建立社區社會保障、完善社會保障體系

建立社區社會保障、完善社會保障體系

（賴詩卿(中共中央黨校)于2003-7-27 18:15:02發布）

建立社區社會保障、完善社會保障體系
賴詩卿
一、什么是社區社會保障
社區社會保障是社會保障體系的一個重要組成部分，而且是最終落實和托底的基礎部分。它是以社區為主體和載體，為社區成員提供管理服務，并多渠道籌集資金，在社區成員享受法定基本保障、單位補充保障后，基本生活仍然發生困難時給予托底保障，發揮其管理、服務和托底保障功能。
社會保障層次應分為社區托底保障、政府法定基本保障、單位團體補充保障三大層次。社區托底保障為政府法定基本保障拾遺補缺、消除死角，幫助政府落實法定基本保障的政策和待遇，為社區成員提供互助救濟、解困救急等經濟上的托底保障，為社區成員提供各種物質和精神上的社區服務。
二、社區社會保障是社會保障最基礎的托底保障
1、社會保障起源于社區社會保障。
人類生活是以群體生活為特征的，人類給大自然留下的最明顯的印跡之一，就是分布在地球表層上的各種類型的聚落—村莊、城鎮和城市等。人們在這些聚落里生活、生產、活動，形成了彼此間相互聯系的小型社會，這就是我們講的“社區”。在社區里，大家互相認識，有著一份友誼和感情存在，當“親友鄰舍”遇上逆境時，大家便樂意去援助。在我國農村至今尚存許多互助互濟式保障的習俗，一個人有難，親友鄰舍都會按著個人的能力去幫忙，或按約定俗成的規矩去盡義務。英美等國則是由教會出面，作出一些有計劃的施援，也有一些民間或宗教慈善機構，從富人那里募捐錢款，對貧窮與受災難的社區成員進行救濟。這種社區成員的自我互助互濟式保障和宗教團體慈善保障伴隨著人類社會的長期發展，一直到15至16世紀的法國，宗教團體所掌握的慈善事業逐漸被政府接管。政府采取了集中資金、組織救濟、勞動培訓、兒童教養等一系列措施，官方濟貧保障機構才開始出現。1601年英國頒布《濟貧法》，對無業游民實行政府救濟和強迫勞動。1834年英國頒布《新濟貧法》，認為政府負有實施救濟、保障公民生存的責任，為現代社會保障制度的誕生奠定了基礎。到1883年法國“鐵血宰相”俾斯麥頒布《疾病保險法》，標志著以社會保險為核心的現代社會保障制度的產生。
可見，社會保障的起源在社區，政府的法定基本保障是社會發展的產物。
2、政府法定基本保障不能替代社區的托底保障。
政府對全體公民承擔保障責任后，社區成員之間自發性的互助互濟以及民間和宗教的慈善事業并沒有停止，而且隨著貧富差距的拉大還在進一步發展。在中國，由于建國以后在城市實行的是單位體制，國家對城市居民的福利保障大包大攬，社區功能弱化，社區社會保障功能也基本喪失。
所謂單位體制就是政府通過單位全面動員和控制社會成員，實施社會整合的一種特殊機制，在計劃經濟時期是整合社會的主渠道。那時我國城市居民都被安排在相應單位里，任何一個單位，包括學校和企業都有行政級別，而且功能多元化。比如企業不僅承擔與自身性質一致的經濟功能，而且擔負著比經濟功能更為重要的政治功能和社會功能，如職工計劃生育，子女入托、入學，出具結婚、購買車船、飛機票證明，職工洗澡，食堂，住宅，看電影，醫療，退休養老等等從“搖籃到墓地”的種種生活服務。一個人如果沒有“單位”，就沒有一切保障。隨著我國社會主義市場經濟體制的目標的建立，單位體制開始互解，單位保障逐漸“衰落”，企業的社會福利功能在弱化，社區成為社會整合的主要載體，很多“單位人”在向“社會人”轉變。比如隨著市場經濟的發展和國有企業的改革，下崗失業人員增加，他們離開了單位，成為社區人；隨著人口老齡化，離退休人員增多，社會化管理非常迫切。這些社區成員是社會中的弱勢群體，最需要社會保障陽光的照耀。但單位保障沒有了，單位補充保障不完善，政府保障只是最基本的保障，急需社區社會保障托底。另外，隨著經濟類型的多元化，個體、私營從業人員越來越多，他們一開始就游離于“單位體制”之外，從屬于社區。這些成員生產經營的風險大，不穩定性強，也非常需要社會保障為依托。
3、我國政府的社會保障只能是低水平的基本保障。
社會保障的內容、水平和方式，一般要受一個國家的政治、經濟和社會因素的影響。我國現處于社會主義初級階段，生產力水平低、人口多、底子薄，這就決定了我國社會保障標準不可能太高，在相當長時期內，只能實行以保障基本生活為標準的社會保障。我國社會保障制度剛剛建立，剛剛起步，尚不可能覆蓋全體社會成員，養老保險只在城鎮職工中實施，醫療保險從機關事業單位和國有企業起步，失業保險在企事業單位實行，大量的個體從業人員，甚至三資、私營企業、鄉鎮企業職工不在社會保障網中，他們抗風險能力低，最需要社會保障。由于社會經濟發展不平衡，我國城鎮居民收入差距不斷拉大，相應地出現了對社會保障不同層次的需求，除了政府強制性基本保障外，還應有單位補充保障和社區托底保障。
三、社區社會保障的功能
國外的社區社會保障是自下而上的獨立于政府之外的自治民間組織，大多起源于教會、慈善機構和民間的自助力量。資本主義發展中有兩種思潮，一種是自由主義思潮，相信市場的作用，企圖依靠市場手段來解決所有問題；另一種力量左翼主義思潮，認為市場有缺陷，市場導致貧富差距，主張用人道主義來救助社會弱勢群體，社區社會保障就是在這一基礎上產生的，是與對于每個人的基本權利的保障的理念相呼應的。中國的社區建設剛剛起步，是在黨和政府領導下開展起來的，1999年民政部在全國確立了11個城區為城市社區試驗區，上海、青島等地政府在推進社區轉型和改革中，就是將社區作為實施社會保障的依托來建設的。
社區社會保障的功能包括以社區為依托的保障功能、服務功能和管理功能。
1、保障功能：包括就業保障、托底保障和互助保障等。
就業是社區成員的最基本的保障，社區可以協助勞動保障部門及時了解社區成員的就業情況，為下崗職工、失業人員提供就業服務，社區建設中本身就會提供大量的如管理、家政、保安、保潔、保綠等服務性的社區公益性崗位。社區就業將成為社會轉型過渡時期就業的重要渠道。
托底保障就是社區組織對社區成員在享受了政府基本保障后，遭遇到新的家庭無法解決的風險，或暫時沒有被政府保障所覆蓋而需要救助時進行托底性保障。
互助保障是社區群眾性的自我保障和互助保障，通過群眾自愿參與，成立互助互濟會等群眾自我保障性組織，運用方方面面的資源和力量，籌集資金，在社區成員間有困難或需要時互助互濟，如病傷互助，災害互助等。
2、服務功能：包括社區的無償服務、低償服務和有償服務。
低償服務主要是一些行政事業性服務，對象是全體社區成員，如社區醫療服務方便群眾看病，減少就診費用。有償服務是商業性服務，是企業行為。無償服務主要是社區組織和社區志愿者為老弱病殘貧以及其他社區成員的生活、社會活動等提供的福利性義務服務。這是社區服務的出發點和歸宿點。這種服務包括物質上的幫助，福利上如為殘疾人建立的盲道等設施，還有精神層面的幫助。
國外社區服務中有許多成功的經驗可以借鑒。德國的“鄰里之家”活動是睦鄰運動的進一步發展，也是德國社區服務的一種表現形式，日常有病員護理，家庭服務，臨時照看小孩，烹調，家電修理，購物，園藝等服務項目。

美國50%的成年人和70%的大學生參加了種種類型的社區志愿服務。服務領域包括照顧老人、兒童、殘病人、病人和單親家庭等。服務內容包括送午餐、咨詢服務、安慰電話等。美國社區志愿服務活動的標準是每個志愿者每周參加無償社區服務工作4小時。
3、管理功能
社區管理主要是受行政事業單位委托對社區成員進行的綜合性管理與服務，包括幫助政府部門落實各項政策和制度，對社會成員具體管理，如下崗職工、無業人員、無單位人員、離退休職工等，社會保障管理，如對社區成員享受政府法定基本保障的審核，社會救助金、社會保障金發放等，社區互助組織和服務機構的管理等等。
四、完善社區社會保障體系的思路和措施。
1、樹立以人為本的社區建設的基本理念
中國社區建設剛剛起步，是黨和政府組織、推動的結果，這無疑會加速社區發展，有助于社區管理功能的強化。與此同時，我們不能忽略，社區發展運動關注自助性的加強，社區發展的宗旨就是用社區的力量來解決個人無法解決的問題，用政府的力量幫助社區成長，使地方社區在個人、國家和世界生活中發揮重要作用。社區建設應以人為本，自治和參與是社區發展的核心價值。社區社會保障的目標是保障社區成員的基本生存條件，促進人的發展，這是社區建設的基本理念。
2、完善社區社會保障的管理體制。
黨和政府在推動社區建設過程中，各個部門都提出要在社區設立自己的分支機構，要編制人員經費，如此建設社區，社區則成了政府管理層次的又一級延伸，那就不是社區，而是政府。在社會保障管理中，政府系統的政策實施和管理是重要的，但是，受保對象平時均生活在社區，有的完全回歸社區，政策實施需要通過社區。因此必須在社區建立以塊為主，通過塊統籌協調的組織。區或街道委員會應建立具有權威性的統一的社會保障委員會，統一領導和規劃安排社區社會保障工作，統一信息收集，統一申報批準，統一基金管理，統一標準待遇，統一給付發放。街道一級以社保機構為中心的各種社區社會保障項目歸口統一領導，一個網絡覆蓋，一個基金托底。街道可以建立一個集職業介紹、就業指導、崗位開發、保障托底、社會救助、中介服務、信訪接待、志愿服務為一體，信息上崗，服務聯網，管理統一的社會保障服務中心，集中辦理涉及社會保障的有關事務，將再就業工程、社會保障、社區服務有機結合，為社區成員提供“一站式”服務。
3、探索多方籌集社區社會保障資金的方式和渠道。
資金來源是建立社區社會保障的關鍵和根本保證，要堅持籌資渠道多元化、形式多樣化，政府財政要定期撥款資助，廣泛發動民間募集，企業捐助等等。同時在社區建立經常性的基金，還可以舉辦義賣義演，籌集社區社會保障基金。政府應允許基金會、慈善機構、互助機構的設立和運行，給予必要的資助，引導和監督。同時社區也應形成自我監督機制，定期或不定期地對社區社會保障工作的進展、資金籌集、儲存運營、政策執行、對象確定、標準掌握、操作服務、資金發放、工作人員服務質量等進行檢查、指導和監督。
4、加快社區服務設施建設，建立社區服務網絡，形成社區照顧機制。
政府必須投資興建社區活動場所和服務網絡，通過社區服務中心、服務站等機構和組織，開展有償和低償服務。同時建立社區服務志愿隊伍或互助組織，開展社區咨詢、義診和義務維修、家庭照顧等無償互助活動，逐步形成社區照顧機制。所謂社區照顧，是指社區志愿服務組織為有需要的社區成員提供物質、勞務和精神照顧。包括生活照料、物質支援、勞動服務、心理支持等等。這種機制形成后，社區人際關系將進入良性互動之中，有利于社會主義文明社區的建設。
5、建立社區居民互助幫困機制。
“一方有難，八方支援”是中華民族的傳統，要把單向的幫困變為雙向互助幫困結合起來，形成互助的幫困機制。社區居民可以自愿組織形成某個項目或綜合性的互助會，入會者為會員，會員必須定期繳納一定的互助金，建立綜合或某一個項目的互助幫困基金，當會員發生困難時，互助會按照事先約定或章程規定的標準給予幫助。在社區還可以推行“勞動儲蓄”和“時間儲蓄”的自助制度。德國凡是年滿18歲的公民，利用工休日做義工，可儲存在“義務網絡管理系統”，本人需要時，可以把“時間”提取出來。日本擁有這類團體300多個。上海晉陽區居委會1984年首創“勞務銀行”，長寧區1998年開設“時間銀行”，已有757個儲戶，發展勢頭良好。
依托社區搞好社會保障體系建設，既是社會主義市場經濟發展的必然要求，也是從我國國情出發，完善社會保障體系的一項重要內容，應不失時機加快探索，逐步建立。

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