《學生傷害事故處理辦法》的作為與難為

《學生傷害事故處理辦法》的作為與難為

　　在千呼萬喚之中，2002年6月25日，國家教育部發布了《學生傷害事故處理辦法》（以下簡稱《辦法》）。許多校長和教師為之歡欣鼓舞，認為《辦法》的出臺終于使學生傷害事故的處理有法可依了，但也有人認為《辦法》本身就存在著種種缺憾，并沒有真正解決學生傷害事故的責任認定問題。
　　《辦法》解決了“學校是不是未成年學生的監護人”這一長期以來倍受社會、學校、教師和家長關注的問題。它明確規定“學校對未成年學生不承擔監護職責”（第七條），學校的
  但是，《辦法》畢竟只是一個由教育部頒布的部門規章，因其先天發育不良，在社會中發揮的實際作用也就必然要受到諸多限制。盲目抬高它的法律地位，賦予它一些不切實際的功能，反而會破壞整個社會主義法制的統一性和權威性。我們要看到《辦法》的“作為”，更應看到它的“難為”。
　　　　《辦法》對學生傷害事故的認定，可以作為認定事故責任人行政責任的事實依據，但不能作為判斷相關主體是否承擔民事責任的事實依據
　　學生傷害事故這個概念本身是行政管理上的用語，可以作為教育行政機關追究事故責任人行政責任的事實依據，如教育行政機關可據此依法對其管理的學校進行行政處罰，并可對在其人事管理權限內的學校領導人員或其他管理人員作出行政處分；同理，學校可對有關教職工進行紀律處分。但是，“學生傷害事故”不是一個民法概念，不能作為判斷事故責任人是否對事故受害人承擔民事責任的事實依據（即構成事故與否不能影響對相關主體民事責任的判斷）。人身損害才是民法概念，才是決定民事賠償及其他民事責任的事實依據。對于這點，民法學者梁慧星教授曾嚴厲批評國務院1987年發布的《醫療事故處理辦法》（該法已被2002年國務院頒布的《醫療事故處理條例》明令廢止），指出“醫療事故”概念不是民法概念，第十八條規定的由衛生行政部門決定的“一次性經濟補償”與《民法通則》的損害賠償制度沖突，且該辦法是個典型的行政性法規，不是《民法通則》的特別法，法院不能依該條款審理醫療損害案件。
　　《學生傷害事故辦法》的起草者顯然注意到了學者的這類批評，與《醫療事故處理辦法》排除醫療機構承擔醫療差錯民事責任的規定不同，《學生傷害事故辦法》以學校是否有過錯（包括故意和過失）作為其是否承擔民事責任的歸責原則，同時，不僅僅以損害后果是否嚴重以及嚴重程度作為構成要件。這與我國民法關于侵權責任與違約責任的構成要件是相一致的。并且，《辦法》沒有規定學生傷害事故的損害賠償責任制度以及賠償范圍和標準，而是寫明：應當按照法律法規的有關規定，承擔相應的損害賠償責任（第二十三條）：賠償的范圍與標準，按照有關行政法規、地方性法規或者最高人民法院司法解釋中的有關規定確定（第二十四條）。
　　對此，有人認為，《辦法》條款過于籠統，忽略了具體情況。如行政法學者沈巋博士指出：“從《辦法》中的一些條款來看，或者是對法律的重述，或者是對現實情況過于籠統的描述，忽略具體情況，從這個角度來講，《辦法》有不合適的地方。”但筆者認為，這恰恰是《辦法》難為的地方，因為作為部門規章，它不能設定民事義務，規定民事責任。即使它要一并規定民事義務和民事責任，也不能作出與法律、行政法規不一致的規范，只能重述法律、行政法規的規定。
　　　　《辦法》可以規定相關主體的行政責任，但不能規定民事責任
　　縱覽《辦法》，其不僅包含行政規范，如第三章“事故處理程序”、第五章“事故責任者的處理”；而且為加強所謂的可操作性，解決所謂的無法可依問題，還包含了民事規范，如第二章“事故與責任”、第四章“事故損害的賠償”。《辦法》甚至具體規定了學校、學生及其監護人甚至其他社會主體在學生傷害事故中的民事權利、民事義務以及民事賠償責任。
　　筆者認為，作為行政機關的教育部制定的《辦法》包含民事規范，規定當事人的民事權利、民事義務和民事責任，這是不恰當的。
　　民事權利、民事義務、民事責任乃社會主體最基本的權利、義務和責任，民事權利、民事義務和民事責任制度乃民事基本制度，一個社會主體具有何種民事權利和義務，何種情形下承擔何種民事責任，應當由全國人大及其常委會制定法律來規范。我國《立法法》第八條對此已有規定：“下列事項只能制定法律：（七）民事基本制度……（九）訴訟和仲裁制度”。《民法通則》也專門設兩章對民事主體的“民事權利”和“民事責任”做出規定。同時，民事侵權責任的認定和承擔也是一個司法問題而不是行政問題，換言之，民事侵權責任的損害賠償除可以由當事人調解外，惟有人民法院可以決定，行政機關不能對之作出決定或者處理。
　　教育部作為主管教育的中央國家行政機關，享有行政職權，為實施行政管理的目的，當然可以采取行政措施，包括制定規章等規范性文件。但“應在本部門的權限范圍內”，且所制定的規章“規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”（《立法法》第七十條第二款）。這就意味著，教育規章只能用來約束和調整教育行業的內部事務，僅限于規范教育行政管理事項，且效力僅僅及于其所管理的學校，不能及于學校的學生。在學生傷害事故問題上，作為教育規章的《辦法》應僅限于規范對事故的預防和處置，學校及其領導人員和管理人員的行政責任、對教職工的紀律處分、學校對學生在學籍管理上的處分、對事故的行政處理和監督及相關罰則等內容，而無權調整學校與學生這對平等法律關系主體的民事關系。學校和學生這對平等主體之間關于民事權利、義務和責任的民事法律關系，并不存在行政權力介入的空間。
　　當然，在我國，作為非立法機關的國務院也可根據全國人大及其常委會的授權，對尚未制定法律的，《立法法》第八條規定的民事基本制度等事項，根據實際需要先制定行政法規（《立法法》第九條）。但無論如何我們應當明確：教育部不能通過制定部門規章規范學生人身損害賠償案件中當事人的民事責任，民事責任至少應由國務院通過制定行政法規來規范。
　　總之，《辦法》是事故行政處理法或者行政管理法，而不是民事賠償法。我們必須如此理解其法律地位。
　　　　《辦法》可以作為法院審理案件的參照，但不能作為法院審理案件的依據
　　《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據（地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件）。對規章只能參照，即對符合法律、行政法規規定的規章，法院參照處理；對不符合或者不完全符合法律、行政法規原則精神的規章，法院可以有靈活處理的余地。所謂靈活處理，意即法院可以棄之不用，不必參照。民事訴訟法雖無此規定，但民事審判亦應如此。總之，法官斷案的法律依據是全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、最高人民法院的司法解釋等文件，國務院各部委制定的部門規章只能作為參照。雖然法官在司法實踐中不可避免地受到《辦法》的影響，但也應當對其進行合法性審查。在審理案件時，如果當事人訴請侵權責任，要適用《民法通則》及其相關法律法規，如選擇違約責任，要適用《合同法》及其相關法律法規。如此一來，《辦法》由于其自身效力太低，勢必被司法實踐所架空！
　　日常生活中人們常常抱怨法律不完善，“無法可依”，認為由于缺少處理學生傷害事故的專門法規，事故責任的認定和處理變成一筆筆“糊涂賬”。其實，《民法通則》及有關司法解釋對學生人身傷害的民事侵權責任早已作出了相應的規定，并不存在無法可依的情況。社會生活非常復雜，任何法律都不可能詳盡規范社會生活的方方面面。法律完善是相對的，不完善是絕對的。“無法可依”有時往往是“有法不依”的托辭，何況，如前所述，《辦法》只是教育部頒布的部門規章，其出臺也不能真正使司法實踐“有法可依”。
　　由此可見，《辦法》的出臺也并不可能使學生傷害事故處理這個“老大難”問題迎刃而解。鑒于《辦法》先天發育不良，倘若真認為學生傷害案件無法可依，希望有更完善的法律法規解決這類糾紛，并在社會生活中發揮應有作用，也應該由立法機關來制定出相應的法律，或者由國務院制定出相應的行政法規來取代教育部制定的《辦法》。
【參考文獻】
　　[1]　法律界人士評〈學生傷害事故處理辦法〉.北京青年報，2002-8-27.
　　[1]　王漢斌.關于〈行政訴訟法（草案）〉的說明.