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國外加強環境法實施和執法能力建設的努力
摘要：在20世紀60~70年代，多數國家把環境法制工作的重點放在立法上，且只有美、日等少數國家環境法的權威較大，在環境執法和環境訴訟方面更是如此。在許多國家，特別是在發展中國家，環境法常常給人一種“軟法”的印象，環保部門、法院等執法機關對環境法的實施很不得力。進入20世紀80年代以來，環境法發展的一個重要特點是各國紛紛加強環境執法、環境法規的有效實施和遵守、環境法實施能力和執法效率的迅速提高。由于對環境執法的重視，許多國家改變了環境法的“軟法”、“軟指標”和“花瓶”局面。
關鍵詞：環境法實施，執法，外國
加強環境法的實施和環境執法能力建設，不僅是我國環境法制建設的一個重要問題，也是世界各國環境法制建設的主要領域。研究借鑒國外環境法實施的經驗，對于推動我國環境法制建設的深入發展，具有重要意義。
1國外加強環境法執法概述
在二十世紀60、70年代，多數國家把環境法制工作的重點放在立法上，且只有美、日等少數國家環境法的權威較大，在環境執法和環境訴訟方面更是如此。在許多國家，特別是在發展中國家，環境法常常給人一種“軟法”的印象，環保部門、法院等執法機關對環境法的實施很不得力。進入二十世紀80年代以來，環境法發展的一個重要特點是各國紛紛加強環境執法、環境法規的有效實施和遵守、環境法實施能力和執法效率的迅速提高。由于對環境執法的重視，許多國家改變了環境法的“軟法”、“軟指標”和“花瓶”局面。
各國在加強環境法實施方面的努力，主要表現在如下幾個方面：許多國家將環境執法和環境立法置于同等重要的位置，一些國家開始將環境執法作為環境法制建設的重點；加強環境法的宣傳教育和人員培訓，普及環境法的知識，提高全社會特別是政府官員和管理人員的環境法制觀念；強化國家環境監督管理體制的建設，包括建立健全各級政府環境管理機構、提高環境管理機關的級別、加強環境管理和執法隊伍的建設和培養；國家環境管理機關的管理范圍和管理權限在擴大，政府各部門有關環境保護的職責越來越明確、加強，環境行政執法和司法的能力在增強；在現實生活中，環境法律關系主體的權利和義務關系越來越明確，污染源單位的責任和違反環境法的責任越來越明確、具體，自覺遵守環境法的程度在提高；環境法中的確定性、強制性規范增加，禁止性、處罰性、獎勵性措施增加；環境保護措施的制度化加強，環境法律規定、措施和制度的可操作性增強，環境執法行為的規范化、程序化、制度化程度增強，環境執法制度日益健全；環境法制建設（包括環境立法和執法）和環境管理的有效協調加強，對環境法的監督、檢查加強；成立環境警察、環境法庭，切實保障公民和單位享有的提起環境訴訟的起訴資格，積極開展環境法訴訟（包括環境行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟）；加強對環境糾紛的處理，在處理環境民事損害賠償糾紛時，對污染、破壞環境的行為實行無過失責任原則、因果關系推定原則、舉證責任轉移原則，并實行較長的訴訟時效；在民事訴訟和行政訴訟中，擴大訴訟權；強化對環境的刑事法律保護，明確規定在環境方面的法人犯罪，嚴厲制裁危險犯，加強對環境犯罪的打擊；對環境違法犯罪行為的打擊、處罰程度增強，對環境違法者實行雙罰、多罰制；等等。
從總體上看，已經制定的環境法規得不到全面、有效的貫徹實施，是目前發展中國家普遍存在的一個突出而緊迫的問題。曾當過菲律賓環境管理署主任的德爾菲？J？加拿品（Delfin.J.Ganapin）在1991年2月在香港召開的“環太平洋國家環境法會議”上提交的論文指出：“到目前為止，菲律賓已通過了許多環境法律。事實上，有些人認為環境法律已經足夠甚至還太多了，可是，問題是執行太少了。”由于認識到法律的實施是加強環境法制和環境管理的最重要途徑之一，菲律賓采取了一系列措施來加強環境法的實施，例如：⑴環境自然資源部于1990年開始實施一項名為“污染12”的計劃，要求菲律賓現有的14個區域中的每一個區域在其管轄范圍內確定并調查12家最大的污染企業，加強對它們的環境管理。該計劃從菲律賓環境執法人力、物力、財力不足的現實出發，將有限的力量集中在最大的污染企業上，不僅制止了主要污染源的污染發展，而且造成了較大聲勢，帶動了政府和公眾對其它污染企業的監督。⑵成立污染仲裁局。這是一個設在環境自然資源部下面的準司法機構，由環境資源部的官員（部長兼局長）和來自勞動、工業部門的代表各一名組成。該局對那些違反環境法和標準的企業，有權單方面做出中止和停止排污的命令，不服該局裁決，只能向總統提起上訴。⑶組織有關政府行政機關的聯合執法行動。如為了對付違法伐木，環境自然資源部與國防部、司法部簽署了合作協定。⑷在環境自然資源部內設立非政府服務處，將官方機構向非政府組織、環境利益團體及有關個人開放。非政府組織的觀察員被邀請參加污染仲裁局、保護區和野生生物局、沿海資源管理委員會等舉辦的商討會、聽證會，將官方組織與民間組織的活動聯系起來。⑸將政府機關、企業和非政府組織、居民中的有關人員組成環境監督隊伍，監督排污企業遵守環境法規。⑹采取“棍棒加胡蘿卜”、軟硬兼施的執法辦法，把允許企業花錢買“排污權”這種胡蘿卜政策與責令污染企業停產停業這種棍棒政策結合起來。⑺強化預防措施，要求企業設立污染控制員，建立自動環境監測設備，健全環境影響評價制度。⑻增加執法資金投入，建立“環境擔�；稹币越鉀Q污染控制資金來源問題。該基金將作為“環境清潔證書”的一個基本條件，凡對環境有影響的建設項目應交付擔保金以支付今后可能出現的環境損害費用和環境監督費用。⑼依靠公民支持、社會輿論支持，使那些經常幫助污染破壞環境者、對環境執法人員施加壓力的政客們，在公眾的反對聲中灰溜溜地退隱。⑽通過司法訴訟（包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟），促進環境法的貫徹實施。
在發達國家，目前美、日、歐盟成員國等國家已基本建成比較完善的環境法體系，制定新的環境法規的立法工作明顯減少，在立法上主要是對已經制定的環境法規進行修改、補充，而把重點放在提高執法能力、強化環境執法方面。例如，瑞典在1990年成立了環境保護部，環境保護部下設國家環境保護局和國家化學藥品局兩個機構。瑞典全國國土地面積44萬平方公里，人口700萬。但到2000年，瑞典21個省級政府，289個區（地方）政府都有專門的環保工作部門；環保部有工作人員160人，國家環保局和化學藥品管理局共有630人，省級環保部門有700多人，地方環保衛生委員會共有1500多人。為了保證環保法律的執行，瑞典在全國5個區域設立了環保法庭，同時還設立了國家環保最高法庭，專門審理環保案件，并鼓勵公眾參與環境保護。與廣大發展中國家加強環境執法的一個重要方面是突出對重點污染源的控制不同，這些國家加強環境執法的一個重要方面是建立健全各種環境保護管理制度，依法行政或依法行政管理，例如：美國在建立源削減法律制度方面的努力；歐盟國家在建立清潔生產和環境標志制度方面的努力；日本自進入90年以來，針對產生污染的根源，一直在企業大力推行污染防治管理員制度，積極建立“清潔生產”、“綠色產品”、“生態標志”和“
產品生命周期評價”（lifecycleassessment）方面的制度，有力地促進了《關于在特定工廠建立污染防治組織的法律》等防治污染法律的實施。作為工業發達國家環境執法的一個代表，日本在加強環境立法的同時，十分重視執法工作。在日本，不僅有強有力的執法機構、行之有效的執法手段，還創造了一些富有特色的執法措施。例如：重視環境規劃或計劃的作用，日本的環境規劃或計劃不是一種政策宣言，而是一種類似城市規劃的法律文件，有有效的法律途徑保障其實施，執行計劃的情況在日本政府編制的公司目錄可以得到反映，凡是執行計劃好的企業可以獲得好的環境形象；重視“行政指導”的作用，日本環境法執行中的一個特點是通過“行政引導”的方式勸導違法者依法辦事，行政機關常常向公眾和企業散發書面傳單形式的“行政指南”；重視運用私人污染防治協議，即通過地方當局與排污方簽訂私人污染防治協議，規定較法律更加嚴格的排放標準，這種協定既可以是依賴法院執行的民事合同，也可以是一種君子協議，這種協議配合公眾壓力對阻止工廠排污在實踐中發揮了令人信服的作用；重視發揮政府在執法方面的主導作用，是日本政府的決心和重視導致了日本環境法的建立、完善和實施，日本政府還直接補償由污染造成的人身傷害的補償（雖然政府的補償金依然來源于排污費），這與受害方直接向污染方尋求救濟大不相同。與日本的作法相類似，美國《清潔空氣法》規定的污染自我監測計劃，《有毒物質控制法》（1976年，TSCA）規定的有毒物質生產者生產前的通知計劃（PMN），即有毒物質的生產者必須向聯邦環保局提交包括有關信息的新產品生產通知，有毒物質的生產者、加工者和進口者必須報告特定化學品的有關信息、數據，這些規定都強調、突出了污染者的自覺守法意識和自主守法行為。
為了增強環境法的權威和可操作性，許多國家通過環境法律的制定和修改，加強了環境責任制及對污染破壞環境的行為和環境違法行為的懲罰。在對污染破壞環境的責任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責任發展到同時追究政府官員、公司經理的個人責任；一些立法還對污染破壞環境的連帶責任作了規定。例如，《朝鮮民主主義人民共和國環境保護法》（1986年）第52條規定：“任何企事業及組織嚴重危害、破壞或污染了國家的環境造成嚴重后果時，領導者或責任者都將被追究行政責任或刑事責任�！庇《鹊摹董h境保護法》（1986年）規定：公司或私人協會如果違反了環境法，其主任、經理、秘書長、合伙人或其他有關成員將被追究責任，違反法律的政府部門的部長也將被追究個人責任。在巴林，對造成海洋環境污染和從船舶、陸地向領海傾倒廢物的違法者可以處以高達13.2萬美元的罰款，并可責令違法者在指定的時間內對污染區進行清理。在印度尼西亞，對故意損壞環境的人可以處以5萬美元的罰款和10年的監禁。在泰國，根據1975年的《國家環境質量保護和改善法》，對不能達到環境標準的只能處以一個月的監禁和1000銖的罰款，而根據1992年修改的《國家環境質量保護和改善法》對相似違法行為則可以處以一年監禁和10萬銖的罰款。在瑞典，環境法的實施體現在立法和執法的有機結合上，該國既有完善的法規體系，又有完善的執法系統，立法時就注意法律的可操作性和可實施性、注意對糾紛的處理程序和案件的處理，以保證法律的實施。例如，瑞典《礦產法》（1991年）有一半以上的法律條款是有關如何處理開采、勘探糾紛的規定，這樣就便于所有的人都知道在發生糾紛時如何進行訴訟。
環境法的現實化突出表現在環境執法機構建設方面。建立一個權威大、效益高、執法能力強的環境監督管理機構成了各國特別是發展中國家環境法制建設中的首要問題。這是因為，政府環境管理機構是實施環境法的組織保證。在1972年聯合國人類環境會議期間，只有11個國家有國家級的環境部或局，大多是西方工業發達國家。在本階段形勢發生了很大的變化，到1995年約有155個國家建立了國家級的環境機構，即各種名稱的部、局和委員會；其中非洲已有30來個國家、亞洲已有20來個國家成立了環境部或局；大多數國家的環境機構是具有很大行政權力的、甚至準司法性質的環境行政管理機構；有些國家的環境機構直接由總統或總理來主管和監督；有不少國家成立了國家級的跨部門的協調、咨詢機構或部間委員會。有關環境立法或授予這些環境機構全面負責環境事務的職責，或授權他們負責管理跨行業、跨部門的環境事務，或授予他們制定環境標準等權力。有的國家制定了專門的環境組織法，以建立環境行政管理機構、確立其權力、明確其管理范圍。例如，突尼斯的《創建國家環境保護局法》（1988年）、尼日利亞的《聯邦環境保護局法》（1988年）、加納的《環境保護局法》（1994年）、卡塔爾的《關于建立常務委員會保護環境的第4號法律》（1994年），都是全面規定環保局職責的環境保護組織法。在澳大利亞，環境法的實施主要由州級地方政府負責，這促使聯邦和所有的州級地方政府都制定了環境保護組織法，如：《全國環境保護委員會法》（1994年，National Environmental Protection Council Act，Commonwealth Legislation），《資源評價委員會法》（1989年，Resource Assessment Commission Act），維多利亞州（1995年）、昆士蘭州（1994年）、新南威爾士州（1995年）和塔斯馬尼亞（1995年）等地方政府制定的《全國環境保護委員會法》（National Environmental Protection Council Act，such as Victorian Legislation）。波蘭根據1987年修改的《環境保護管理法》（1980年制定）成立的環境與自然資源部（簡稱環境資源部），荷蘭成立的住宅、規劃和環境部，阿根廷于1991年成立的“自然資源和人類環境秘書處”，玻利維亞于1992年成立的“持續發展和環境部”，哥倫比亞于1993年成立的“環境部”，都是管理范圍相當廣泛的政府環境機構。阿曼在1991年將原有的“環境保護和污染控制委員會”與“環境部”合并為新的“地區市政和環境部”，也是一個管理范圍相當廣泛的政府環境機構。南韓于1990年1月成立環境部，被認為是該國十多年來環境保護政策的最大突破；同年6月，南韓國會修改、制定了《環境政策基本法》、《大氣環境保護法》、《水環境保護法》、《噪聲和震動控制法》、《有毒化學物質管理法》、《環境損害糾紛調解法》等6個法律，高級別的機構加上6個新法的實施（從1991年2月起生效），一下子提高了該國環境法的權威。南非《環境保護法》（1989年）宣布，環境事務部長可以決定有關環境保護的總政策、自然資源的可持續發展利用及生物多樣性的保護等問題。在環境咨詢、協調機構方面，泰國建立的國家環境委員會，最初只有就環境政策問題為內閣提供意見的權力，1992年通過的立法提高了它的地位；目前的國家環境委員會由國家首相任主任，許多政府部委的部長為其成員，還有4個委員職位留給公眾代表。菲律賓政府成立了一個由幾個部委的秘書長組成的、具有極高權力的“國家環境保護委員會”，它有權合理地協調有關環境事務的各政府部門的職能、頒布環境標準、提出
新的環境立法議案。在贊比亞成立的環境委員會，是一個多學科的部級機構，其成員不僅包括國家部委的代表，還有大學、商業組織、農業組織、非政府機構的代表和2名公眾成員；該委員會可以就有關自然資源、環境管理和污染控制政策向政府提出建議并提出環境保護和管理的措施；《環境保護和污染控制法》（1990年）還賦予該環境委員會以“水資源的管理及保護，大氣污染的防治，廢物的管理，農藥、有毒物質、電離放射的管理，自然資源的保護”等權力。為了更好地促進美國的可持續發展，克林頓總統成立了美國總統可持續發展委員會（PCSD），該委員會的成立被認為是體現了總統在環境領域的最重要的首創精神，克林頓想通過該委員會的工作，來改變美國制定環境和經濟政策的方法，以便使美國從對抗走向合作、從停滯不前走向穩步發展、走向更富有希望和機會的未來。在探索和制定有關刺激經濟發展、增加就業和保護自然文化遺產政策方面，該委員會被認為是一種創造性的合作，它由25位來自工業界、政府、環境、勞動和民權組織的代表組成，負責提出258項富有創造性的、協調經濟和環境政策的新主張，在委員會的8個專題工作組有來自全國的400名專家在努力工作。
除了提升國家環境管理機關的級別和管理范圍，許多國家的環境立法還增加政府在處理環境事務方面的權力，特別是增強環境法執行機關（包括中央機關和地方機關）的強制執行權限。例如，在菲律賓，控制污染的部門有權公布單方面的命令，停止和關閉有違反環境標準行為的企業的設施。在馬來西亞，政府環境管理部門有權檢查房屋和設備、監測、取樣、拍照、檢查賬簿和記錄。在墨西哥，環境秘書處、自然資源及漁業部有權命令沒收污染材料或物資，強制暫時全部或部分關閉對環境和公眾健康存在緊急危害的污染源；國家或地區政府對環境違法者有罰款、暫時或永久地全部或部分關閉污染源、行政拘留24小時以及吊銷許可證、執照或特許權的行政制裁權。洪都拉斯的《環境普通法》（1993年）在國家環境部設立了一個秘書處，賦予其監督環境法的遵守和執行、制定和協調國家環境政策、協調與環境問題有關的國有單位和私營單位之間的關系等職責；該法還規定，法院對違反環境法律者不僅有權沒收違法工具、設施，判處賠償損失、罰款和監禁，責令把受到損害的環境恢復原狀，還有權關閉或暫時中止全部或部分對環境有害的設施或行為，取消國家和地方政府賦予的權利或經濟優惠。
在英美法中，實施法律（enforce）含有“強迫遵守”法律的意思，包括行政強制執行和司法強制執行。行政強制執行是指經法律授權的聯邦或州的行政機關依照行政程序對違法者采取的強迫其遵守法律并依法承擔行政法律責任的法律行為。司法強制執行是指，對違反環境法律者，經法律授權的聯邦或州的行政機關依法向法院提出，由法院依照司法程序對違反者采取強迫其遵守法律并追究其法律責任的強制行為。司法強制執行分為民事執行和刑事執行兩種。其中民事執行包括：行政機關可以向法院申請對違法者發布強制令、給予民事制裁（主要是民事罰款）、強制執行行政罰款、對拖欠行政罰款的民事罰款等。刑事執行包括：對違法者處以罰金、監禁、監禁并罰金等。根據美國《資源保護回收法》（Resource Conservation and Recovery Act（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，Solid Waste Disposal Act）等法律，美國環保局有權對任何違反有關環境法律規定義務者提起民事訴訟和刑事強制執行。根據美國的《清潔空氣法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物處置法》等環境法律，美國環保局、商務部等政府機關享有行政執法權，行政執法行為的形式包括現場檢查、調查、監測、取證、索取文件、下達守法令（compliance order）和處以罰款等。目前行政命令是美國環保局執法行為中采用的一種主要形式，在1990年環保局發布了4000多道行政命令，只有360件由環保局提起的民事訴訟案件。行政命令主要有3種：非正式警告（非正式通知，包括電話通知、現場檢查、違法通知，內容是告知違法、予以警告、限定期限等）、行政守法令（內容詳細而清楚，如制止停止違法行為、安裝設備、采取措施、接受檢查、暫停設施運轉、清除污染等）和行政罰款。根據澳大利亞新南威爾士州的法律，環境保護通知是保障環境法律實施的一個主要行政工具，環境保護局有權對違法行為人發出消除污染通知（clean-upnotices）、預防通知（prevention notices）、禁止通知（prohibition notices）和承擔有關執行經費的通知（compliancecost notices），不執行上述通知屬于犯罪行為。美國環境法中有一項特殊的民事訴訟制度（civil suits），即對比較嚴重的環境違法行為，環保局可以提起民事訴訟，請求法院判決糾正違法行為，迫使違法者交付民事罰款，以實施環境法律。例如：《聯邦水污染控制法》（198年）規定，授權聯邦環保局長對他有權發布執行的違法行為提起民事訴訟，以尋求包括臨時性或永久性禁止令在內的適當的救濟方式；《清潔水法》（1972年）規定，對于違法行為，環保局除可以下達行政命令外，也可以申請法院給予違法者以民事制裁（對違反《清潔水法》而獲得一定經濟利益的違法者的民事制裁按天數計算，每天罰款1萬美元）。在1990年，美國環保局提起的360件民事訴訟案件中，共取得120億美元的民事罰款。為了追究環境污染民事責任，許多國家結合環境污染民事責任的特點制定了一些新的民事責任條款。根據法國民法典1384條的規定，如果某人控制下的物品或活動造成了損害，原告不需要證明占有者的過錯，只需證明該物品或活動的存在以及是在被告的控制之下，則被告應承擔責任。1985年7月25日的歐盟指令（EEC85/274）建立了一項嚴格產品責任制度，規定產品的制造者對使用者所期望的安全負責；據此，法國也規定了一種嚴格責任制度。例如，對飛機產生的噪聲、核事故或向海洋排放碳氫化合物，原告不必證明致害者有過失，而只需證明發生了損害。在法國，有關工作場所的事故的賠償也實行無過錯責任，雇員只需證明其在工作時間內在工作場所受到了傷害；一個工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規定，但如果對周圍地區或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔責任，一個人可以對其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟（相鄰損害訴訟）。美國《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCCA），規定了超級基金和有關補救責任，確定了有關當事人的連帶責任性的嚴格責任，其法律效力具有追溯力，是對傳統法理觀念的一種突破。
為了實施環境法中有關民事責任的條款，有些國家制定了專門的有關處理環境民事責任糾紛的法律，如日本的《公害糾紛處理法》和《公害健康受害補償法》、韓國的《環境污染受害糾紛調整法》（1990年8月1日）、德國的《環境責任法》（1990年）、性質有所不同的美國《超級基金法》、瑞典的《環境損害賠償法》（1986年制定）等。德國《環境責任法》主要規定環境損害賠償責任即私人之間的環境損害賠償請求，根據該法：嚴格責任將取代過錯責任，不管工廠的運營者是否有過錯，只要其生產活動造成了損害，他就必須對其造成的環境損害承擔責任；嚴格責任適應的具體行業，根據工廠運行的危
險性確定；對現行法律的遵守并不免除工廠的嚴格責任；不再要求嚴格的因果關系證明，只要設施的運行可能產生某種損害，則推定該損害由其產生，該設施的運營者可提出證據反駁上述推定；為了促進環境民事責任保險的發展，確定最高賠償限額為6千萬馬克。在韓國，因環境污染發生的民事糾紛，過去大都通過法院判決解決。但通過法院解決環境污染民事糾紛存在著一些問題，為了解決這些問題，韓國于1990年8月1日制定了《環境污染受害糾紛調整法》。該法在環境部下設置了中央環境糾紛調整委員會作為調整糾紛的專門機構，在各個市、道設置了地方環境調整委員會負責調整環境糾紛。糾紛調整方式分為斡旋、調解和裁定，當事人可以向中央環境糾紛調整委員會或者管轄的地方環境調整委員會申請斡旋和調解，但是裁定由中央環境糾紛調整委員會專門負責。所要調整的案件有關當事人承諾的調整書具有跟審判中的和解書一樣的效力，裁定只有在雙方當事人收到裁定文件正文后60天以內沒有提起訴訟或者取消訴訟時方開始生效。至今中央糾紛調整委員會處理較多的是裁定案件[1-2].
環境法的現實化不僅表現在國家層級上，而且表現在國際層級上。在十多年前，國際社會重視的是制定或簽署國際環境條約，并且把許多已經簽訂的國際環境法律政策文件當作“軟法”。近十幾年來，國際社會談論的更多的是國際環境條約的履行問題，如何履行國際環境條約已經成為國際環境外交和國際環境會議的主要議題。正如美國國際法協會主席伊迪斯？布朗？韋思教授（EdithBrownWeiss，thePresidentoftheAmericanSocietyofInternationallaw）在聯合國國際公法會議（1995年，紐約）上，談到國際環境法的最近發展趨勢時所指出的：與過去相比，遵守國際環境條約的問題是一個越來越強調的領域；為了更好地實施國際環境條約，必須加強國際環境合作，增強國際環境管理能力、監測的中心作用和信息的流通[3].
2依靠公眾加強環境法的實施
國外依靠公眾加強環境法的實施主要是抓兩頭：一是抓源頭，通過保障公眾的知情權促進環境法的實施；二是抓末端，通過公民訴訟促進環境法的實施。
2.1通過保障公眾的知情權促進環境法的實施
各國環境法制建設的實踐證明，環境法的實施除了依靠政府之外，重要是要發動和依靠公眾。公眾參與環境法實施的前提是享有知情權即擁有信息，只有了解和掌握有關環境信息，才能真正擁有參與權、監督權。這就要求：一是政府向公眾公布其掌握的有關環境信息；二是企業向公眾公布有關其企業環境行為的信息；三、保障公民的知情權和獲取信息的渠道暢通。目前不少國家已經通過環境法，建立了政府和企業向公眾報告有關環境信息的制度，健全了公眾獲取信息的渠道。這些既是實現公眾知情權的需要，也是實施環境法和加強環境法執法能力建設的需要。
2.1.1政府報告環境資源信息
早在1787年1月16日，美國獨立宣言起草人托馬斯？杰斐遜（ThomasJefferson）在寫給友人的一封信中曾指出：“我們政府的基礎源于民意。因此，首先應該做的就是要使民意正確。為免使人民失誤，有必要通過新聞，向人民提供有關政府活動的充分情報�！泵绹_國元勛詹姆斯？麥迪遜（JamwsMadison）指出：“想要當家作主的民眾必須用知識的力量將自己武裝起來。一個民選政府若無大眾化的信息或無獲此信息的途徑，那就不過是一場鬧劇或一場悲劇的序幕，亦或兩者兼而有之的序幕�！盵4]1798年法國人權宣言第15條規定：“社會有權要求全體公務人員報告其工作。”在政府報告制度方面，目前已經有許多國家通過立法規定政府報告制度。1966年美國國會制定了人類歷史上第一部《信息公開法》（又譯為《信息自由法》，FreedomofInformationAct），明確規定了行政機關應當向公眾公開哪些信息，如何公開這些應當公開的信息，公民應當如何索取政府信息。根據該法規定，行政機關信息公開是原則，不公開的只是例外；行政機關決定不公開某項信息，必須向國會說明原因和理由；公眾有權接觸政府檔案，試圖拒絕提供信息的政府官員負有舉證責任；法庭可作出落實公眾的這項權利的裁決。該法的要點是將行政行為的結果（如行政決定、行政案件結果等）公開。1974年美國制定了《個人隱私法》（TheFederalPrivacyAct），這是與《信息公開法》配套的一部法律，規定政府機關通過法定程序收集和保存的涉及私人隱私的檔案信息向當事人公開的原則，即政府機關掌握的個人信息檔案資料應對個人開放。1976年美國制定了《陽光下的政府法》（又譯為《公開會議法》，GovernmentUnderSunshineActorOpenMeetingsAct）規定一切行政會議（指聯邦政府中由二人以上組成的采用委員制而不是首長制的行政機關會議），除法定的例外，一律公開舉行，會議至少前一周向公眾公開發出會議通知，會議召開時公民可以旁聽，會議結束時公開會議紀錄，不得在會議外決策（某些情況除外）。該法的要點是將行政行為的過程公開。上述法律基本形成了美國的信息公開制度。其他工業發達國家也是如此，如澳大利亞于1982年、韓國于1998年、日本于1999年、英國于2000年分別制定了《信息公開法》。加拿大《環境保護法》（1999年修訂）第2條規定，加拿大政府應當“向加拿大人民提供加拿大環境狀況的信息”。
在環境資源信息方面，美國《資源保護和回收法》明確規定：美國國家環境保護局必須提供、鼓勵、協助公眾參與法規的制訂、修改、實施和執法。由于有害廢棄物對公眾健康或生態環境造成潛在威脅，所以該法中的公眾參與主要集中在對經營有害廢棄物處理、儲存和處置的許可證的審批過程中。經營有害廢棄物處理、儲存和處置的公司（申請人）在申請前必須召開一次非正式的公眾會議，要以登報、廣播、張貼等方式通知當地社區包括團體和個人有關會議召開的時間和地點，該通知距開會的時間不得少于30天。審批部門結束對申請的審閱后必須作出通過或者否決的初步決定，該決定必須以登報、廣播或郵寄的方式通知公眾和其他相關部門，使公眾有不少于45天的時間對審批部門的決定發表意見。根據美國法律：美國環保局提出的條例草案，必須在廣泛發行的《聯邦公告》或《聯邦登記簿》上公布，且允許有30天的公開評論；在條例草案公布后的90天內，公民可以就該條例上訴到美國上訴法院；公眾可以參與環保局主持的任何有關頒發許可證和罰款的行政聽證會。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》、《應急計劃和社區知情權法》（EPCRA）等環境立法中，規定了環境信息對公眾公開等內容，明確了公眾的知情權，建立了環境信息對公眾公開的法律制度，為公眾參與環境保護奠定了基礎。《美國清潔水法》（1972年）規定：聯邦環保局必須吸收公眾參與“對任何禁止排污的法律的完善、修訂和執行”工作（第101條）。
政府向公眾報告環境資源信息可以通過各種方式和渠道，包括但不限于通過報紙、廣播、電視、各種聽證會、各種報告會（如新聞發布會）、各種報告書（如各種綠皮書、紅皮書、藍皮書）等。
2.1.2企業報告環境資源信息
工業企業環境行為信息公開化是新形勢下環境法實施的必然要求，是調整政府環境行政管理人與管理相對人（企業）之間關系的不可替代的手段。工業企業環境行為信息公開化，是政府環境行為、企業環境行為和公眾環境行為之間的紐帶。企業公開環境行為信息，有利于政府環境資源行政主管部門與企業建立新型的關系（合作關系、親善關系），有助于加強公眾對企業環境行為是否合法、守法的監督；它的實施為環境法的實施開辟了新的領域。企業事業單位，特別是直接從事環境資源開發利用的單位，報告環境信息的機制主要有：企業事業單位環境信息（情報、資料）報告制度；企業事業單位環境信息（情報、資料）申報登記制度；環境資源產品廣告、說明書制度。
為了保障公司提供環保報告，一些國家已經制定法規，將公司提供環保報告的自愿報告機制上升為公司提供環保報告的法律機制。例如，美國在《1980年綜合環境反應補償與責任法》（一般稱為《超級基金法》）[5]、《有毒物質控制法》、《資源保護與恢復法》、《超級基金修正及再授權法》等法律中，已經規定企業環境報告制度。例如，國會于1986年年底通過了對超級基金法的修正，該修正法的第三章（TitleIIIoftheSuperfundamendments）創造了環境法的一次較大的擴展。該法中的“知情權”條款（Theright-to-knowprovisions）要求有關公司就排放的化學品設立一個數據庫以便為公眾提供信息，公開有關信息這種作法促使公司在公眾要求之前自覺開始削減污染物。有關“知情權”的立法立即對私營生產產生（privatesectorconduct）了廣泛的影響，就像《國家環境政策法》對聯邦機關行為（federalagencybehavior）所產生的類似影響一樣。
據荷蘭阿姆斯特丹大學環境管理中心的副教授AnsKolk提供的資料，環境管理中心聯合會計公司KPMG在2000年的研究發現，在全球250所最大的公司中有35%出版了環保報告，“這個突出的轉變只是這十年間的事情，在十年前，很難找到公司會向公眾披露其環保表現的詳細資料”。調查北美、歐洲等地公司環保報告的研究顯示，北美和歐洲有50%的公司出版獨立的環保報告，“這是因為股東、消費者、投資者、雇員、債權人、社會大眾及其他利益相關者愈來愈重視有關公司環保表現的資料，公司需要滿足他們對這類資料的訴求。換言之，所有的利益相關者都愈來愈關注環保問題�！痹谙愀�，1997年只有10%的恒生指數上市公司（21所）有些環保資料發表，到1998年數目增至30所即14%.有越來越多的國際公司在簽署合作協議前，要求對方提供公司的環保報告，先評估合作伙伴的環保表現。公司環保報告的內容主要包括：公司的環保規劃，環保目標，環保產品，環境成本，產品價格，資本（環保）投資，環境審計和評價，排污狀況，廢物管理等。許多專家認為，像財務報告一樣，公司應該每年應該出版環保報告，讓公司經理和投資者綜合全局，以便了解公司有沒有污染破壞環境和潛在的風險。不少公司認為，編制環保報告對企業有利，向公眾披露環保資料可以迫使公司注重本身的環保表現，從而減輕環境風險；環保報告給讀者一個公司正在向環保目標努力的印象，有助于改善公司在公眾和社會的環境形象，有利于招攬人才和吸收投資；環保報告是一種管理工具，便于公司采取有效的方法去處理外界人士的評價，有助于公司加強環境管理、趕上全球環境標準，可以促進公司檢查其所有的業務細節，讓管理階層找出節省成本的地方甚至發現新的商機。調查表明，那些公布環境報告和環境資源計劃的公司不公布的公司，他們的資本結構沒有兩樣，但前者所賺取的利潤明顯高于后者；這與優質管理理論完全一致，因為公司越對社會和環境負責，越可顯示公司管理素質優良。在美國，“道瓊斯可持續類別指數”由“道瓊斯全球指數”中最支持可持續發展原則的那一些公司組成，這些公司在各自待業中是最符合環保、經濟和社會標準的公司。所有可持續類別指數的公司每年都要接受稱為“公司可持續評估”的全面檢查，公司環保報告是用作分析評估的重要文件。[6]
2.1.3建立申報登記、標志、標識制度
目前，不少國家通過立法已經建立環境方面的申報登記、標志、標識制度。由于產品、產地、排污口等會對環境產生影響，一些環境法律規定了標志、標識制度，包括產品標志、特定區域標志和排污口標志等各種標志、標識，目的是為了向公眾顯示有關人與自然關系的信息。最典型的是各種危險品、危險廢物、放射性物質的標識或標志，還有各種自然保護區、生態功能區和其他特定保護區的標志。環境標志在國外也稱生態標簽、綠色標志、環境選擇等，經ISO組織統一稱為環境標志。環境標志是一種張貼在產品或其包裝上的圖形，表明該產品不但質量符合標準，而且在生產、使用、消費和處置等過程中也符合規定的環境保護要求，對生態環境和人體健康沒有損害。1978年西德首先使用環境標志，稱“藍天使”（BlueAngel）計劃。到1990年，德國已授予3600多種商品以環境標志。加拿大、日本、美國、法國、瑞士、芬蘭、澳大利亞等國也已開始實施環境標志制度。美國農業部于2002年頒布了有機食品標簽規定。根據該規定，凡是有機程度達到或超過95%的食品，都可以貼上一個專門的新標記；有機程度在70~95%之間的食品，雖不能享受貼專門標記的待遇，但可在標簽上注明本產品“包含有機成分”。食品是否具備貼上有機食品標簽的資格，需經美國農業部批準的專門機構認證。[7]有機食品標簽的推行，使人們了解了在農業生產領域中人與自然關系的狀況。實踐證明，無論是環境標志還是食品標簽，都向人們顯示了人與自然的關系狀況。
2.1.4建立公眾查詢和獲取環境資源信息的制度
環境法是面向公眾的法律，法律要實現其保護環境的任務，就必須讓公眾獲得有關環境資源的信息；政府和企業有向公眾公布環境信息的義務，公眾有獲得環境信息的權利（又稱信息權或知情權，即了解、獲取環境信息的權利），這既是公眾參與環境管理的權利的前提條件，又是公眾參與權和民主程序的一個重要特征，也是法律得以遵守和實施的前提。在環境民主的社會，公眾有了解、被告知政府在做什么和為什么這樣做的基本權利；公眾要有意義地參與環境管理的進程，就必須知情。1992年6月聯合國環境與發展會議通過的《關于環境與發展的里約宣言》明確提出，“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應能適當地獲得公共當局所有的關于環境的資料，包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程�！睘蹩颂m共和國的《自然環境保護法》第9條規定：“公民有權依法定程序獲得關于自然環境狀況及其對居民健康的影響等方面的確實可靠的全部信息�！倍砹_斯《聯邦環境保護法》（1991年12月19日制定，1992年3月3日公布）的第二部分規定，公民有權要求獲取有關環境的完整可靠信息。奧地利制定的《環境信息法》，從法律上保障了公民獲取政府的環境信息和資料的權利即“知情權”。智利的環境法規定：環境影響評價研究必須對公
眾公開，除非那些被認為是商業和工業秘密必須保留的信息；個人或公民組織可以對必須由國家環境委員會或地區委員會審查的環境影響評價報告提出意見；如果他們的意見未得到及時考慮，可以提起上訴。
一些國家的實踐證明，由知情權所確立的一套制度是保障法律實施的重要機制。目前已經有法律規定，公民可以通過多種途徑查詢并獲取環境信息及人與自然關系狀況的信息。依法保護和建立的環境資源信息庫（包括各種環境資源圖書館、資料中心）、環境資源因特網等，為公民查詢環境資源信息及人與自然關系狀況的信息，提供了保障。網絡與媒體革命，以及隨后建立的數字地球和數字環保系統，為人們查詢人與自然關系的資料提供了方便。當代因特網是21世紀最重要的民主工具，它的發展為公民知情權創造了條件。在互聯網產生后，1996年美國國會制定了《電子化信息公開法》（ElectronicFreedomofInformationAct），要求各行政機關采用最新技術，特別是互聯網技術向公眾公開行政信息。到1999年底，美國已有8300萬人與因特網聯接。因特網使老百姓獲得了權力，使政府和上流社會喪失了特權。有了因特網，老百姓可以設立個人網站與傳媒巨頭一爭高下；任何一個人只要一按按健，就可以得到有關政府、社會和經濟的信息。
2.2通過公民訴訟促進環境法的實施
當代環境法發展的重要實踐之一是訴訟實踐，發展環境訴訟是實施環境法的一個重要方面。
自二十世紀70年代以來，環境訴訟一直在發展，70年代在工業發達國家表現得較為明顯，80年代末以來已在廣大發展中國家呈上升趨勢。在美、日等國，構成環境法的大多數著名案例是在法院形成的。在美國，法院在實施環境法方面一直起著十分重要的作用，在美國現代環境法發展的第三個十年即1980年至1990年，聯邦法院越來越注意環境法的貫徹和實施。在缺乏環境專門成文法律的早期，美國法院特別是地方法院也可以處理環境污染問題，這時法院判案的主要根據是普通法的侵權原則（如使用自己的財產不得對他人財產造成損失；河岸權理論，河流合理使用原則即“河流沿岸人必須合理使用河水，不得損害其他沿岸人的利益”，河流自然流動原則即“河流下游沿岸人有權要求上游沿岸人不得任意改變河流的自然流向、流量和水質”等），方式是判決損害賠償或下達停止侵害命令。目前，美國法院可以依法受理環境民事案件、環境刑事案件、環境司法審查案件；根據美國《資源保護回收法》（ResourceConservationandRecoveryAct（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，SolidWasteDisposalAct）等法律，美國環保局有權對任何違反有關環境法律規定義務者提起民事訴訟和刑事強制執行。僅僅在十多年的時間內，美國就形成了5000個聯邦法院決定，大大地豐富了美國的案例法。對尋求需要咨詢的當事人的律師而言，這些法院決定與數千個行政決定一樣重要。
在法治歷史比較悠久的西方工業發達國家，一直把公民環境訴訟的活躍程度和法院適用環境法判決案件的多少作為判斷環境法實施程度的標志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環境立法中規定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施。為了鼓勵公民環境訴訟，美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。在審理民事案件中，美國法院可以處以民事罰款，責令企業暫時或永久性停業、關閉，采取緊急強制措施。根據對2千多件聯邦法院判決的調查研究，聯邦法院對環保局的政策和行政管理已經產生重大影響，這些判決可以產生如下結果：判決改變或撤銷環保局的決定或條例，導致環保局改變政策或管理；法院支持環保局，提高環保局政策和管理的權威；對環保局現行政策和管理沒有什么影響或維持原有影響。美國環境法的發展史說明，是法院支持通過公民訴訟來實施國家法律。一些美國環境保護運動領導人在回顧近20年的歷史時得出結論，最重要的一個進展是為公民原告提起的環境訴訟打開了法院的大門。色拉俱樂部法律保護基金的第一任執行主任、后來擔任卡特政府的助理總檢察長的詹姆斯？莫爾門（JamesMoorman）認為，環境訴訟“使管理者與被管理者這種雙極系統變成了三極，即：管理者、被管理者和公眾”[8]公民環境訴訟解決了環境保護成員關注的許多重要矛盾。提起環境訴訟這一威脅避免了許多可能發生的問題。值得特別提起的是，通過一系列公民環境訴訟，美國人民和公民組織獲得了法定的訴訟權以及對非正式的機關決定得以司法審查的權利（therightofstandingandtherighttogainreviewofinformalagencydecisions）。美國最高法院在1971年的“卡爾沃特？克里夫協調委員會訴美國原子能委員會”一案中，明確宣布聯邦法院擁有監督行政部門執行環境法規的權力。在“保護奧佛頓公園的公民訴沃爾伯”（CitizenstoPreserveOvertonParkv.Volpe）一案中，最高法院確立：根據行政程序法，非正式的機關行為（informalagencyactions）服從司法審查。由于行政機關的不當行為導致牧場的持續破壞，在theMonongahelacase[9]一案中，法院使用1897年《有機物法》的語言，禁止工業伐木活動；森林服務署被迫請求國會重新起草基本的森林服務職責。這些法院判決之所以特別重要是因為：市場經濟體制下的環境保護主要靠政府加強環境管理，如果政府自身行為對環境不利而且沒有強有力的監督審查機制，那是搞不好環境保護的；像森林計劃、高速公路選址計劃等所有資源管理中的基本活動都是非正式的機關行為，這些政府活動對環境資源的影響很大，這些行為不當會造成嚴重的環境問題，只有由公民或公民團體對這些不當政府行為提起行政訴訟，并由法院這一獨立審判機關予以司法審查，才能放心走“環保靠政府”之路。另外，在印度、哥倫比亞、哥斯達黎加、菲律賓等國家，法院已受理直接基于憲法規定的環境權所提起的環境訴訟案件，一些國家最高法院的判決已肯定、執行和維護憲法有關環境權利和義務的規定。許多跡象表明，加強法院司法、推動公民訴訟，正在逐步演變成為當代環境法發展的一個重要趨勢[10].
為了加強公民訴訟，一些國家從環境立法和司法訴訟實踐這兩個方面放寬了對公民提起環境訴訟資格的限制。例如，根據澳大利亞新南威爾士州的《環境計劃與評價法》（1979年）和《環境犯罪和懲罰法》（1989年）的規定，對于違反本法的，“任何人可以向法院提起訴訟，請求法院頒布救濟令或制止違法令，不管該人的權利是否已經受到或可能受到該違法行為或該違法行為的后果的侵害”；1996年公布的《環境保護行動計劃法案》（一個供公開征求意見的草案），明確規定第三者（thirdparties）對違反環境保護法的行為有向法院提起訴訟的權利，以制止違法行為。在美國和英國的一些環境法律中，也規定任何人都可以向違反環境法律者提起訴訟。
為了從司法訴訟方面加強環境法的實施，及時處理日益增多的環境糾紛、提高處理環境資源糾紛的效率，一
些國家成立了專門的環境資源法庭，包括但不限于環境法庭、資源法庭、土地法庭、森林法庭、水事法庭、礦業法庭。例如，澳大利亞新南威爾州的土地和環境法庭的工作就十分卓有成效，他們出色地處理、審理了不少環境資源糾紛[11].
3加強對環境犯罪的刑事制裁
加強環境法的實施的一個重要方面，是加強刑法對環境的保護和加強對環境犯罪的打擊。在這方面，各國主要采取了如下辦法：
3.1修訂刑法典以增設環境犯罪條款
二十世紀70年代初，奧地利率先于1974年刑法修改時，增設了公害罪[12].1981年的瑞典刑法增加了有關破壞環境罪的規定，對破壞環境罪規定了6個月到6年的有期徒刑。原西德在1987年《刑法典》的修訂中，進一步明確了7個“危害環境罪”罪名（包括污染水域罪、污染空氣和噪聲罪、有毒廢物危害環境罪、非法從事核設施罪、非法處置核燃料罪、破壞特別保護區罪、嚴重危害環境罪）和相應的刑事法律責任；對一般污染破壞環境罪的處罰通常為5年以下自由刑和罰金，對嚴重危害環境罪的處罰較重。例如，新修訂的《刑法典》第330條規定：“嚴重污染水域、有毒廢物危害環境、嚴重非法從事核設施、嚴重非法處置核燃料，以及嚴重破壞特別保護區的，處十年以下自由刑�！边@種修改，不僅使追究環境犯罪人的刑事責任有了權威的刑法依據，也使得對環境犯罪的定罪量刑增強了可操作性。俄羅斯聯邦議會于1996年通過的《俄羅斯聯邦刑法典》，被認為是進入90年代以來較為完備的環境刑事立法。其特點除了修訂刑法典增設環境犯罪外，在具體罪名和刑種上也較多，擴大了刑法在環境保護中的作用，體現了環境保護刑事立法的生態化、國際化趨勢。該法除了在第2條規定刑法典的任務包括環境保護之外，還在第9編“危害公共安全和社會秩序的犯罪”中，設立了“生態犯罪”的專章。該章共17條，分別規定了進行工程建設違反環境保護規則罪（第246條），違反關于有害生態的物質和廢物管理規則罪（第247條），在利用和處置微生物和其他生物制品及有毒物質時違反安全規則罪（第248條），違反獸醫規則和植物病蟲害防治規則罪（第249條），污染水罪（第250條），污染大氣罪（第251條），污染海洋環境罪（第252條），違反俄羅斯聯邦關于大陸架和專屬經濟區的法規罪（第253條），毀壞土地罪（第254條），違反保護和利用地下資源的規則罪（第255條），非法捕撈野生動植物罪（第256條），違反漁業資源保護規則罪（第257條），非法狩獵罪（第258條），毀滅列入《俄羅斯聯邦紅皮書》的生物和危及棲息地罪（第259條），非法砍伐樹木和灌木罪（第260條），毀滅和破壞森林罪（第261條），違反特別保護的自然地區和自然客體的制度罪（第262條）等罪。此外，該刑法典還在第12編第34章“破壞人類和平安全的犯罪”中，規定了生態滅絕罪（第358條）。對上述各罪，該法規定了相應的刑罰，包括：3年以上8年以下剝奪自由，3年以下限制自由，2年以下勞動改造，6個月以下拘役，勞動報酬500倍以下或5個月以下工資其他收入的罰金，剝奪5年以下期限的擔任一定職務或從事某種活動的權利，強制性工作180小時至240小時。對犯有生態滅絕罪者，即大規模毀滅植物或者動物、毒化大氣或者水資源，以及實施了其他可能引起生態破壞行為的，可處以12年以上20年以下的剝奪自由。
3.2在環境資源法律中設置刑事條款（又稱制定附屬刑法）
自二十世紀60年代以來，美國國會、政府和司法部門開始重視用刑事法律手段遏止和懲治環境犯罪。國會通過《清潔水法》、《清潔空氣法》、《有毒物質控制法》等環境立法，使環境刑事法律條款逐步得以全面規定并在實踐中得以完善。為了打擊環境犯罪，美國環境法律大都有環境犯罪的規定，并且詳細規定引起刑事責任的環境犯罪形式，以及相應的刑事制裁。世界許多國家的環境法律都有制裁環境犯罪的刑事法律條款。瑞典于1981年修改的《環境保護法》加強了有關環境刑事責任的條款，對因故意或過失而犯罪者可以判決罰款和2年以下有期徒刑。
3.3制定特別刑法
日本于1970年制定的《公害罪法》，是專門規定有關環境污染犯罪及其刑罰的單行刑法（又稱特別刑法），開創了環境犯罪單行刑法的立法體例，在環境刑法領域具有重要的意義和影響。為了嚴厲打擊因非法排放污染物質引起威脅公眾的生命或身體的事件或導致人身傷亡的人或破壞自然生態系統的人，從而達到預防環境犯罪的目的，韓國于1991年5月31日頒布了《關于環境犯罪處罰的特別處置法》。為了指導法官對不同類別環境犯罪案件的審理，由美國國會根據《綜合犯罪控制法》創立的判決委員會（USCC），已在其起草的《判決指南》中規定了水體污染、大氣污染、有毒廢物處置等7個方面的環境犯罪的等級及其刑事責任。根據該指南，對過失違法者（如過失傾倒有害污染物），可以處以每天2萬5千美元的罰金，最高是違法一天判一年監禁，對再次違法者將加重處罰。對故意違法者（一般指違法者在掌握有關環境法律知識的情況下實施了違法行為），每天罰金是5千至5萬美元，最高處罰是違法一天判3年監禁；如果被告明知會造成巨大危險或嚴重人身傷亡而實施違法行為，對個人可處以15年監禁和高達25萬美元的罰金，對企業可課以1百萬美元的罰金。澳大利亞等國也制定了環境特別刑法。在加強刑法對環境的保護和對環境犯罪行為的懲罰方面，澳大利亞新南威爾士州的立法是一個很好的例子。該州于1989年制定了《環境犯罪和懲罰法》（TheEnvironmentalOffencesandPenaltiesAct，1989，NewSouthWales）；之后，該州結合執法情況，多次對該法進行了修改。在介紹該法的有關情況之前，筆者首先對澳大利亞法律中的兩個術語Offences和Penalties稍作說明。Offences本文譯為犯罪，但這里的犯罪不等同于我國刑法中的犯罪，它不僅包括我國刑法中的犯罪，還包括一些公共錯誤行為、違法行為、犯法行為。Penalties本文譯為懲罰，它不僅包括我國刑法中的刑罰，還包括其他懲罰和處罰。該法規定了如下3種犯罪：第一種是最嚴重的環境犯罪，主要適用于非經授權處置廢物的犯罪行為。第二種是中等程度的犯罪，主要由《清潔空氣法》（1961年）、《清潔水法》（1970年）、《噪聲控制法》（1975年）和《污染控制法》（1970年）以及《地方政府法》（1919年制定，1993年修改）規定，亂丟廢物和不遵守“清理環境”的通知也屬于這種犯罪。第三種是輕微的犯罪，該法為處理輕微的環境法律實施問題規定了一種“現場”侵權通知（“on-the-spot”infringementnoties）。第一種環境犯罪，主要指：以損害或可能損害環境的方式，故意或者過失地處置廢物，造成物質溢出、滲漏或逸出，將破壞臭氧層的物質排放入大氣。企圖、密謀、幫助、教唆或者引誘他人犯上述罪行的也被認為是犯罪。一旦一個人（指企業的工作人員）被認定有罪，其所有者（owner）承擔無過錯責任。對這種犯罪，對法人可以判處100萬澳元的罰金，對自然人可判處25萬元罰金，對直接犯罪人可判處高達7年的有期
徒刑。對第一和第二種犯罪，法院有權命令被認定犯罪的被告，采取行動或特別措施防治、控制、減少、減輕由于其犯罪活動所造成的環境損害，或者防止繼續犯罪、重復犯罪，可以判處犯罪者承擔恢復環境的費用或對其征收履約保證金。有關環境犯罪的法律都強調“以損害或可能損害環境的方式”（inamannerwhichharmsorislikelytoharmtheenvironment）這一環境犯罪的特征。根據有關環境法律，對“環境的損害”被定義為“任何引起環境退化的、直接或間接的環境改變，包括但不限于任何導致大氣污染、水污染的作為或不作為”：“污染”被定義為“改變空氣、水等環境要素的物理、化學或生態條件的所有行為”：“環境”也有一個非常廣泛、綜合的定義。
3.4針對環境犯罪的特點，制定富有特色的環境刑事條款，發展富有特色的環境刑法理論
國外環境刑事法律的特點如下：處罰危險犯（包括對違反法定義務的行為，無論有無危害后果發生，均處以刑罰，即處罰行為犯）、過失犯（甚至實行嚴格責任制，不以行為人的主觀過錯為犯罪構成要件，即無過錯犯）、未遂犯（指故意罪的未遂犯）；舉證責任轉移、加重處罰、擴大罰金刑的適用范圍；實行“兩罰”制（既處罰自然人又處罰法人）、代罰制（將實際從事業務活動而犯罪者所應負的刑事責任轉由其法人代表承擔）；實體法和程序法相結合等。例如，根據韓國《關于環境犯罪處罰的特別處置法》（1991年5月31日頒布），對單位犯罪，除對單位判處罰金外，可同時對其主管人員和其他直接責任人員給予處罰（第2條、第3條）；如果一個企業或單位造成嚴重污染，實際上發生的是威脅公眾生命和人體危險的行為，但排放污染物質的行為與其后果之間存在相當的蓋然性，法院應當推定其后果是由排放污染物質的企業造成，應該處理該案件。結合美國環境犯罪的特點，美國逐步形成了一些不同于傳統刑法理論的環境刑事法律理論，主要表現在如下幾個方面：1、美國環境法律中的環境犯罪，從刑法理論上講屬于行為犯，突破了傳統實害犯的理論束縛。根據美國環境法律，被告人只要實施了違反環境法律的犯罪行為，不管是否造成實際損害，都可以認定為環境犯罪行為。例如，根據《資源保護和回收法》的規定，任何人故意運輸或導致運輸該法列舉的危險廢物到沒有許可證的設施的行為，則構成環境犯罪行為；在相關判例中，法院充分肯定這種理論。2、對環境犯罪行為實行雙罰制度、代罰制度，既懲罰實施犯罪的自然人、又懲罰實施犯罪行為的法人、還懲罰負有管理下級人員責任的公司官員或雇主。美國刑事懲罰的對象包括個人、公司、合作人、社會組織、以及州和州以下政府的任何機關或部門及其所屬官員、代理人和雇員。美國訴道特維奇（Dotterweich）和美國訴帕克（Park）等判例已經確立公司官員的責任。3、環境刑事法律中嚴格責任的運用和舉證責任的變化。在19世紀以前的英美普通法中，故意、明知、輕率或者過失是構成犯罪的必要的心理狀態；從19世紀末開始，美國在刑法實踐中，對于社會公共利益和公眾健康領域的犯罪行為，開始納入嚴格責任犯罪的概念，即刑事責任的承擔不以行為人的主觀過錯為構成要件。近年來，嚴格責任在環境刑事法律中的拓展，表現為舉證責任制度的變化。例如，在過去的環境犯罪案件中，法院在審判時往往要求政府提出被告人在具備法律知識的情況下有故意違法的證據（如被告是否已經實際上了解許可證的具體要求）；但是，而今卻發生了重大變化，法院認為無需證明從事危險作業的被告已經了解許可證的具體要求，即可推斷被告了解許可證的要求。
3.5加強環境刑法的實施
自20世紀60年代以來，美國國會、政府和司法部門逐步重視用刑事法律手段遏止和懲治環境犯罪。在環境刑事法律的執行方面，美國聯邦司法部（DOJ）、聯邦環保局（EPA）、聯邦調查局（FBI）等部門的調查和起訴環境犯罪案件的職能的確立和逐步改進，保證了環境刑事法律的施行。在美國環保局成立的初期，環保局的主要職能限定在民事執行和行政處罰方面，環境刑事案件由環保局提交給具有代表美國起訴犯罪案件權力的美國司法部起訴；美國環保局向法院提起的民事或刑事訴訟案件，均提交美國司法部審查并實施，司法部設有環境與自然資源處，處下面設有環境執法科、辯護和起訴科，他們作為環保局的律師在所有民事和刑事案件中出庭。在一個相當長的時期內，美國環保局沒有傳統法律規定的刑事案件調查執行權，環保局缺乏環境刑事執行職能，環境犯罪案件的認定也未形成任何法律標準；到80年代初期，環保局雇員中的犯罪調查人員總共才有6人；在這種情況下，美國司法部往往不接受缺乏足夠證據材料的環境刑事案件。當時美國聯邦調查局是唯一的具有環境犯罪調查職能的法律執行機構，環保局要獲得執行搜查令，必須得到聯邦調查局等傳統法律執行部門的批準，而聯邦調查局也不愿意將精力花在往往是輕微罪行的環境犯罪案件上。在這種情況下，由環保局提交給聯邦調查局的案件中，聯邦調查局進行調查的案件還不到三分之一。進入80年代以后，隨著環境刑事案件的增多，司法部作為傳統的法律執行機構，開始加強對環境刑事執行的重視，1980年在其土地和自然資源局內設置了環境法執行處，1982年在該處設立了專門的環境犯罪小組，其雇用的律師從開始的4人發展到1992年的25人。根據美國聯邦司法部環境犯罪小組的調查資料，從1982年10月至1992年3月，已有226家公司和450個個人被聯邦一級法院判決施行了環境犯罪行為，這些判決涉及的罰金總額超過332，000，000美元，被告人共被判決了190年的監禁。在美國現代環境法發展的第三個十年即1980年至1990年，聯邦法院越來越注意對環境犯罪的打擊。在1881年至1981年這一個世紀中，只有15個環境犯罪被起訴。這些案件僅涉及至輕微的犯罪（misdemeanors），因為沒有聯邦法律規定重的刑事制裁。而自1982年10月至1992年3月，檢察官已經得到598個起訴書以及455個抗訴書和判決書[13]，已有226家公司和450個個人被聯邦一級法院判決施行了環境犯罪行為，這些判決涉及的罰金總額超過332，000，000美元，被告人共被判決了190年的監禁。與此同時，環保局開始采用一系列措施改善其環境刑事執行能力，成立了環境刑事執行辦公室，招聘律師負責環境犯罪調查，1982年開始將環境犯罪調查列入其財政預算，并積極向國會和司法部尋求環境犯罪的調查執行權。1984年根據《綜合犯罪控制法》創設了判決委員會，該判決委員會起草了判決指南，規定了7個方面的環境犯罪，用以指導法院對不同類別的環境犯罪案件的判決。該判決指南反映了美國政府政策的選擇和變化，表明美國國會嘗試以重刑來對付環境犯罪。同年，司法部批準授權環保局代表司法部對環境犯罪實行調查執行權。1988年，由環保局要求、司法部提議，國會通過法律授予環保局以全面、永久的法律調查執行權。1990年11月，作為全面提高環保局法律執行能力的標志的《污染起訴法》（PPA）獲得通過，該法規定：到1995年，美國環保局必須把對刑事案件的調查從每年70件增加到200件，必須增加3倍的經費，其中包括建立一個國家刑法執行培訓機構（NETI），以提高對聯邦、州、地方人員的培訓，
提高刑事法律的執行能力；到1995年環保局的犯罪調查部門將雇用66名犯罪調查員。近年來，聯邦環保局在地區辦公室已經設立刑事調查部。
根據美國《資源保護回收法》（ResourceConservationandRecoveryAct（RCRA），又稱《固體廢物處置法》，SolidWasteDisposalAct）等法律，美國環保局有權對任何違反有關環境法律規定義務者提起刑事強制執行。目前，美國環保局設有專司偵查、調查、起訴職能的機構，如聯邦執法調查中心、監察長辦公室，采取的執法措施大都由執行處（theOfficeofEnforcement）和遵守規章監視處（又譯為守法監測辦公室，theOfficeofComplianceMonitoring）負責具體實施。執行處具體負責應用刑事執行程序，對環境違法、犯罪案件進行偵查和起訴；該處的刑事特別偵查官負責所有的環境刑事犯罪案件，根據法律授權，執法者有佩帶槍支、進行現場搜查、逮捕等刑事執行權。與中國不同，美國環保局對環境犯罪行為可以向法院提起訴訟，美國環保局和州政府經常提起刑事訴訟來制裁環境犯罪行為。在1989年，美國環保局打贏了71起對公民個人和公司的刑事訴訟，處罰累計達222個月的監禁和大約550萬美元的罰金。1990年，美國環保局贏得了95％的訴訟案件，其中對50％的違法者個人判了刑。1993年7月，在美國環保局公布的因違反《資源保護回收法》、非法處理有害廢物而受到懲處的案件中，使用民事強制執行權的有32例，使用刑事強制執行權的有11例；這些案件的罰金總額超過了1000萬美元，所處罰的對象包括大中小型企業、政府和民營的各類處理有害廢物的專門設施。例如，圣安德尼？斯特某空軍基地由于未經許可、在未采取任何防范措施的條件下多次燃燒廢物、給附近飲用水造成污染，被課取了633，000美元的罰金。在上述11起刑事強制執行案件中，除了對法人處以高額罰金外，環保局還將受到刑事告發的11家法人的名稱、地址、代表人名稱等詳細情況向全國作了公布。根據美國《有毒物質控制法》（ToxicSubstancesControlAct，TSCA），聯邦環保局有權對有關的化學品進行檢驗，有取證和傳喚證人的權利，有權向法院申請緊急的司法救濟（包括民事和刑事處罰、罰金、司法強制、司法審查等手段）以阻止緊急事件的發生。為實施該法，經聯邦環保局提起了一個美國有史以來處罰金額最高的環保訴訟案例，即對總部設在休斯頓的天然氣管道公司判處總計為1570萬美元的罰金。該案例的概況如下：根據環保局長達18個月的深入調查取證，總部設在休斯頓的天然氣管道公司，在埋設長達1600英里的輸氣管道的5個州的26個地段內，10年來一直非法掩埋大量被有毒物質多氯聯苯PCB所污染的潤滑油，致使從得克薩斯到新罕布什爾的橫跨5個州的廣大地域，都受到了不同程度的PCB污染；根據環保局提起的訴訟，法院于1992年1月對這26起非法處置PCB案件，每件各罰款60萬美元；同時，由于該公司26次違反了應當在完全封閉狀態下使用PCB這一法定義務，每次各被判處3000美元的罰金。在美國，州的環境法律一般比聯邦法律更加嚴格。新澤西州、賓夕法尼亞州、紐約州等工業化程度高、人口密集的州在環境法方面有嚴格的傳統。例如，新澤西州的《環境凈化責任法》（EnvironmentalClean-upResponsibilitesAct）就是一個對廢物管制非常嚴格的法律；賓夕法尼亞州就是一個對環境違法、犯罪打擊最為嚴厲的州。在賓夕法尼亞州，除規定環境資源局行使進行民事訴訟的民事執行權外，還設有行使刑事執行權的“環境犯罪處”（EnvironmentalCrimesSection）。該處由州司法部和州環境資源局共同領導，有起訴的職責，專門負責與環境有關的犯罪的偵查起訴工作；該處的特別檢察官由州司法部配備，有持槍、偵查、逮捕的權力。根據該州的《固體廢物管理法》等環境法律，該處對違法者行使搜查、逮捕、監視居所等刑事執行權，負責偵查在有害廢物的產生、運輸、貯藏、投棄等活動中是否有違反州法律的行為。
其他國家也加強了對環境犯罪的打擊。例如，德國已設立環境警察（又稱水警察，waterpolicy）專門負責處理環境犯罪和污染案件；這些警察擁有船舶、飛機等現代化執法設備，以及抓捕環境罪犯等權力。
3.6重視國際刑法對環境的保護
重視國際刑法對環境的保護，是加強環境法實施的一個重要領域。在國際環境刑事保護方面：歐共體在1973年的行動綱領中要求加強對環境的刑事保護；歐洲議會曾做出77（28）號關于“應用刑法保護環境”的議案和88（18）號關于“公司危害環境的責任”的議案；1978年第10屆國際比較法會議、第12屆國際刑法學預備會議和1979年第12屆國際刑法學會議，討論了對環境的刑事保護問題；1990年聯合國第8屆預防犯罪和罪犯處理大會做出了“用刑法保護環境”的決議。這些建議、議案將促進各國環境保護刑法的發展和環境法的實施。1979年聯合國國際法委員會擬訂的《關于國家責任的條文草案》的第3章第19條，規定大規模污染大氣層或海洋的行為，屬于侵犯國際安全和秩序的國際犯罪。為了增強國際環境條約的權威和可實施性，聯合國國際法委員會在1991年編纂的《危害人類和平與安全罪法典草案》中，已將嚴重地致使自然環境受到廣泛、長期、嚴重損害的行為包括在危害人類和平與安全的犯罪之中。在1992年舉行的第15屆國際刑法學協會預備會議和正式會議上，專家們已提出《危害環境犯罪適用刑法的建議案》，用以指導各國政府關于環境犯罪的刑事立法。在一些國際環境條約中，已有加強條約實施和環境犯罪的條款。例如，《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》第4條規定：“各締約國認為，危險廢物或其他廢物的非法運輸為犯罪行為”：“各締約國應采取適當的法律、行政和其他措施，以期實施本公約的各項規定，包括采取措施以防止和懲辦違反本公約的行為”。事實證明，國際環境法的實施和國內環境法的實施密切相關；國際環境法的全面實施必然帶動有關國內環境法的實施，國內環境法的全面實施也必然會促進相關國際環境法的實施。
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武漢大學·蔡守秋
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