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公共財政框架下的財政支出結構優化
【 作 者】谷義
【作者簡介】谷義 遼寧財政高等專科學校
【摘 要 題】改革探索
【 正 文】
隨著改革開放的逐步深化，我國經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟，與此相適應，財政體制也由經濟建設型財政向公共財政轉變。公共財政是以滿足社會公共需要為目標，為市場經濟提供服務的政府分配行為。長期以來，我國不論是在財政理論上，還是在實踐中，一直奉行以收定支的理財原則，存在重收入輕支出的財政思想，致使支出管理嚴重滯后，這與公共財政以支定收的財政理念是相悖的。因此，按照公共財政的要求。科學界定政府在市場經濟條件下的職能范圍，并以此為標準調整財政支出結構，提高支出效率，則成為財政改革的重要內容。
一、我國財政支出結構的實證分析
經濟理論與實踐表明，財政支出結構與一國經濟發展階段具有很強的相關性。在經濟發展初期，政府要為經濟發展提供基礎設施，如道路、運輸、電力、供水等，同時還要支持基礎產業、新興產業的發展，以及經濟結構調整的需要，必須有政府財力的介入，因此，財政投資占社會總投資的比重較大，投資性支出占整個財政支出的比重也較大。進入經濟發展中期以后，財政投資應逐步讓位于私人投資，財政投資應作為私人投資的必要補充，因此，財政投資在社會總投資及在財政總支出中的比重都呈下降趨勢。當經濟發展到比較成熟的市場經濟以后，財政的收入分配功能增強，財政支出除了保障行政機構正常運轉之外，應更多地向社會保障、衛生、保健、教育等方面傾斜，社會保障和社會服務性支出在財政總支出中比重將大幅度上升。我國財政支出結構的發展趨勢同上述規律是基本一致的，總的來看，經濟建設費支出占財政總支出的比重是逐漸下降的，而社會文教費、國防費，特別是行政管理費等社會服務性支出的比重則逐年上升。如表所示。
1、經濟建設費支出。經濟建設支出主要包括基本建設投資支出，企業挖潛改造支出，科技三項費用支出，地質勘探費支出，支援農業生產支出，工業、交通、商業等部門的事業費支出，城市維護費支出和國家物資儲備支出等。改革開放以來，經濟建設支出占財政總支出的比重雖然從1978年64.08%降至2000年的36.18%，但這部分支出仍然是我國財政支出的第一大項目，目前比第二大項目社會文教費高出近10個百分點，遠遠高于發達國家的水平。例如美國、日本、德國在1995年政府投資支出占財政支出的比重僅為4.9%、18.4%、4.1%。
2、社會文教費支出。社會文教費支出在財政總支出中的比重，一直是穩步增長的，由1978年13.10%增至2000年的27.69%，但增長速度減慢，特別是1991年至2000年10年間僅增長2.6個百分點，財政對社會文教事業的支持力度理應加強。
3、國防費支出。國防費支出占財政總支出的比重總的趨勢是逐年下降的，近年來一直低于10%，占GDP的比重也相對穩定。
4、行政管理費支出。行政管理費支出占財政總支出的比重逐年增加，由1978年的4.71%增至目前的17.43%，其增長速度明顯快于其他項目，位次也由以前的第四位上升至第三位，僅比社會文教費支出低10個百分點。這部分支出占GDP的比重也穩步上升，從1978年至今，除個別年份外，行政管理費支出增長速度遠快于GDP增長速度和財政支出增長速度。
按功能性質分類的財政各類支出的增長速度及占GDP和占總支出的比重
附圖
資料來源：根據《2001中國統計年鑒》整理
二、財政支出存在的問題
雖然財政支出總體趨勢與我國經濟發展進程是基本同步的，即經濟建設性支出比重下降，社會文教費和行政管理費支出比重上升，但由于我國經濟體制轉變還有待于進一步完善，政府職能轉變及財政支出管理體制滯后等原因，致使財政支出結構還存在諸多問題。
1、經濟建設費支出份額仍然過大。由于我國經濟體制仍處于轉軌時期，加之需要實施積極財政政策來刺激投資，擴大社會總需求，財政支出與解決重大經濟建設問題關聯度較大，生產建設型財政的痕跡還很明顯。具體表現是經濟建設支出比重仍然較大，不僅承擔水、電、道路等公共項目的投資，而且仍然包辦或管理一些應當由企業、私人或市場從事的經濟活動，如企業生產經營需要的增撥流動資金、挖潛改造資金和科技三項資金等；一些有條件進入市場的經營性單位，如行政事業單位經辦的出版社、雜志社、培訓中心、各類學會、研究會等，仍由財政負擔經費，財政支出范圍過大，包攬過多，財政負擔不規范、不合理的現象還沒有從根本上得到解決。2、公共事業和社會服務支出存在較大資金缺口，基層單位工資拖欠問題嚴重。公共和社會服務支出主要包括教育、科技、文化、衛生、廣播電視、社會福利、社會救濟、社會保障以及城市維
護建設和環境保護支出等。在這部分支出中，不管是純公共物品，還是準公共物品，都具有很強社會效應和外部效應。財政近年來雖然相對增加了這類支出，但增長速度不夠快，占財政支出的份額還較小，資金需求與資金投入的缺口很大，公共物品和公共服務的供給不足，不僅不能滿足這些領域本身的要求，甚至影響到國企改革、市場化程度、公民素質提高和社會穩定等方面的發展。
由于地區經濟發展存在差異以及省對下轉移支付力度不平衡，特別是財政供養人員增長過快，全國部分縣鄉拖欠干部職工工資大量存在，截至2001年11月底，全國縣鄉拖欠事業單位職工工資230余億元，其中當年新增122億元，占同期應發工資總額的6.5%，嚴重影響了基層行政機構的正常運行和政府職能的發揮。
3、行政管理費用支出急劇膨脹。在財政各類支出中，行政管理費支出的增長幅度最大，在財政支出中所占的比重也由1978年的4.71%增加到2000年的17.43%，年均增長速度達到20.06%，雖然二十世紀80年代以來國家先后進行了幾次大規模的機構精簡改革，但近幾年反彈很大，各級行政人員過多，機構膨脹，行政費用增長過快，1993年至2000年行政事業費年均增長幅度更是高達25.34%，機構改革陷入“膨脹——精簡——膨脹”的惡性循環。
三、科學界定財政支出范圍
要調整、優化財政支出結構，提高支出效率，首先應該按照公共財政框架體系，根據政府職能定位，以滿足公共需要為目標，科學界定財政支出范圍，在保證國家機關履行行政管理職能需要的基礎上，擴大社會公益事業支出，凡是市場機制能夠解決的事情，政府就不要通過財政手段去干預，只有當市場機制解決不了或解決不好時，才由財政來介入。具體說，財政支出范圍主要是：
一是保證國家機器正常運轉、維護國家安全、鞏固各級政府政權建設的支出，如行政管理、國防、外交、公安、司法、監察等方面的支出。
二是維護全社會穩定，提高全民族素質，外部社會效應巨大的社會公共事業支出，如社會保障、科技、教育、衛生、文化、扶貧等方面的支出。
三是有利于經濟環境和生態環境改善，具有巨大外部經濟效應的公益性基礎設施建設的支出，如水利、電力、道路、橋梁、環保、生態等方面的支出。
四是我國目前經濟正處在轉軌時期，在市場機制還不完善的條件下，國家對宏觀經濟運行還應有必要的調控，財政也要留有一定的財力，對經濟活動進行適當的干預。
四、財政支出結構的調整與優化
當前調整和優化財政支出結構的重點，是在公共財政框架下，堅決貫徹“一要吃飯，二要建設”的原則，結合政府的職能轉變，依據財政支出范圍的界定，進行相應調整。
1、在國家行政管理服務領域，財政支出要有保有壓。國家行政管理費支出，是公共財政的一項最基本支出，必須保證政權建設和國家安全，為經濟建設和社會發展保駕護航；要確保機關事業單位職工工資特別是中小學教師工資按時足額發放，除保證當年不發生“新欠”外，還要逐步解決以前的工資“陳欠”問題。同時，隨著政府職能轉變，加快機構改革，對一些專業經濟管理部門可進行撤銷、合并和精簡，或進行經營性改組，中介、評估、服務機構必須與政府行政部門脫鉤，定崗定編，減少財政供養人口，壓縮行政經費，提高管理效率。
2、在經濟建設領域，財政支出要有進有退。建立市場經濟體制，財政的經濟建設功能也必須進行相應的調整。要提高對非競爭性和非盈利性社會公共工程投資，增加公共物品供給。具體說，應增加道路、橋梁、水利、電力及城市公共工程設施和科學文教部門固定資產投資，加大對農業和扶貧支出力度，支持生態環境建設、天然林保護、防沙固沙、退耕還林（草）工程，搞好防災體系建設等。同時，財政要逐步從競爭性的經營領域退出，減少財政對企業生產性投資和流動資金支出，企業挖潛改造資金、科技三項費用、各部門事業費等都應相應減少直至取消，這類資金融通可以通過商業性運作來解決。
3、在社會事業和社會福利領域，財政支出要有增有減。財政支出大小與社會事業發展水平密切相關。在目前我國財力有限的情況下，政府只能保證基礎領域和支持重點事業的發展。
在教育事業方面，財政性教育經費占到全國教育經費投入的70%左右，但投向很不合理，2000年全國學生人均預算內教育事業費支出，小學生、初中生、高中生到普通高校生分別是491.58元、679.81元、1314.99元和7309.58元。財政經費過多向高等教育領域傾斜，弱化了對基礎教育的支持力度。政府要加大對基礎教育的投入，以滿足社會對公共性教育需求，提高全民族素質，具體包括中小學教育、成人掃盲教育、特殊教育和公平分配的教育補助；而普通高等教育、崗務培訓、職業教育等，因為可以為受教育者或投資者增加收入，具有準公共物品性質，可以
采取市場化的經營形式，由個人負擔有關大部分費用，政府給予適當補足。
在科技文化和醫療衛生領域，純理論學科、基礎理論研究和高風險的尖端科技研究等社會公益性科學研究；文物、遺產保護、圖書館、博物館、弘揚民族文化遺產等公益性文化事業；全民健身運動，傳染病、地方病的防疫與防治等，財政支出應予以保障。而其他如應用科學研究、文化團體演出、職業化體育運動、新聞媒體服務、一般醫療服務等，力爭商業經營，市場化運作，其中具有較強外部效應的，財政可以適當補助。
在社會福利領域，政府要加大對社會保障的支持力度，擴大社會保障范圍，增強社會保障能力。社會保障不應僅局限于國家機關、事業單位、國有企業，應當涵蓋所有人群，包括集體企業、個體經營者、三資企業以及農村人口。由于養老保險、醫療保險制度改革，我國社會保障存在隱性債務問題，資金缺口巨大，而財政必須對此承擔最終支付責任，因此，政府對此應予以高度重視。另一方面，我國收入分配格局已發生了很大變化，城鎮居民的各種福利補貼已失去了公平分配的功能，應該完全取消；而政府有關糧棉油補貼、超購加價款、國家儲備費用和利息補貼等，也應隨著經濟形勢變化，作必要的調整。
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