當前我國失業保險的問題與對策 論文

當前我國失業保險的問題與對策 論文

當前我國失業保險的問題與對策

□韓立冬          (作者單位:山東行政學院)

據國家勞動部門統計,1997年全國城鎮登記失業率為3.1%,截止1997年底,全年下崗無業人員和登記失業人員約1000萬人。1998年還將分流企業富余人員300萬人,預計到2000年全國下崗失業人員將達到1600萬。

  失業,這個人們諱莫如深不敢面對的問題,終于擺在了我們面前。多年來,我們把失業視為資本主義社會的“專利”,認為社會主義社會不存在失業。其實,失業作為一種經濟現象,與社會制度無關,是生產力發展到一定階段的不可避免的產物。目前我國企業職工大量下崗失業的現象,是計劃經濟條件下實行的就業體制和就業政策在經濟轉軌過程中的必然反映,也是長期以來重復建設、盲目建設以及企業經營機制深層次矛盾多年積累的結果。我們要建立社會主義市場經濟體制和現代企業制度,不可避免地要經歷這樣一個歷史過程。有人說,既然我們選擇了市場經濟,同時就選擇了失業。我們現在要做的是正視失業,進一步建設和完善我國的失業保險制度,把失業所帶來的負效應減少到最低限度。

  何為失業保險?所謂失業保險是由國家確定的一種社會保障制度,是通過建立失業保險基金的辦法,使職工在失業期間獲得必要的經濟幫助,保證其基本生活,并通過轉業訓練、職業介紹等手段為他們重新實現就業創造條件。其核心內容是社會集中建立失業保障資金,分散失業風險,保障暫時處于失業狀態的勞動者的基本生活,并通過失業培訓,促進失業者盡快再就業。這種制度有兩大功能,一是保障生活,二是促進就業。正因其這兩大功能,人們又稱其為失業現象的“減震器”和“安全網”。

  我國的失業保險制度開始于1986年,并先后制定了兩部有關法規,一是1986年10月國務院發布的《國營企業職工待業保險暫行規定》,二是1993年4月發布的《國有企業職工待業保險規定》(以下簡稱《規定》),該《規定》對原有《暫行規定》有關內容進行了修改和補充。應該說我國的失業保險制度從建立至今,在對社會失業人員發放失業救濟和促進再就業等方面確實起到了一定的積極作用,但隨著改革的深入和經濟的發展,我國的失業保險制度已在很多方面顯露出不足,對其進行改革和完善已是迫在眉睫的問題。筆者擬就以下三方面談一談自己的看法。

一、失業保險資金的籌措和利用

  如何改進失業保險資金的籌措并提高其使用效率,是目前我國失業保險制度面臨的一大問題。

  《規定》中指出,失業保險資金的來源有:企業繳納的失業保險費、失業保險費的利息收入和國家財政補貼。可見失業保險資金主要由企業和國家兩方負擔。98年6月國務院在《關于切實作好國有企業下崗職工基本生活保險和再就業工作的通知》中把職工個人也列為失業保險資金的籌措對象,變原來的兩方負擔為企業、國家、個人三方負擔。這種做法在增加失業保障資金來源減輕企業負擔的同時,提高了勞動者個人的自我保障意識。

  但目前失業保險資金的籌集仍存在一定的困難,許多企業不理解失業保險制度,認為失業保險是“一平二調”、“劫富濟貧”。并以各種方式拖欠、抵制失業保險費的繳納,出現了類似少報職工人數或工資總額等“失業保險漏稅行為”。這些現象的出現,究其原因,一方面是當事人認識上存在偏差,另一方面也與目前采取的統一費率制不無關系。

  在《規定》中指出,企業繳納失業保險費的標準是按全部職工工資總額的0.6%～1%,從98年開始國家將這一費率提高到3%,其中企業繳納2%,個人繳納1%。失業保險金的繳納費率由政府統一規定,無法體現企業失業率和其保險費繳納之間的關系,對效益好失業率低的企業來說,因其只有很少甚至沒有職工領取失業救濟金,所以這些企業常常把繳納保險費看作是對效益差失業率高的企業的無償補貼,使得這些企業不愿參加統籌失業保險,即使參加了也抵制、拖欠保險費。而反觀效益差、失業率高的企業,統一費率無疑助長其懶惰與依賴思想。

  改變這一現狀,采取根據失業風險程度實行差別費率,不失為一種好辦法。目前,在一些國家這種做法已得到實施。其具體措施是,政府根據各行業的情況,對失業率高的行業按高的費率來征收保險費,對失業率低的行業按相應低的費率來征收。這種作法,一方面可以改變現在“鞭打快牛”的局面,另一方面也使失業率高的行業,放棄依賴思想,努力挖掘自身潛力,減少失業。

  失業保險資金的使用效率有待提高,與失業保險的兩大功能相對應,失業保險資金的使用方向主要有兩個:失業救濟和促進再就業。1995年全年全國共支出失業保險資金18.9億元,其中用于失業救濟、促進再就業的有15.1億元,其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現象的原因,主要是因為失業保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔,缺乏有效的監督制衡機制導致失業保險資金流失嚴重,挪用、擠占多提管理費等現象十分普遍。即使是一些看似被用于失業救濟的資金,是否真正用到了應該享受失業救濟金的失業人員身上也未可知。在有些地方,一些手持“大哥大”的人竟排在了領取失業救濟金的隊伍中。因此,建議政府行政管理和保險資金運營要分開,充分發揮審計、監察部門的作用,加強行政監督檢查,社會監督方面,應建立由人大、政協、工會、主管部門負責人和公眾代表組成的監事會,對資金的收支運營進行監督。在發放救濟金的過程中,對領取者的資格要作詳細的調查,防止從事“地下經濟活動”的失業者領取救濟金。減少失業保險機構的費用開支,使救濟金真正起到“救濟”的作用。

  另外,應設法提高失業保險資金的自身增值能力,可運用暫時閑置的資金,投資于一些風險小、收益穩定的項目,變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結合,切實提高資金的使用效率。

二、充分發揮失業保險制度的生活保障功能

  勞動者一旦失去收入,失業保險就要對其基本生活起到保障作用,保障的水平應能夠維持其基本生活,以利于社會安定。但我國目前的失業保險制度無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。

  1997年2月,北京師范大學研究生會受國家勞動部就業司委托,對城鎮企業下崗職工的再就業狀況進行了一次大規模的調查活動。這次調查結果顯示,在28.9%的與原企業解除勞動關系的職工中,只有2.2%的人可以從國家拿到失業救濟。這就說明失業保險的保障范圍過窄。

  關于失業保險的保障范圍,1993年《規定》將實施對象規定為七類:(1)宣告破產的企業職工;(2)瀕臨破產的企業法定整頓期間被精簡的職工;(3)企業終止、解除勞動合同的工人;(4)企業辭退、除名或開除的職工;(5)按照國家規定被撤銷、解散企業的職工;(6)按照國家規定,停產整頓企業被精簡的職工;(7)依照法律、法規規定或省、自治區、直轄市人民政府規定,享受失業保險的其他職工。可見,這部法規所規定的失業保險保障范圍僅限于國有企業職工。雖然在執行過程中,許多省市把這一范圍擴大到國有企業和鎮、區、縣以上集體企業職工,但大多數區縣以下的小集體企業、鄉鎮企業、外商投資企業的職工,以及個體、私營企業和農民合同制職工基本上未開展失業保險。社會保障是所有勞動者應當享有的權利,而且象鄉鎮企業私營企業等是重要的就業渠道,不把其納入社會失業保險保障范圍中來,不利于勞動力的合理流動,也不利于保持社會安定。因此,拓寬失業保險的覆蓋面,建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業保險是當務之急。上海市于1992年便將失業保險的保障范圍擴展到外商投資企業、私營企業等企業的職工,并取得了很好的效果。

  勞動者失業后,由于失去了收入來源,大部分失業者收入下降,生活水平較低,上面提到的北師大調查組在調查中發現,失業后月收入在200元以下的占總調查人數的57.8%。在其日常開支方面,有71.2%的下崗職工每月的支出主要用于食品,維持生存。按恩格爾定律,這屬于很低的生活水平。據統計,1995年失業保險資金收入34.61億元,實際的失業救濟金支出有17.89億元,被救濟的153萬登記失業人員一年內人均領取的失業救濟金只有1169.3元,即每人月均97.44元。而全國職工的人均工資為5500元,被救濟人均領取的失業救濟金只相當于在職職工人均工資的21.26%,遠低于國際上失業救濟金的平均水平。這說明我國失業保險的保險水平有待提高。

  失業救濟金究竟按什么標準進行發放,可以考慮按以下三個原則:一、失業救濟金應界定在失業前工資標準以內,即不超過失業前的工資收入。二、失業救濟金不應等同于甚至低于社會最低生活標準,失業保險的功能之一就是保障失業者的基本生活,而不是最低生活,如果用保證最低生活標準來確定失業救濟金,則失業救濟金就喪失失業社會保障的意義。三、失業救濟金的發放標準既應考慮保障失業者本人的基本生活,也要考慮如何保障其家屬的最低生活。目前世界上推行失業保險的國家中,很多國家都考慮到這一點,如德國規定失業保險費的發放標準是:需要撫養子女的為本人失業前純工資的69%,無子女的為60%。我國規定的失業救濟金的發放標準為:相當于當地民政部門規定的社會救濟金的120%—150%。這本來已經極為有限,但很多地方甚至未達到這一水平。因此,目前失業保險的保障水平過低,起不到保障失業人員基本生活水平的作用,適當提高失業救濟金的發放水平,保證失業救濟金按標準發放,已成為失業保險工作的努力方向。

三、強化失業保險制度的促進再就業功能

  前面提到失業保險有兩大功能,生活保障和促進再就業,這兩大功能是相互依存共同發展的,前者為后者提供基礎和保障,而沒有后者,前者也就失去了意義,而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業保險制度不可能搞單純的失業救濟。只有強化失業保險制度的促進再就業功能,適當加大轉業訓練、生產自救、職業介紹等就業服務的投入,才能降低失業救濟的成本。

  龐大的富余人員是我國企業改革的最大障礙,一些企業為解脫包袱輕裝上陣,將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業保險制度的負擔,而為了確保數以千萬計的失業者的基本生活,將不得不提高失業保險費率,這樣反過來又將包袱推給了企業,形成了惡性循環。

  因此,一方面企業應多從自身挖掘潛力,盡量減少失業,另一方面政府要對接受失業人員的企業實行一些優惠政策,而失業保險機構也可以采取一些資助措施,充分發揮失業保險的促進再就業功能。失業保險機構可資助就業壓力大的企業挖掘潛力,盡量提供更多的就業機會;資助企業多接受就業困難的群體,如高齡勞動者、殘疾人等。鼓勵企業對職工進行內部專業培訓,失業保險機構可提供部分資金。1998年國務院規定,凡是有下崗職工的國有企業,都要建立再就業服務中心或類似機構,負責組織本企業下崗職工參加職業指導和再就業培訓,引導和幫助他們實現再就業。失業保險機構就可直接資助這些機構。這樣從外部勞動力市場與內部勞動力市場兩方面加強人力投資,提高勞動者素質,從而減少失業風險。

  另外,目前失業保險制度對失業者積極求職的經濟激勵方面仍有缺陷。雖然也規定了提供失業職工的轉業培訓費,扶持失業職工生產自救等內容,但這些項目多數得不到保證。而且,現行制度中對于失業者跨區域求職的要求,未規定給以資助,卻通過戶口、居所等人為限制失業者的地區流動。而國外一些國家,如日本,失業者異地就業,需要舉家遷移,可向失業保險機構領取搬遷費,這樣無疑加速了勞動力市場的人才流動。

  總之,用積極的促進再就業來代替單純發放失業救濟,是我國失業保險改革的趨勢。

  最后,市場經濟是法制經濟,失業保險制度作為社會保障制度的重要組成部分,也應建立在法制的基礎上。當前存在的以上種種問題也與相關法規不盡健全和完善大有關系,而且原有的兩部失業保險法規早已無法滿足客觀現實的需要,為確保失業保障的強制性和統一性,確保失業保險工作的順利進行,充分保障失業人員的合法權益,制定我國的失業保險法已是當務之急。

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