等級機制都是解決我國慈善機構監管存在問題的“良劑”，值得學習和借鑒可喜的是，為了促進慈善事業的健康持續發展，我國出臺了《中國慈善事業發展指導綱要（2011—2015）》，提出了逐步完善促進慈善事業發展的法律、法規和政策，加強政府對各類慈善事業主體的指導、支持和監管的目標我國需要推行慈善信息公開透明制度。完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度；建立健全慈善行業信息統計制度，完善慈善公益信息統計平臺，及時發布慈善數據，定期發布慈善事業發展報告、相信未來幾年內能夠實現“政府監管、民間運作、行業自律、社會監督的慈善事業管理體制和運行機制”。
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