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謹防涉農資金蒸發 強化新農村建設審計
謹防涉農資金蒸發 強化新農村建設審計南京審計學院法學院 齊興利 南京審計學院國際審計學院 倪良輝 姚迅
【摘要】近年來，審計署相繼對高等級公路、水利水電、鐵路建設等項目進行了專題審計調查，發現工程項目管理中存在違反財經紀律、挪用建設資金、套取工程款、工程質量難以保證等問題。因此，強化涉農資金績效審計是當前審計機關順應經濟發展，推進新農村建設的重點任務。文章從農村基礎設施建設資金審計的現狀出發，通過分析各種影響農村基礎設施建設資金審計實施的因素，揭露涉農資金審計中存在的種種問題，進而有針對性地提出強化農村基礎設施建設資金審計的具體建議。
【關鍵詞】農村基礎設施；建設資金； 審計
“十二五”時期是我國經濟發展的重要戰略機遇期，黨中央和地方各級政府將加速發展現代農業列入中心任務，以轉變農業發展方式，實現農民收入持續較快增長、穩定價格水平，推進現代農業和新農村建設為社會經濟發展目標。審計機關在新農村建設中承擔著重要任務，肩負重要職責，特別是在農村基礎設施建設資金審計方面，通過檢查農村基礎設施建設資金的分配和撥付情況，重點揭露資金的跑、冒、滴、漏等違法違規行為，以加強涉農資金的管理。確保農村基礎設施建設資金的高效、合理使用，發揮應有的效能，確保農村基礎設施建設資金從源頭上得到保證，以維護資金預算的嚴謹性和國家政策的權威性；通過農村基礎設施建設資金的審計調查，貫徹落實黨中央、國務院關于加強農業發展的各項政策，切實保護農民群眾的利益，促進各級政府及其主管部門重視農業、重視農民、重視農村工作，確保新農村建設這一重大歷史任務的順利實施。
一、透視我國農村基礎設施建設資金審計的現狀
農村基礎設施是指為發展農村生產和保證農民生活而提供公共服務，使用期限較長的設施。它是從事農業生產過程中所必需的物質條件和社會條件，是在農業生產完成的各個環節所使用的勞動材料、勞動對象等生產力要素的總和。建設資金是指所有涉及農村事業的，用于農民生產、生活的行政事業型的資本資金。涉及農村基礎設施建設資金分配管理的特點具有以下三點：一是點多、面廣、線長。農村基礎設施建設資金主要通過各級財政、農業主管部門和金融機構逐級下撥，最后到達用款單位，撥款項目涉及農村社會的各個方面。二是政策性強。每項資金都是在黨中央、國務院發出的各項支農惠農政策的引導下進行統籌規劃，都有其特定的用途和適用范圍。三是實效性強，每筆資金都應該投入到真正需要投入的地方去，以發揮最大的經濟效益。農村基礎設施建設資金審計是指審計機關依法對涉及農村基礎設施建設資金的相關建設活動和經濟活動以及內部控制進行獨立的審查和評價，確定其有關經濟資料或經濟活動的真實性、合法性和效益性以及相關內部控制的健全有效性，據以最終形成審計結論和建議的經濟監督活動。
（一）農村基礎設施建設資金審計已取得的成效
1.通過審計調查，確保了各項支農惠農政策的順利執行
近年來，在黨中央、國務院的統一領導下，中央和地方陸續出臺了一系列支農惠農政策，加大了支農投入，在支持農業增產增收、改善農民生產生活、推動農村經濟社會發展等方面發揮了積極作用。維護人民利益是審計工作的最根本目標，審計機關針對群眾最關心、最直接的利益問題，特別是關系到社會公平正義、人民反映強烈且事關農村改革發展穩定的熱點、難點問題，例如，農村醫療衛生、社保、養老、社會救助等重點開展審計和審計調查，關注相關改革政策措施的落實和執行，關注資金使用效益和政策執行結果，重點揭露擠占挪用、滯留截留、損失浪費等重大違法違規行為，揭露國家有關政策落實不到位、政策目標未實現的突出問題，促進了農村深化改革和相關制度的完善，改善了農民生活水平，為切實維護農民利益發揮了積極有效的作用。
2.通過跟蹤審計，確保了農村基礎設施建設項目的穩定發展
為了加快農村社會的發展，推進新農村建設，國家每年都要投入大量資金開展農村基礎設施建設，以提高農村整體生活水平。審計機關在實施基建項目審計時，圍繞項目預算和竣工決算進行審查，通過事前、事中、事后全方位的審計調查，提高了項目投資的目的性，減少了涉農資金的浪費，保證了農村基礎設施建設順利進行。(會計論文 m.baimashangsha.com)通過突出對重點建設項目開展投資效益審計，重點關注投資決策、工程質量、項目建設管理方面存在的問題，評價項目建成后的經濟性、效率性和效果性，從更大范圍、更高層面關注經濟效益、社會效益和環境效益；對投資量大、建設周期長的重大項目實行跟蹤審計，將事后審計逐步向全過程跟蹤審計轉變，把審計監督貫穿于建設項目全過程，促進了農村基建項目的穩定發展。
3.通過對農村財政管理部門的審計，提高了農村基礎設施建設資金的透明度
農村財政管理部門的主要職責是負責農村基礎設施建設資金的撥付和分配，確保各項惠農政策的落實。審計機關對于農村財政管理部門的審計監督主要包括：在財務收支審計中，重點關注農村基礎設施建設資金的轉移支付情況，檢查農村基礎設施建設資金賬目的真實性、完整性，確保農村基礎設施建設資金真正落到實處并發揮應有效益；在經濟責任審計中，重點關注與新農村建設有關的農村水利、電力、道路橋梁、沼氣、危房改造等基礎性設施建設資金以及農村社會養老資金、文化教育事業資金等專項資金的管理使用，檢查農村財政各領導干部經濟責任的履行情況，促進黨政領導干部增強新農村建設的責任感和使命感，提高各類農村基礎設施建設資金的使用效益。
�。ǘ┺r村基礎設施建設資金審計面臨的主要問題
農村基礎設施建設資金審計一直是審計機關開展農村審計的主要任務，但是目前農村基礎設施建設資金審計的現狀與新形勢下的社會主義新農村建設對審計機關提出的業務要求存在著較大的差距，這種差距表現為以下幾方面：
1.農村基礎設施建設資金的使用和管理缺乏規范，影響資金使用效率
通過加強涉農資金審計以提高涉農資金的使用效率，并獲取最大的經濟利益與社會利益，但是實際審計結果表明，農村基礎設施建設資金的使用和管理仍存在很大問題。集中表現為：一是農村基礎設施建設資金的配置規模和配置結構不合理，配置績效低下。地方政府農村基礎設施建設資金配置總體上呈現出增長不穩定、農業科技投入比重過低、事業費支出剛性增長等顯著特征；農村基礎設施建設資金的配置效益總體偏低，資金使用低效情況普遍比較嚴重。二是農村基礎設施建設資金的監督管理存在缺陷。政府撥付分配農村基礎設施建設資金，促進農業發展、農民增收，但是在明確各級財政部門的責任及其邊界、加強各項涉農資金的整合方面卻不盡如人意，很多農村基礎設施建設資金存在資金閑置、延遲撥付、擠占挪用等現象。例如：部分農村基礎設施建設資金由于常年掛賬，資金的使用效率未能達到最大化，既影響了資金的使用效益，又容易被人為地擠占挪用；部分農村基礎設施建設資金在財政下達撥付任務時往往資金到位不及時，主要集中在每年的第三、第四季度，這就導致了年末資金的大量結余，未投入到項目中去，從而導致年度資金結轉數額的增加，影響年度預算執行效果；部分農村基礎設施建設資金還存在浪費現象：一方面由于人員素質問題，存在資金的截留抵扣現象；另一方面由于項目計劃的隨意調整，部分項目工程未實行嚴格的招投標制度，高估項目成本，部分項目重復建設等，從而導致了農村基礎設施建設資金的高預算率，客觀上造成資金的浪費情況。
2.審計力量不足，審計真空多
農村基礎設施建設資金的來源廣泛，包括中央的統一撥款、各級政府配套資金、相關部門和單位投入的自有資金等，這也造成資金容易被混用，各部門（單位）職責不清，這就需要投入更多的審計力量，而當前審計力量的不足已經嚴重制約了審計作用的發揮。據統計資料顯示：省轄市審計人員編制大多為50-80人，縣級審計人員一般編制為25-30人，城區審計機關則只有6-8人。除去領導干部和綜合部門人員，一線的審計人員僅僅占一半。而市級審計機關每年的審計項目有80-120個，審計資金總量達200多億元；縣級審計機關每年的審計項目有50-80個，審計資金總量達60多億元；城區審計機關每年審計項目在15-25個，審計資金總量達1 0多億元。此外審計人員還要承擔大量的政府交辦任務，行使相應的公共職能，這就使得審計人員常年處于高負荷運轉狀態，不能統籌兼顧到資金使用管理的各個方面①。當前農村基礎設施建設資金審計主要是檢查資金的撥付和分配情況，對于農村基礎設施建設資金的使用和管理的審查和監督涉及很少，部分農村基礎設施建設資金的審計項目還處于真空階段，審計力量的不足直接導致審計工作捉襟見肘，難以實施全面審計，難以形成對農村基礎設施建設資金的有效監督。
3.審計質量和效果不盡如人意
審計質量是指審計結果達到審計目的的有效程度，具體表現為：審計人員的質量和審計過程的質量，最終表現為審計報告的質量，其核心在于審計工作遵循審計獨立性的程度。在實際工作中，審計的獨立性難以保證。例如：部分審計項目立項方式不穩定且帶有一定的隨意性，有的是根據人大需要，以臨時檢查的形式出現；有的是按照人大或政府的要求開展審計等。由于涉農資金審計的特殊性，審計人員往往能夠嚴陣以待，可是近年來審計結果一直不盡人意，特別是在同級政府和相關部門的涉農資金審計中，即使是存在問題也很難在審計報告中予以真實反映和處理，導致審計成果的利用不足，涉農資金審計的監督作用及效果性大大減弱。
4.審計取證難度大
中央財政對于“三農”的投入逐年遞增，農村基礎設施建設資金的撥付和使用中間環節較多，資金經常出現擠占挪用等問題，嚴重阻礙了新農村建設的發展，亟待開展重點審計。由于農村基礎設施建設資金撥付和使用的復雜性，導致了審計取證的難度加大，如相關部門（單位）和個人對政府審計認識存在偏差，其所提供的資料不能滿足審計要求。因農村基礎設施建設資金審計觸及了地方政府的利益，加上農村地方財政存在賬目管理混亂，舊賬、老賬較多的現象，提供給審計人員的資料往往是不完整甚至是虛假的資料。又如審計異地取證難度更大，例如在農村基礎設施建設項目的審計中，審計人員必須了解基本建設項目程序及項目招投標的專業知識才能開展審計工作。農村曾流行過一句話：“防火、防盜、防審計”，濃重的地方保護色彩，使審計人員取證工作步履維艱。
二、影響農村基礎設旖建設資金審計實施的主要因素
�。ㄒ唬┺r村基礎設施建設資金的管理不到位
農村基礎設施建設資金名目種類繁多，來源渠道廣泛，資金性質復雜，在資金的管理和撥付方面存在不規范和違規操作的現象。表現為：
1.資金撥付不到位。目前涉農資金的撥付程序：財政部門一主管部門一鄉鎮一村一農民個體。這種撥付流程中間環節多，資金的流轉時間長，既影響了資金的使用效率，又容易發生資金的擠占挪用和截留抵扣的現象，最后真正落到實處，用在農民身上的資金少之又少。
2.資金管理不到位。近年來，財政支農工作呈現重視資金的分配，而對資金的使用管理相對薄弱的現象。目前農村基礎設施建設資金的管理實行分塊管理機制，各主管部門之間缺乏有效的溝通，缺少統籌協調，使有限的資金難以形成合力，發揮應有的效益。
3.資金監督不到位。農村基礎設施建設資金的審計缺乏時效性、宏觀性和建設性。對于農村基礎設施建設資金缺少事前、事中、事后全過程的跟蹤調查與監督，以致于資金被擠占挪用；對于資金使用的經濟效益缺少監督問責，投入項目存在重復交叉立項、高成本、高預算現象；對于領導干部的經濟責任狀況缺少有效監管，執行紀律不嚴，審計成果難以得到充分利用。
（二）審計人員的思想認識不足
當前審計機關的審計任務涉及農村社會的各項事業。不管是在省級審計機關還是在市、縣級審計機關里，涉農資金審計幾乎都是審計機關的重要工作任務。但是，審計機關在實施農村基礎設施建設資金審計時并沒有充分地認識到審計監督、審計服務的對象所在，沒有意識到審計機關當前的審計行為與農村、農民和農業以及更廣泛的農村事業之間的緊密聯系，而只是以一貫的思維方法去進行審計，缺少跨行業、跨系統性的綜合審計方法。
（三）問責機制不健全
農村基礎設施建設資金的審計問責機制主要是建立在農村經濟責任審計的基礎上，通過對農村經濟責任的審計以健全涉農資金的審計問責機制。目前存在的問題主要表現為：一是部分審計結果不公開，導致無法問責；二是權責不清，部門人員的權利和責任的不對等，導致問責的主體不明確，問責對象不清晰；三是問責范圍過窄，局限于行政問責。目前農村基礎設施建設資金審計的問責范圍僅僅限于涉農資金的貪污和違規使用層面，沒有涉及瀆職、重大決策失誤、監督不力等領域，部分鄉鎮一級的行政權力處于無風險運行狀態，對于行政處罰、責任追究太輕，審計報告更像一份內部調查報告，只是以公開化的形式透露給民眾，審計問責只追究行政責任而逃避法律責任，視法律為無物，嚴重影響了受托責任的執行效率。
三、強化農村基礎設施建設資金審計的對策
�。ㄒ唬┘訌娹r村行政法規建設，完善農村審計法規體系
建立健全完善的涉農法律體系，對于深化農村改革，建設社會主義新農村有著重大的推動作用。當前涉農審計法律沖突的存在，破壞了涉農審計法規的統一性和權威性，增加了審計工作的成本，并滋生了大量違法亂紀的行為，嚴重影響了新農村事業的發展，也影響了農村基礎設施建設資金審計工作的效率和效果，必須加強農村行政法規的建設。目前，我國對于農村基礎設施建設資金審計沒有制定專門的法律法規，一些地方性的法規文件又不能作為審計法律依據，給審計工作帶來了極大的不便。加快農村行政法規建設，必須明確農村基礎設施建設資金審計的法律地位，消除農村上下位法律的沖突，地方各級政府應參照《審計法》和《全國農村審計條例》制定符合當地農村的審計地方法規，使農村基礎設施建設資金審計工作做到有法可依、有章可循。同時建立健全行政執法制度，準確理解、正確運用各項法律規范的適用規則，處理好審計執法主體的銜接，提高審計執法力量，揭露查處各種違法亂紀行為，維護農村財政的安全，確保新農村建設的順利實施。
�。ǘ┳プ徲嬛攸c，搞好統籌規劃
農村基礎設施建設資金審計涉及農村財政的各個方面，必須加強農村基礎設施建設資金審計的調查研究，突出審計重點。應重點關注：第一，國家頒布的各項支農惠農政策的執行落實情況，包括地方各級政府及有關部門制定的關于新農村建設的重要政策措施、分階段的工作重點等；第二，財政資金投入情況，包括政府各部門及相關單位投入新農村建設的資金規模及資金結構分布狀況等；第三，農村基建項目的實施情況，包括本地區所有涉及新農村建設的項目總量及重點、主要項目的資金來源和規模、項目管理相關制度的規定等；第四，農村基礎設施建設資金的使用管理情況，包括資金的使用模式和管理體制，資金的使用效率和效益性審查等。在深入調查研究、全面掌握農村基礎設施建設資金來龍去脈的基礎上，結合本地區的審計資源狀況，對本地區的農村基礎設施建設資金審計工作做出統籌規劃，分階段、分步驟、有計劃地安排好各項工作，以深化農村改革，促進社會主義新農村建設。
�。ㄈ﹦撔聦徲嫾夹g方法，提高審計質量
由于農村基礎設施建設資金具有“點多、面廣、線長、政策性強”的特點，必須整合審計機關內部資源優勢，合理分配審計資源，擴大農村基礎設施建設資金審計的范圍，努力做到審計任務覆蓋農村社會的全部事項。實行上下聯動、分工協作，開展多種審計相結合的綜合審計思路，發揮各方優勢，提高審計效率與審計質量。因為審計質量是審計工作的核心，沒有審計質量審計就缺少了生命力，審計也就失去了作用。審計機關在涉農資金審計工作中，必須緊緊圍繞以審計項目為基本單元，以落實個人的責任為前提，以更高的要求、更強力的措施和高度的責任心來構筑審計的質量；必須健全審計項目的審計與復核制度，進一步確保審計質量；必須提高審計報告的撰寫質量，對于敏感性的項目更要重點把握，審計報告既要分析評價總體情況，又要注意揭露帶有普遍性，傾向性、規律性的突出問題，促進從總體上研究完善措施，落實相關政策。必須堅持審計獨立性原則，獨立客觀地提出審計建議。只有進一步提高審計質量，才能促進完善各項政策的落實，確保農村經濟的可持續發展。
�。ㄋ模┥钊胪诰驅徲嫵晒�，擴大審計成果的影響力
農村基礎設施建設資金審計的成果利用對于改善涉農資金的管理水平，促進涉農政策措施的完善方面具有極大的作用。具體到農村基礎設施建設資金審計的各個環節來看：一是農村基礎設施建設資金的分配環節，通過挖掘審計成果，我們可以統籌各項資源的分配，優化城鄉資源的配比，制定最適合農村經濟發展的專項資金項目，以促進農村基礎設施建設，提高農村經濟水平；二是農村基礎設施建設資金使用環節，通過挖掘涉農資金的真實性、合法性、效益性的檢查成果，可以揭露各種違法違紀行為，明確各項資金的用途和范圍，做到農村基礎設施建設資金使用程序透明化，同時能夠幫助農村大力發展經濟性和效益性強的項目，去粗取精，加快農村社會經濟發展；三是農村基礎設施建設資金的管理和監督環節，通過挖掘審計成果，可以了解當前農村基礎設施建設資金的管理狀況，對于部分管理混亂的部門和單位的財務狀況，實行有效的監管制度，堅持依法行政、實事求是和農民受惠原則，改革舊管理體制以適應新農村建設的發展戰略，促進規范管理，嚴格管理，提高資金的使用效益。
（五）積極推進依法行政，深化經濟責任審計
劉家義審計長在2011年全國審計工作會議上指出：全面推進經濟責任審計，促進領導干部守法守紀、守規盡責。農村基礎設施建設資金的經濟責任審計工作，就是要把經濟責任審計與預算執行、專項資金等審計相結合，積極推進政府各部門主要領導干部對農村基礎設施建設資金使用管理的同步審計。同時要嚴格依法規范審計內容和審計評價，嚴禁越權進行審計和評價，準確界定領導干部應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任，確保經濟責任審計結果可信、可靠、可用�！笆濉睍r期，是深化改革開放，加快轉變社會經濟發展方式的攻堅期，而農村社會的穩定發展關乎民生，關系到國家經濟體制的改革發展，必須高度重視。積極做好農村基礎設施建設資金審計，是實現科學發展觀、加快經濟轉型的需要，是穩定社會大局的需要，也為“十二五”時期的解決“三農”問題、發展農村社會奠定了良好的基礎。
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