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政府間收支劃分的法律依據

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政府間收支劃分的法律依據

「正文」

政府間收支劃分的法律依據

一、什么是財政收支劃分法？財政收支劃分法的地位及其變動依據是什么？

（一）財政收支劃分法的概念

財政收支劃分法是調整中央與地方以及地方各級政府之間在財政收支權限劃分的過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱，政府間收支劃分的法律依據。

（二）財政收支劃分法的地位

財政收支劃分法是財政法中的重要部門法。財政法由財政收支法和財政管理法兩大部門法所組成，其中，財政收支法處于基礎性的地位，是財政法的核心內容。財政收支劃分法是財政收支法中的組成部分，是財政收支法的基礎性部門法，因為財政收支法首先要解決的就是財政收支的權限如何在各級政府之間合理劃分的問題，而規范這一劃分問題的法律規范就是財政收支劃分法。財政收支劃分法關系到各級政府在國家政權體系中的地位，關系到各級政府所承擔的事權范圍的大小和能否充分發揮其職能。財政收支劃分法在一定程度上是一個國家政治體制、經濟體制和立法體制的直接反映，也直接或間接地影響一國政治、經濟和立法體制的未來走向。因此，財政收支劃分法在一國的法律體系中居于十分重要的地位。「1」

（三）財政收支劃分法的變動依據

財政收支劃分法的變動依據即財政收支劃分法的基本原則，包括適度分權原則、事權與財權相結合原則、兼顧效率與公平原則。適度分權原則，是指在財政收支權的劃分上應兼顧中央和地方的利益，在保證中央財政收支權的前提下，適度下放給地方一定財政收支權。事權與財權相結合原則，是指在劃分財政收支權時必須以各級政府的事權為基礎，根據事權的大小來劃分財政收支權。兼顧效率與公平原則，是指在財政收支劃分時不能一味強調效率，也不能一味強調公平，而應妥善處理兩者之間的比例關系，達到效率與公平的完美結合。以上三個基本原則是相互聯系，相互統一的。因此財政收支法的變動中必須綜合把握三個基本原則，以切實發揮各基本原則對財政收支劃分法制運行過程中的指導作用。「2」

二、本次改革前我國財政收支劃分的基本制度是什么？國務院變動財政收支范圍是否具備合法性與合理性？

（一）本次改革前我國財政收支劃分的基本制度

財政收支劃分法由財政級次劃分法、財政收入劃分法和財政支出劃分法所組成，因此，財政收支劃分基本法律制度也相應地由財政級次劃分制度、財政收入劃分制度和財政支出劃分制度所組成。

1.財政級次劃分制度

我國《憲法》規定了五級政府結構：（1）中央人民政府（國務院）；（2）省、自治區、直轄市人民政府；（3）設區的市、自治州人民政府；（4）縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府；（5）鄉、民族鄉、鎮人民政府。

我國《預算法》根據“一級政府一級預算”的原則，相應設立了五級預算，由此，可以認為我國的財政級次為五級：（1）中央財政；（2）省、自治區、直轄市財政；（3）設區的市、自治州財政；（4）縣、自治縣、不設區的市、市轄區財政；（5）鄉、民族鄉、鎮財政。《預算法》規定，不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。因此，在特殊地區，財政級次為四級，沒有鄉、民族鄉、鎮財政。

財政支出一般需要通過預算的方式來進行。我國《預算法》第19條規定了預算支出的六種基本形式：（1）經濟建設支出；（2）教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出；（3）國家管理費用支出；（4）國防支出；（5）各項補貼支出；（6）其他支出。但該法沒有具體規定中央預算支出和地方預算支出的劃分方法和原則，而是通過《預算法》第21條，授權國務院予以規定，并報全國人大常委會備案。

2.財政支出劃分制度

國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（[1993]國發第85號）對中央與地方事權和財政支出的劃分做了明確區分。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費、外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試制費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

3.財政收入劃分制度

我國《預算法》第19條規定了財政收入的主要形式：（1）稅收收入；（2）依照規定應當上繳的國有資產收益；（3）專項收入；（4）其他收入。但它沒有明確劃分哪些收入屬于中央，哪些收入屬于地方，而是通過《預算法》第21條，授權國務院予以規定，并報全國人大常委會備案。

國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。具體劃分如下：

中央固定收入包括：關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20％部分列入地方上交中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行

、各保險總公司集中交納的營業稅），地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅），地方企業上交利潤，個人所得稅「3」，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅「4」，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅「5」，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，對農業特產收入征收的農業稅（簡稱農業特產稅），耕地占用稅，契稅，遺產和贈予稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50％。

（二）國務院變動財政收支范圍的合法性與合理性考察

1.國務院變動財政收支范圍的不具備合法性

2000年7月1日起實施的《立法法》第8條第8項規定，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度屬于必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，這其中包括財政收支劃分的基本制度。但結合我國的立法現狀，《立法法》第9條又規定，其第8條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項（有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外）先制定行政法規。

我國《預算法》第19條規定了稅收收入是財政收入的主要形式之一，但沒有明確劃分哪些稅種屬于中央稅，哪些稅種屬于地方稅。而是由《預算法》第21條授權國務院予以規定，并報全國人大常委會備案。

然而，國務院變動財政收支范圍是通過《所得稅收入分享改革方案》來規范的，而不是通過嚴格意義上的行政法規來規范，違反了《立法法》。雖然國務院的規范性文件在效力上等同于行政法規，并且有《預算法》的授權，但立法層次太低，會導致法律規范缺乏權威性、制度的穩定性較差、立法的科學性和民主性難以保證等不良后果。

2.國務院變動財政收支范圍的不合理性

財政收支劃分不僅關涉到各級政府間的財政收支權的大小，而且關涉到各級政府在整個國家政權機關體系中的地位，甚至關涉到地方自治與國家結構和國家體制等根本性問題。在一個民主法治社會，中央與地方的財政分權應屬憲法確定的事項。即使憲法沒有確定，也應由最高立法機關以法律定之。從世界范圍來看，有些國家的財政收支劃分制度被規定于憲法或憲法性法律文件之中，如《德國基本法》和美國憲法，更多的國家則是以基本法的形式來規定財政收支劃分的相關制度，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》，日本的《地方稅法》和我國臺灣地區的《財政收支法》等。「6」

但在我國，從縱向財政分權的程序上看，中央與地方之間缺乏規范的博弈，分權的內容沒有通過立法程序。分稅制財政管理體制的重大改革舉措是由國務院以行政法規確立的，而且隨后的部分調整，包括此次所得稅收入分享改革也是由國務院決定的。這就可能由于中央利益偏好而侵犯地方財政權力的問題。

當然，在現代國家，權力機關對行政機關的授權立法已為普遍之現象，尤其是在我國的稅收法律法規方面，大量的、占主體的是國務院根據全國人大及其常委會的授權而頒布的稅收行政法規。這一做法，在當時的歷史條件下具有一定的合理性，但在中國向法治國家邁進的道路上，應逐步加以改正，否則就是對稅收法定主義的背離。

因此，這次改革由國務院變動財政收支范圍是不合理的。

三、本次改革前的企業所得稅分享制度有何缺陷？國務院改革是否符合世界所得稅發展的趨勢？

（一）本次改革前的企業所得稅分享制度的缺陷

1994年分稅制改革實施以后，國有、集體、民營企業及股份制和各種形式的聯營企業，均實行統一的企業所得稅制，在統一稅基的前提下，實行33%的比例稅率，由納稅人就地向主管稅務機關繳納。這就是所謂的按隸屬關系征收企業所得稅，即中央企業向中央政府交納企業所得稅，地方企業向地方政府交納，而鐵路運營、民航運輸、郵電通信等行業，由其負責經營管理與控制的機構繳納。這種企業所得稅分享制度有以下缺陷：

1.以企業的隸屬關系劃分所得稅，必然導致嚴重的重復建設，各地為了稅收爭相上馬一些如汽車等“熱門”項目，增加了經濟格局調整的難度，影像了全國統一市場的形成。

2.容易造成國有資產為地方、部門所有的后果，因為資產的流動會帶來稅收轉移，這種利益的沖突使地方、部門力阻資產向轄區外、部門外流動，這也是企業資產重組的最大障礙。多數國有企業仍然遲遲不能搞活，與隸屬關系有很大的關聯。

3.對企業按隸屬關系劃分，繼續維系企業和政府間的親密關系，這是中央與地方的利益關系沒有從根本上理順的表現，多少帶有計劃經濟的色彩，不利于打破地區間的經濟壁壘和地方保護主義。各級政府對不同級次企業有親疏心理，阻礙中央與地方共同關心企業經營管理和經濟效益局面的形成。

4.原有的所得稅分享制度沒有確保中央財政收入的主體地位，中央的財政收入占國家財政收入總額的比例過低，影響了中央在資源配置、收入分配、宏觀經濟運行等方面的調控能力。

5.隨著企業改制和重組進程的加快，經濟國際化的程度加深，企業股權關系日趨復雜，客觀上也很難通過恰當的辦法確定企業的隸屬關系。

（二）國務院的改革符合世界所得稅發展的趨勢

財政收入在中央和地方劃分就必然涉及應給地方分配哪些稅種的問題。一些稅種是不太適合歸入地方財政收入的。所得稅，尤其是企業所得稅，既具有對收入的再分配效應，又是財政政策賴以發揮調控宏觀經濟運行作用的主要稅種。縱觀世界各國，在財政分權程度較高的美國、德國等聯邦制國家，企業所得稅主要由聯邦政府征收；在集權程度較高的日本、韓國、英國和法國，企業所得稅都歸屬中央稅。

我國和俄羅斯、東歐

等轉軌國家普遍采用了所得稅分享制度。這有其歷史根源和現實根源。在舊體制下，地方政府扮演重要的所有者角色，從而使它們有權獲得企業利潤并由此獲得由“自己”的企業自己或間接繳納的稅收。這種根據所有權或收入來源享有收入權力的觀念根深蒂固。地方分享企業所得稅這種大稅種也滿足了轉軌時期的地方政府由于承擔了越來越多的公眾支出而日益增長的對收入的需求。

但是根據來源分享收入可將資源轉移到稅基和收入都最大的高收入地區，在本質上是不公平的。特別是在我國存在東西部嚴重的發展不平衡，保證某種程度的公平就成為優先考慮的問題。正如大多數聯邦制國家實施的那樣，根據合理的公式分享收入，讓工業化程度最高，增長潛力最大的富裕地區發揮抽油補瘦的作用。因此，國務院的改革符合世界所得稅發展的趨勢。

四、如何完善我國的財政收支劃分法律制度？

（一）制定《財政收支劃分法》，在明確各級政府事權的基礎上劃定各級政府的財政收支范圍

從憲政的角度看，決定縱向財政分權方案的主體，必須是超越于中央和地方政府，我國制定《財政收支劃分法》勢在必行。

事權財權相結合，以事權為基礎劃分各級財政收支范圍以及管理權限，這是建立完善、規范、責權明晰的分級財政體制的核心。但實際情況卻是，我國財政體制多年來一直存在著事權與財權不清的缺陷。應按“政企分開”、“職能轉換”的原則界定政府的經濟事權；合理劃分政府經濟事物與社會事物方面的事權；設定中央和地方共管事項和委托事項。

（二）制定《轉移支付法》，規范政府間財政轉移支付制度

首先，應確立正確的轉移支付目標；其次，應選擇正確的轉移支付模式；再次，應規范轉移支付的形式；最后，應采取科學可行的計算方法來規范轉移支付的對象和數額。

要根據地方綜合經濟實力和財政收支狀況建立一套完整、科學的轉移支付體系。轉不轉、轉多少不能依轉移者的好惡、關注和被轉移者的懇切程度，而是轉移者的義務和被轉移者的權利，徹底杜絕以人脈和長官、“現管”間的博弈得錢，“跑部”和送禮進錢。

（三）同步改革稅制，賦予地方一定的稅收立法權

1994年開始實施的分稅制改革最突出的一個直觀問題就是其后省市級財政收支出現全面赤字的局面。原因在于劃撥地方的稅種數量雖然不少，但由于稅源分散，每個稅種的收入有限，沒有確立地方政府的主體稅種。

現行征稅權、稅政權和稅收征管權高度集中于中央，地方稅名不符實的狀況，也有悖財稅促進分配公正、公平競爭、配合各級政權實現事權的功能或作用，置地方財政及其完成人民交辦之事陷于尷尬困境。因此，需要根據地方事權的特點，通過法律擴大其財權，不僅地方稅的解釋權、減免稅等稅政權、征管權應賦予地方，而且在中央一級不可能公平開征的中央稅的稅政權和征管權也應交給地方，而且可以劃出一些稅種由地方自行立法開征。

「注釋」

1 劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第79頁。

2 同上，第82頁。

3 根據1999年11月1日實施的《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》的規定，對儲蓄存款利息所征收的個人所得稅應繳入中央國庫。

4 根據財政部、國家稅務總局、國家發展計劃委員會1999年12約17日發布的《關于暫停征收固定資產投資方向調節稅的通知》，固定資產投資方向調節稅自2000年1月1日起暫停征收。

5 我國自2001年1月1日起開始征收車輛購置稅，根據《車輛購置稅暫行條例》第11條的規定，車輛購置稅由國家稅務總局征收。

6 劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第79頁。

何瑞琦

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